“失独”群体权利保障探究

王春阳

(中南民族大学 法学院， 湖北 武汉 430074)

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。这标志着“单独二胎”政策将正式实施。“二胎政策”在社会上引起热议的同时，另一个由计划生育政策导致的问题也越来越受到关注，那就是“失独”群体问题。

据媒体报道，当前我国的“失独”家庭数量已过百万，同时还在以每年近八万个的速度增长。［1］在注重儿女的中国，失去独生子女对于一个家庭来说是毁灭性的打击。他们不仅经受着巨大的精神痛苦，还将面临着经济、医疗、生活、养老等诸多困境，合法权益往往难以保障，是不折不扣的弱势群体。

可以说“失独”群体的产生是计划生育政策的结果。一个国家对于自己所制定的长期性国策应该有前瞻性的预测，并对其可能出现的各种问题作出各种相应对策。可惜的是，在计划生育“一胎政策”确立的同时，鲜有人意识到“失独”群体问题。我国目前关于失去独生子女群体的权利保障制度还不健全，法学领域内对“失独”群体的研究也十分匮乏，“失独”群体在法律角度上还处于尴尬的地位。随着计划生育政策的继续推行，独生子女的数量会越来越庞大，而相应产生的“失独”家庭数量不容小觑，他们的合法权利保障应该得到更多的关注。

一、“失独”群体的定义

“失独”群体是中国语境下特有的词汇。如何界定“失独”群体是对其进行学术研究的首要课题。从字面上看，“失独”群体是对“失去独生子女家庭”的一种简称，理解起来相对容易，就是指在“一胎制”的计划生育政策下造就的独生子女家庭中，由因某种缘由而不幸死亡的一些独生子女的那些父母所组成的群体。［2］35但实际上，“失独”群体的定义具有相当的复杂性。

要对“失独”群体进行准确定义，必须先明确“独生子女父母”的概念。《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)第二十七条规定:“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。”各省对办理《独生子女父母光荣证》的规定存在差异，具体申请条件也不尽相同。实践中，将是否合法持有《独生子女父母光荣证》作为定义“独生子女父母”的唯一标准。

这种做法极其简单，易于操作，但十分不合理。关于《独生子女父母光荣证》申请条件的规定混乱，导致同样的情况父母在不同地方能否领《独生子女光荣证》的结果大相径庭，学界对此争议很大。笔者认为，应从《人口与计划生育法》的立法目的与立法精神出发来界定“独生子女父母”。《人口与计划生育法》总则规定:“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。”其中关键词就是“生育”，很明显，《人口与计划生育法》的立法目的是通过有计划的生育，控制人口数量，以实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。从生育的角度来看，独生子女与独生子女的父母关系是一一对应的，一个孩子是否是独生子女取决于父母的生育行为。［3］9笔者认为应将独生子女父母定义为:“现有一亲生孩子且该孩子的出生符合计划生育政策的公民。”

《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》确定的“失独”家庭的扶助对象是农村和城镇独生子女死亡后未再生育或收养子女家庭的夫妻。可见对于“失独”群体，又可以母亲是否还有再次生育的条件而分为“暂时性失独”和“永久性失独”。［4］部分失独父母年纪较轻或者经济条件好，可以再次选择生育或收养。而另一部分失独父母年纪较大或经济条件差，丧失了再次生育和收养孩子的机会，这种“永久性失独”的父母，家庭变得残缺，身心遭受巨大创伤，合法权益难以得到保障，需要获得更多的社会帮助。因此本文将研究重点聚焦在这一类家庭上。

二、我国“失独”群体权利保障的法律现状

2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《人口与计划生育法》，作为国家计划生育工作的基本法律，其中也关注到“失独”群体的权利保障问题。《人口与计划生育法》第二十七条第四款规定:“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”这一条款明确了地方政府帮助“失独”群体的义务，为“失独”群体的权利保障提供了具体的法律依据。

虽然《人口与计划生育法》有此具体规定，但相关实施细则迟迟没有出台。直到2007年这一状况才有所改善，人口计生委财政部联合发出了《人口计生委财政部关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》(以下简称《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》)。其中规定独生子女伤残死亡家庭扶助制度扶助的对象是我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻。独生子女死亡的补偿标准是夫妻每人每月不低于100元。

该方案出台后，首先在西部地区的重庆市、贵州省、甘肃省，中部地区的山西省、湖南省，东部地区的上海市、江苏省、山东省进行试点。

各省市根据情况，相继制定出自己的实施细则，规定了不同的补偿标准。有些地方采取一次性补偿政策，如青岛市对于“失独”家庭一次性补偿3 000元。有些地区则采取每年发放一次，如郑州每人每年3 240元，石家庄每人每年7 200元(退休的失独人员)，福建每人每年4 800元。有一些地方采取按月发放，如深圳市“失独”家庭的政府补助为每月770元，天津市为每人每月270元。

还有一些地方提出创新性政策，如北京市在2012年通过“暖心计划”，自2012年起的未来三年，为每位失独老人每年出资2 800元，购买涵盖养老、人寿、医疗、女性安康、意外等险种在内的综合性保险。

三、“失独”群体权利保障的不足

(一)立法空白

如上所述，目前有关“失独”群体的人大常委会立法仅有《人口与计划生育法》的第二十七条:“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”这一规定十分笼统，语焉不详，何为“独生子女”?判定独生子女的具体标准是什么?何为“必要”?必要的具体范围是什么?何为“帮助”?除了经济帮助外，是否还应包括医疗、精神慰藉、养老等全方面的帮助?这一切亟需相应的配套法律加以明确。

另外，精神领域关怀立法严重缺失。2012年12月28日，全国人大常委会第三十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国老年人权益保障法》，新的《老年人权益保障法》把“常回家看看”正式写入法律，明确规定“与老年人分开居住的赡养人，应该经常看望或者问候老年人”。从中可以看出对老人的精神关怀也是赡养人的法定义务，但新的《老年人权益保障法》并未关注到“失独”群体特殊问题。从现有其他相关法律制度中，我们也不难发现对“失独”群体的帮助多集中于经济上的扶助，但对失独者来说，对未来养老的担忧和失去独生子女的巨大精神痛苦可能是更大的问题。

(二)立法层级低，制定机关混乱

为了配合《人口与计划生育法》的实施，各地相继出台了自己的《人口与计划生育条例》和有关的《独生子女父母光荣证》发放的文件，国务院财政部、人口与计划生育委员会也联合发出《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》以及地方针对这一通知制定的实施细则，但这些文件均以行政规章和地方性规章的形式作出，立法层级低。

有关独生子女光荣证发放文件的制定机关更是混乱，有的是出自地方立法部门，有的是政府部门制定，例如浙江省《关于独生子女父母光荣证发放对象问题的批复》(浙人大法复〔2003〕15号)由省人大法制委员会印发，而《河南省独生子女父母光荣证发放管理办法》(2011年)却由当地人口计生部门制定。

(三)收养制度不健全

收养是虚拟公民间家庭关系的法律制度。收养是一种发展成熟的社会产物，对于维护社会和谐，重新构建家庭关系和家庭幸福具有重要意义。“失独”群体不仅面临着经济的窘境，也遭受着巨大的精神痛苦。而解决这一问题的最好办法就是让他们再生育或收养子女。“永久性失独”父母无法再生育，只能选择收养。我国《收养法》对收养条件限制严格，收养的程序复杂且不明确。实际生活中，“失独”群体很难找到合适的收养对象，负责收养的相关机关，相互推诿，也给他们的收养带来一定困难。

同时，让年纪渐大，遭受身心巨大创伤的“失独者”去独自抚养一个孩子，可想而知有多么大的经济压力，而《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》将扶助对象确定为:“城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻”，这种将收养子女的“失独”群体排除在扶助对象之外的做法，明显是不合理的。

(四)社会保障制度的缺陷

社会保障制度是在政府的管理之下，按照一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，为保障人民生活而提供物质帮助和服务的社会安全制度，包括社会保险制度、社会福利制度、社会救济制度和社会优抚制度。虽然近年来，我国社会保障体系建设取得一定成就，但并未建立起一个全面完善的社会保障体系。对于一部分“失独”群体来说，他们很难享受社会保障制度带来的福利。

养老保险金是一种重要的社会保险制度，根本目的是为了让老年人在失去劳动能力后，可以依靠国家的一定物质帮助达到老有所养、老有所依的生活状态，使老年人可以安度晚年。［5］68在我国，家庭养老仍然是主要的养老模式，由于参加养老保险有很强的自愿性，大部分的农村居民、城镇非公务员和非企事业单位职工保险意识较差，不愿意参加养老保险，一旦失去独生子女，家庭养老体系崩溃，他们将陷入老无所依的危难境地。

作为社会福利和救济机构的农村敬老院和社会福利院，也将“失独”老人拒之门外。农村敬老院以供养“五保户”为主，“五保”对象包括无法定扶养义务人(或法定扶养义务人无扶养能力的)且无劳动能力又无生活来源的村民，其中法定扶养义务人是指“依据我国新婚姻法规定，有扶养、赡养义务的人”。社会福利院收养的对象是城市“三无”老人，即“无扶养、赡养人或配偶，无劳动能力，无生活来源”的60周岁以上的老人。“失独”老人虽然丧失了独生子女，但若有配偶、劳动能力或生活来源，就不符合入住敬老院或福利院的条件。

四、“失独”群体权利保障制度的完善

(一)完善立法，提高法律的可实施性

《人口与计划生育法》是实现我国计划生育国策的基本保障，也是在推行计划生育政策的同时维护公民合法权益的法律基础。“失独”群体作为计划生育伴随的产物，其合法权利理应受到《人口与计划生育法》保护。但是在通读该法条后不难发现，这部法律存在大量原则性、框架性、指导性的条文，［6］43而对“失独”群体权利保障仅有“应当由地方政府给予必要帮助”这样模糊性的规定。由于法律的不明确性，导致地方制定相关实施细则时，只关注到经济方面的补助，没有关注到医疗、精神慰藉、养老等层面，各地对“失独”群体的补偿标准也相差甚大。

笔者对《人口与计划生育法》提出如下两条修改建议:第一，明确“独生子女”确定标准。第二，对第二十七条进行修改，明确“帮助”的含义包括经济、医疗、精神慰藉、养老等方面的帮助。制定一个全国扶助“失独”群体经济、医疗、精神慰藉、养老等方面的最低标准，各地方可以根据自己的实际情况制定相应实施细则，在不低于全国最低标准的情况下，制定出本地的扶助标准。

(二)提高立法等级，规范立法工作

随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育政策的管理及相关事务必须全面纳入到法治轨道。当前，我国关于“失独”群体权利保障的专门法律法规只有《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》这么一个部门规章，其他的均是地方政府部门规范性文件，法律位阶低。结合前文所述，在《人口与计划生育法》中明确第二十七条的帮助定义后，各省自治区人大应制定专门的全国独生子女伤残死亡家庭扶助地方性法规，为“失独”群体权利保障提供充分的法律依据。

与“失独”群体权利保障息息相关的《独生子女父母光荣证》发放文件的制定机关混乱，对于《独生子女父母光荣证》的发放条件更是规定不一。笔者认为，《独生子女父母光荣证》发放条件的问题就是独生子女界定问题，应统一由法律规定，而不是地方部门内部文件，可以在各省自治区人大常委会制定的《人口与计划生育条例》中明确规定。

(三)完善收养制度，给“失独”群体收养提供物质帮助

收养制度是“失独”群体权利的一个重要保障。它一方面从某种程度上解决了“失独”群体养老问题，另一方面也是对失去独生子女父母的精神慰藉。

目前，我国对收养人和被收养人均有严格的限制。“失独”群体面对制度上的困境和经济上的压力，往往放弃收养的念头。因此，应该给予“失独”群体特殊的照顾，放宽限制，对于“永久性失独”者可以突破只能收养14岁以下儿童的限制(三代以内同辈旁系血亲的子女除外)，这样可以缓解因抚育年少儿童的经济压力。同时，明确收养机关和收养程序，防止出现有关机关相互推诿、办事效率低的问题。

在现代社会，抚育一个孩子长大成人有着巨大的经济压力。收养一个孩子，特别是对于年纪大的“永久性失独”者来说，其经济上的窘境可想而知。因此，将收养子女的“失独”群体纳入《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》的扶助对象是非常必要的，国家还应当进一步完善教育、医疗保障体系，给“失独”群体收养子女提供充分的制度支持。

(四)完善社会保障制度，给“失独”群体提供制度保障

公平正义是现代社会保障制度的核心价值观。“失独”群体根据社会保障制度的二元体制可以分为两种:一种是城镇公务员、企事业单位工作人员，他们有退休金或参加了养老保险;一种是农村居民、城镇非公务员和非企事业单位职工，他们由于保险意识落后，需要缴纳的保险金额比例较大等原因，多数不愿意参加养老保险。对于两种“失独”群体来说，他们都失去了独生子女，受到了巨大的身心伤害，理应享有同等的待遇，这是社会保障制度公平正义的价值理念的必然要求。

在此，笔者认为，第二种“失独”群体的养老保障也应实现“国家保障”，由地方政府筹措资金缴纳社会养老保险。长远来看，应打破传统的城乡二元体制，加快养老保险立法，构建一个覆盖全面的养老保险制度，为失独家庭获得养老保险帮助提供坚实的保障，使他们不至于陷入老无所养的困境。

在社会福利和社会救济方面，《老年人权益保障法》第三十条规定:“对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的老年人，依照有关规定予以供养或者其他救助。”但这一规定只考虑到了处于弱势地位的三无老人，对于不是三无老人的“失独”老人群体却要求过于苛刻，他们还必须满足三无的条件。笔者建议，应修改第三十条，将“失独”老人也纳入保障范围，同时修改相关法规，“失独”老人群体的权益保障规定可以参照城市“三无老人”和农村“五保户”。

建立起一个完善的社会保障体系，对于“失独”群体的权利保障尤为重要，亟需更大胆的尝试和改革。

［1］ 贡龙.我国失独生子女家庭达百万面临养老等困境［N］.兰州晨报，2012－07－16.

［2］ 刘洋.对失独群体问题的尝试性探究［J］.今日中国论坛，2013(8).

［3］ 孙静.独生子女死亡家庭困境及适应研究［D］.武汉:华中师范大学，2012.

［4］ 孙晓曼.“失独”群体权益保障研究［D］.济南:山东大学，2013.

［5］ 郑云端.社会保险法论［M］.北京:北京大学出版社，2010.

［6］ 张春生.谈人口与计划生育法［J］.人口与计划生育，2002(2).