世界各国军民融合经验做法研究（2）

■ 郭现云 姬志杰

世界各国军民融合经验做法研究（2）

■ 郭现云 姬志杰

随着民用技术的迅猛发展，许多国家纷纷意识到，充分利用民用领域的成果和资源为国防建设服务，是提高有效资源利用率的重要途径，是大势所趋。

一、在国防科技与生产上，都注意在建立军民一体化的国防工业基础上进行有益探索

这些探索主要集中在以下四个方面：

一是建立推动军民一体化专门协调机构。由建立军民一体化国防工业基础涉及到的军民两个方面，各主要国家除了顶层协调机构之外，还建立起专门推动国防科技与生产领域军民一体化协调机构。为推动军民间的合作，美国于1993年成立了跨部门的“国防技术转轨委员会”，委员会主席由国防部高级研究计划局(DARPA）局长担任，成员来自陆军、海军、空军、商务部、能源部、运输部、国家航空航天局（NASA）以及国家科学基金会（NSF）等单位。在国防部内部，美国国防部负责军民结合、寓军于民科技计划的专职机构主要有负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室、负责先进系统与概念的副部长帮办等，由它们负责和管理军民结合、寓军于民科技计划，真正将军民结合、寓军于民落到实处。商务部、能源部、国家航空航天局、农业部以及一些大学和协会，都成立了技术转移办公室，与国防部的技术转移办公室协同工作，促进军民技术的创新和转化。

此外，美国国防部高级研究计划局(ARPA）和美国陆、海、空三军均设有专门机构，加强与科学界和工业界的沟通，动态发布美军军事需求，并形成制度。日本防卫厅（省）长官具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行，其下属的技术研究本部是国防科研的管理机构和唯一的军方科研中心，采购合同本部是日本自卫队唯一负责采购工作的执行部门，它们直接对防卫厅（省）长官负责。这种高度集中的一元化管理体制是日本军民结合、寓军于民发展的一大特点。作为民间防卫产业界代表的防卫生产委员会等民间组织通过恳谈会、联谊会等形式同日本政府和决策人员进行协商面谈，并以建议书等形式提出决策咨询建议。这些建议连同政府部门的意见以及由防卫厅（省）长官所代表的军方意见在内阁会议上进一步协调，最后再正式提交安全保障会议进行审议和决策。经过这种自下而上的协调，最后通过的计划和决议往往能得到政、军、民三方面的一致赞同，并能协调一致地采取行动。法国为建立军方与工业界的新型合作关系，鼓励企业参加武器装备采办的竞争，成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与采办计划的制定，项目的管理，在设计阶段提出建议，在工业化阶段和生产阶段，对质量、可靠性和进度等方面起关键作用。

二是军民两用技术面向通用化。大力发展军民两用技术，实现技术通用化是国防和军队融入式发展最为重要的内容，国外十分重视军民两用技术的发展及军民技术的相互转化。如美国国防部于1995年2月发表了加强两用技术的专门报告——《两用技术，旨在获取经济可承受的前沿技术的国防战略》，报告强调了加强军民两用技术的研究和开发的重要性，提出了发展军民两用技术工艺和产品的政策，特别是对那些有重要军事需求同时又具有转移潜力的两用技术，确实需要政府介入的，明确由政府进行投资开发。1998年美国国防部颁布的《国防授权法》，对两用技术的研发做出具体规定，要求军方必须加大对两用技术开发的投资力度，并规定了两用技术项目经费的分摊原则。为了加强对军民两用技术发展的指导，美国国防部专门成立了高级计划研究局，该局每年可从政府获得20亿美元的研究经费。

除此之外，从上世纪90年代开始，美国还实施了多项专项计划，支持军民两用技术开发。这些计划包括技术再投资计划、两用科学技术计划等。英国国防部也将两用技术的开发作为一项战略，加大两用技术的开发力度。目前，英国国防部已开展的两用技术项目包括：国防部与贸工部联合投资开发航空领域的军民两用技术，国防鉴定与研究局承担的贸工部民用航空研究与技术验证计划，以及国防部主持的国防部与贸工部联合科研计划。为加强军用技术和民用技术相互转化工作的领导，英国还专门成立了国防技术转化局，其职能是管理民用科研机构从事国防项目的合同和经费，采用竞争机制，鼓励具有较强技术力量的民用机构开发军用技术。法国发展军民两用技术是通过实施各种计划来实现的，这些大型技术计划包括“航天计划”、“航空计划”、“核能计划”及“电子、信息和通信计划”，其中大量的技术是军民两用技术。日本防卫当局指出，发展军民两用技术能够减少国家投资的风险、降低武器装备的成本并有利于军工企业自身的稳定发展。日本国防采购主要着眼于利用国防合同作为一种手段，促进先进技术特别是具有民用或两用用途的先进技术的发展。

三是武器装备的科研生产融入民用企业。随着民用技术的迅猛发展，许多国家纷纷意识到，充分利用民用领域的成果和资源为国防建设服务，是提高有效资源利用率的重要途径，是大势所趋。因此采取各种措施积极支持和鼓励民用企业参与军用武器装备科研生产。扶持民用中小企业为军方开发产品，已成为美国军方的指导方针。2003年出台的《国防工业转型路线图》强调必须改变主承包商控制国防市场的局面，引导和鼓励掌握创新技术的中小型企业进入国防领域，从而形成大小兼备、供应商众多的新型国防市场格局。美国国防部希望，在未来20年内其大部分军事研发经费能为创新型中小企业所吸收。目前，美国国防部已列出一个400家企业的名单，这些企业被认定有可能研发出20年以后的军事技术，有的中小企业甚至可能成为通用动力公司和诺斯罗普•格鲁曼等大军火商的竞争对手。为了扶持中小企业，美国还专门制定了小企业创新计划旨在聚集全国小型科技企业中的创新人才，发掘可以增强美国军事和经济实力的潜力，该计划2001年投资5亿美元。

除了向民用中小企业敞开军品市场外，美国还十分重视通过招标和政府采购形式吸引民用企业参与武器装备科研生产，美国军方通常利用招标方式来挑选最佳厂商，这样就使得大批民用中小企业研发的技术也可参与竞争，不仅满足了军方的需求，同时促进了民用技术的发展。伊拉克战争中美军使用的很多高技术装备，如高技术通讯器材、计算机软件、防毒软件及卫星照片分析技术等，有相当一部分来自硅谷。法国国防部武器装备总署明确提出，鼓励中小企业参加武器装备采办的竞争，特别是在分系统和设备一级。为确保中小企业获得军品科研项目，武器装备总署专门留出采办计划的10%作为中小企业的竞争项目。国防部还建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与计划的机会，并为中小企业保留一定比例的研究计划。

德国制订了《联邦德国订货任务分配原则》，明确规定武器装备的总承包商在承包国防任务后，必须让中小企业参与竞争，必须用竞争手段向分包商分配军工订货任务。以法规形式保护中小型企业参与国防科研任务的竞争。日本政府也十分注重让有军工生产能力的民间企业来参与武器装备的科研生产，不仅向各型企业敞开军品市场，还在军品订货中既注意各企业间的均衡发展，又注意重点保护生产尖端技术和重要装备的企业。目前，日本有资格接受军品订货的企业已达两千余家，基本形成了一个技术先进、门类齐全、潜力巨大的军事科研生产体系。

四是军用标准、民用标准交叉化。在传统国防采办过程中，国防承包商由一系列国防采办法规控制，并严格按照国防惯例、规范和标准组织武器装备的研究、发展和生产，这种状况在很大程度上阻碍了军民融合的一体化发展。因此，为了推动一体化的发展，许多国家纷纷对军用标准进行了改革，在装备采办过程中大力倡导利用民用标准和商业规范。

1994年6月，美国国防部长发布了主题为“规范与标准——办事的新方法”备忘录，鼓励采用商业惯例，允许承包商确定自己的质量体系，并要求该质量体系坚持美国民用质量标准ANS/IASQ-C9000所规定的20项要素。此后，美军不断推行军事标准改革，在对过去所有军用标准和规范进行全面清理、审查的基础上，废止了4000余项军用规范（含单篇规范）和300余项军用标准，采纳了1784项民用标准（非政府标准），大大提高了民用标准、性能规范在国防部标准化文件中的比例。在装备采办过程中，鼓励承包商最大限度地采用满足军事需求的民用标准和性能规范，限制使用军事规范和标准，只有在确实没有民用标准可用，或现有民用标准不能满足军事要求时才考虑使用军用标准，而且使用军用标准必须经过批准。美军实行军用标准和规范改革的另一项重要措施，就是推行“单一过程倡议”。其主要内容是，让承包商在质量体系、工艺过程等方面取得自主权，以工厂为单位，将自己的质量体系、工艺规程加以改造，使之既适合生产军品，又适合生产民品，对于不同订货方需要的同一类产品，按这种“单一”的质量体系和工艺规程研制、制造产品，使军、民用产品的质量体系和工艺规程合而为一。

英国在装备采办管理中，也大力提倡采用民用规范。当一些军用标准与民用标准发生冲突时，在不影响军事需求的情况下，使用民用标准优先。英军在采购45型驱逐舰、“欧洲战斗机”等项目中的做法是，不以军用标准和军用规范而以性能规范为主提出采购要求，给予承包商足够的自由度和灵活性。承包商可以结合自身特点和情况，自选规定任务的具体内容和时间安排、交付的项目资料和适用的标准规范，可自由地使用商用惯例、过程和标准。法国防部指出，只要能满足军事需求，没有必要全部使用高性能、高价位的军用产品，应更多地使用按商用规范生产的民品，应更多地采用民用标准。日本防卫厅已经着手研究用廉价的军民两用产品替代标准军用设备的可行性，并计划在海军率先试点，将军用舰只的船体、动力装置、计算机等部件改为采用民品。

二、在国防人力投资、储备与使用上，都试图建立在国防部门与经济社会发展部门之间相互对接的通道

首先，军事教育体制与国家教育体制接轨、融合已成为各国军队院校发展的一个大趋势。这表现在：一方面，各主要国家都发展起依托国民教育系统培养军事专业技术人才的体系与制度，既能满足军队对大量科技人才的需求，还可节约大量军费。如北约各国军事技术人才以及为军队提供医疗服务人才，有87%毕业于地方高校。1986年日本“防卫改革委员会”特设立“人才培养与保障委员会”，将人才培养列为改革的一个重要内容。日本认识到，虽然日军不断扩大军内教育训练机构，增加军内教育训练部门的编制规模，但仍然难以满足部队对人才的需求。为解决这一矛盾，提高人才培养的效费比，日军规定，在下列情况中，可以利用地方教育机构为军队培养人才。一是军内教育在拓宽相关知识和提高技能方面有困难的；二是即便军内可以教育培养，但从经济上考虑不适宜的；三是不限于单纯的知识和技能教育，而通过同地方人员的接触开阔眼界与扩展思维的。日防卫厅还决定，对需要量较少的8个领域的专业技术人才，如外语、高压电气工程技术、高压气体生产技术、大型车辆驾驶等，可利用地方教育机构培训，军内不搞大而全、小而全的培训机构。日军还决定，调整军官候补生招募制度与贷费生待遇，利用地方院校的学科专业优势，培养军内人才。这种“寓军于民”的做法不仅有利于满足军队对各级军官的需求，而且也提高了军费开支使用效率。另一方面，各主要国家在保留了由军队院校培养指挥军官制度同时，又注意军队院校培养与地方国民教育的衔接。比如土耳其初级指挥院校学员的主要来源，是遍布全国的军事高中毕业学生；美国西点军校学员选拔，必须经过军地相关重要人员的推荐；而学员毕业后获取的是工程学学位。

其次，军队人才的储备趋向“平民化”。在高技术的发展过程中，现代军事技术、军用物资在很多方面都具有军民通用性。特别在信息时代，软杀伤武器的使用，更分不清操作手是百姓还是军人。此外，任何类型的军事专业技术人员在民间都有众多的“孪生兄弟”，稍加“接口”，作补差训练就能成为很好的军事专业技术能手，没有必要花大钱招募、训练士兵做老百姓也能做的工作。如通信、测地、架桥、医疗、运输、建筑、维修、翻译等专业人才，平时和战时充分发挥这些人才的作用，可以最大限度地减轻军队负担，保障军队行动。同时随着国家管理现代化程度的提高，也完全可以有效地组织民间力量保障军队作战。因此，各发达国家军队对军事人才的储备，已由军内向军外过渡。近年，日军设置了民办“防卫公司”和“安全保障联合企业团”，平时从事部队与地方的运输、通信、警备、补给等，战时可根据需要归入现役。

再次，军队建设偏重预备役化。建立一支精干的常备军与强大的后备力量相结合的武装体制，是世界主要国家军队建设的一个共同目标。由于冷战的结束，加之养着一支庞大的常备军将耗费大量资源，世界主要国家普遍裁军减员。如美国已将军队员额由217.4万减至138.5 万，俄罗斯计划在今后几年内将武装力量人数从120万减至83.5万，法国军队员额已由原来的38.89万减至37万。但为了使军队的裁减不致影响其战斗力的提高，各国都十分注意加强后备力量建设，以适应战时应急补充和扩编部队的需要，突出表现在两点：一是预备役部队数量大幅增加。如美军为保持“同时打两场地区性局部战争”的军事战略目标，将陆军部队原76万人减少至现役47万人规模的10个师，但建有预备役35个师；海军有预备役航母一艘；空军有预备役战斗机联队7个，海军陆战队有预备役4.2万人。总体上，美国现役与预备役，人员之比约为1∶1.24，德国约为1∶1.58，预备役部队数量超过现役人员的数量。二是注重提高预备役部队战斗力。比如，在以色列，战斗预备役成员每年有义务进行为期55 天的军事训练，营以上指挥军每年要再追加7天训练时间。以军预备役飞行员每年要参加40个飞行日的训练，这些飞行员战时能迅速转入现役参战。美国许多预备役部队的训练计划是依据军种条令和训练教材制定的。近些年，其预备役部队一直参加参谋长联席会议指导和军种组织实施的训练演习，如“协作精神”、“眼睛蛇黄金”以及许多以美国为基地的联合演习。

第四，动员体制建设注重制度化。在压缩常备国防经济与人力同时，各国注重动员体制建设的制度化，以保证平时应急与战时应战所需。比如，在美国，联邦和州及地方部门均有行动动员职能的选征兵役机构，总统有权通过颁布行政命令以最快速度征召预备役人员。当总统下达征召命令后，各军种的募兵机构负责待命预备役人员的征召工作，州和地方部门负责待编和退休后备队人员的征召工作。在以色列，被征的预备役人员如果是油罐车驾驶员，则首先将自己所驾驶的油罐车加满油，再开到集结地点，编入加油连；一般应征人员先到集结点再乘车到营集结地，在那里领取枪支、弹药、车辆，然后组编成营。各级动员机构和预备役部队、人员和入伍行动均组织严密、层层相接，并有严格的时间规定。如以色列规定其预备役机械化旅和步兵旅，从接到动员令到进攻准备完毕为48小时。

为确保动员迅速有效，许多国家都制定有动员法。除法律之外，各国还在保证法律实施的有关制度。如美国为实现战时兵员快速动员而确定的战时就近就地“分区动员”制度；为保证战时部队快速扩编所需装备而确定的武器装备储备定额与战时调运制度；为保障扩编组建部队实现快速展开而确立的交通运输工具征用征购与合理补偿制度；为满足战时前线与后方军需民用而确立的日常用品管理与分配制度；伤亡病残人员及其家属的抚恤与优待制度；为提高全民国防观念作好战争动员的思想准备的国防教育制度等等。完善的法规制度，为快速动员提供了重要保证。

五角大楼

郭现云、姬志杰，总装驻某企业军代室高级工程师）