丽江市集体林权制度改革现状及发展对策

彭丹

（丽江市林业局，云南丽江 674100）

丽江市集体林权制度改革现状及发展对策

彭丹

（丽江市林业局，云南丽江 674100）

本文阐述了丽江市集体林权制度主体改革及配套改革现状和采取的各种有效措施，分析了林改中遇到的实际问题，提出了深化完善林改的意见和建议。

林改；现状；发展对策；丽江市

1 基本概况

1.1 自然概况

丽江市位于云南省西北部、金沙江中上游，地处云贵高原与青藏高原的连接部位，界于99°23′～101° 31′E，25°～59°N之间。丽江市北连迪庆、南邻大理、西接怒江、东与四川攀枝花接壤，全市国土总面积20 615.5 km2，92.37%的国土面积是山区，70%的人口居住在山区。辖古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县，总人口118.02万人，其中农业人口95.91万人，是一个典型的农业市。丽江市是一个多民族聚居的地方，共有12个世居少数民族，少数民族人口占总人口的57.6%，其中主要是纳西族和彝族。

1.2 林地利用概况

丽江市是云南省重点林区和天保工程区之一，全市林业用地总面积158.57万hm2，占全市国土总面积的76.9%，其中集体林面积128.97万hm2，占林业用地面积的81.2%；公益林面积81.67万hm2，其中国家重点公益林面积66.8万hm2，省级公益林面积为14.87万hm2；商品林面积76.89万hm2，森林覆盖率为52.5%，活立木蓄积1.268亿m3[1]。

2 集体林权制度改革现状

2.1 集体林权制度主体改革全面完成

丽江市自2007年1月开始，按照中央和省委、省政府的部署要求，认真准备，精心部署，扎实工作。首先在每个县（区）选择1～2个乡镇开展林改试点工作，到2007年底，全市10个乡镇的试点改革工作基本完成，为全市全面推开林改工作积累了丰富的实践经验。2008年1月，全市深化集体林权制度改革工作全面铺开，至2009年10月，丽江市集体林权制度主体改革取得了明显成效：全市集体林应确权面积128.77万hm2，已确权128.30万hm2，确权率为99.64%；排查林权争议5 340起，涉及面积11.93万hm2，调处5 247起，调处面积11.47万hm2，起数调处率达98.26%，面积调处率为96.13%；发放林权证154 650本，涉及面积126.77万hm2；宗地勘测综合合格率为94.5%；档案管理综合合格率为97.6%；群众满意率为97%；均山到户率为91%；集体商品林均山到户率为87%。至此，全市如期实现了林改的既定目标。

2.2 集体林权制度配套改革积极推进

2.2.1 建章立制，规范管理

市委、市政府立足丽江实际，提出建设“生态产业基地”的战略目标，赋予了“生态产业”支柱产业地位。制定并下发了《丽江市人民政府关于加快推进生态产业发展的意见》，把核桃、芒果、雪桃、果梅、膏桐等特色林产业作为重点产业做大做强，并按每年不低于4.67万hm2的发展速度推进；对规模连片规范种植667m2以上的农户，每新种植667m2，经检查验收合格后奖励10元。2010年10月，印发了《中共丽江市委、市人民政府关于深化集体林权制度配套改革实施意见》，明确了下一步改革的目标和任务。

2.2.2 搭建平台，规范交易

按照“面向基层、服务林农、规范运作、便捷高效”的宗旨，丽江市机构编制委员会根据市政府第二十次会议精神，定员定编批准成立了丽江市林业产权交易管理站（同时加挂“丽江市森林资源评估管理中心”的牌子，实行“一个机构，两块牌子”），为市林业局常设科室。各县（区）也都加快推进配套改革步伐，积极筹建林业综合服务中心，认真组织开展森林资源资产评估及抵押贷款试点工作，推进配套改革[2]。

2.2.3 林业小额贴息贷款工作全面启动

2010年9月，丽江市林业局与农村信用社丽江办事处共同召开了丽江市林业小额贴息贷款项目工作会议，把省下达给丽江市的林业小额贴息贷款4 000万元分解到各区县。林业小额贴息贷款项目可以用林权证抵押贷款，是林业融资史上和农村信用贷款史上的重大突破。这项工作涉及面广、政策性强，它不仅仅是金融业务工作，而且是一件关系民生的民心贷款工程，属集体林权制度配套改革工作中的主要内容之一。

2.2.4 积极开展林权流转

林改后，林权明确到千家万户，林农经营山林的积极性高涨，林权流转的需求也随之增加。市委、市政府从维护林农合法权益出发，不断强化配套改革措施，搭建林权交易平台，逐步形成了规范有序的流转市场体系和管理服务体系。全市集体林地林木已流转面积1.58万hm2。

3 集体林权制度改革采取的有效措施

3.1 健全机构

林改启动以来，强化乡村干部抓林改工作的主动性，建立了由市、县（区）、乡（镇）、村主要领导亲自抓、分管领导具体抓、挂钩领导驻村抓的工作责任制，形成“四级书记抓林改，四级互动抓落实”和高位推动、强势推进的工作格局。全市共成立林改组织领导机构5 461个，其中市级1个，县（区）级5个，乡（镇）级63个，村委会级443个，村民小组级4 949个，参加林改工作人数达1万多人。

3.2 落实目标责任

各级党委、政府把林改列入重要议事日程，建立健全目标责任制度，逐级签订林改工作责任状，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系；建立健全监督检查制度和定期检查通报制度。市林改办每周将各县（区）林改进展情况汇总通报，并及时进行跟踪督促；县（区）一级则采取一日一报制度、电视台公布等方式，主动接受广大人民群众监督，做到目标明确、任务具体、措施到位、责任到人。

3.3 加强督查指导

为确保林改质量和进度，采取多种方式加强对林改工作的监督。市、县（区）、乡（镇）成立由党委、人大、政府和政协主要领导为组长的督导组，经常性地开展林改督查指导，并及时召开督查工作会议，研究解决制约林改的重大问题，提出许多建设性意见和建议；同时还启动了问责制，下发了《丽江市集体林权制度改革工作问责办法》，进一步落实责任。市林改办抽调林业局领导和技术人员组成林改业务指导组，加强对各地林改的业务指导。

3.4 严格规范操作技术

各县（区）坚持进度服从质量，在认真总结完善试点乡（镇）林改工作的基础上，对新启动林改工作的乡镇，科学制定林改方案和技术流程，坚持程序、方法、内容、结果“四公开”，林权勘查、登记、发证三榜公示，确保改革无差错、无返工、无隐患。为确保林改质量，各县（区）结合实际，制定行之有效的措施，严把“六道关”，即：调查摸底关、方案制定关、模式选择关、民主决策关、矛盾纠纷调处关、归档立卷关。

3.5 妥善化解争议

通过健全林权争议调处机构，开通并公布政策咨询和举报投诉电话，严格执行“户与户的争议不出组，组与组的争议不出村，村与村的争议不出乡，乡与乡的争议不出县”的争议调处制度；强化森林资源管理，加大执法力度，全市没有发生一起群体性上访事件，林区社会秩序和谐稳定。

4 存在的问题

4.1 主体改革质量不高

省、市林改工作检查验收组先后对全市一区四县林改工作检查验收后发现，各地林改主体改革质量不平衡，有些地方存在问题较多，确权发证工作不到位、承包合同不规范、确权发证到户率不高等，有待进一步整改完善。

4.2 机构不全、职能交叉

当前丽江市编委虽批准成立了丽江市林业产权交易管理站（丽江市森林资源评估管理中心），因机构性质属事业单位，非执法主体，不能正常履行管理职能职责；各县（区）虽已挂牌成立了林业综合服务中心，且基础设施建设全部完成，并开展相关工作，但机构和编制未得到落实，责任、权力不明确，工作开展有困难。

4.3 合同不规范

现有林地承包合同、流转合同范本多，格式不一，使用极为不便；合同签订也不标准、不规范。

4.4 政策措施和档案资料不够完善

部分村民小组林改方案不完善，尤其是集体统一经营的部分，收益分配不明确，记录不全面；部分村组档案和痕迹资料（原始资料）收集整理不规范，档案未完全按档案管理要求及时进行归档，等等。

4.5 林权争议调处难度大

林权争议调处难度大，调处困难，调处时涉及的历史遗留问题纷繁复杂，主要是乡镇之间、县区之间和省际之间的争议，严重影响了林改的进一步推进发展。

5 发展对策建议

5.1 进一步统一思想，加强领导

切实把深化林改作为解决好民生问题、促进地方经济发展、建设生态文明、构建和谐丽江的重要任务抓好抓实；继续坚持各级党政主要领导负总责、分管领导具体抓、各部门齐抓共管的领导格局；继续坚持高位推动、强势推进，将集体林权制度改革进一步深入化。

5.2 全面深入推进林改

在圆满完成集体林权制度主体改革的基础上，积极开展配套改革，创新林业管理运行机制；建立集体林权确认、转让交易、办证登记、信息发布等为一体的林业综合服务中心；同时不断完善政策措施，加强银林合作，构建林业信贷平台，积极开展以林权抵押贷款、林权抵押担保等为主要形式的林业融投资体制改革，努力形成政府引导、社会参与、业主自筹、金融支持、多元投入的林业融投资机制，化解林业发展资金不足的矛盾。

5.3 建立健全林权抵押贷款风险防范制度

各县（区）设立林权收储中心，由财政注入林权抵押风险保证金，规范林权抵押贷款的方式和程序，构建林权抵押信贷平台，加强对林权抵押物的监督管理；坚持政府引导、政策支持、市场运作、林农志愿、稳步推进的原则，组建以龙头企业、林业大户为主体的林业股份制担保公司，解决林农申请林业贷款担保难的问题；积极开展森林保险的试点工作，推进森林资产保险业务。

5.4 建立长期纠错机制

丽江市集体林权制度主体改革工作虽已基本结束，但还或多或少存在一些问题，应本着缺什么补什么、错什么纠什么的原则，强化措施，做好主体改革的“回头看”和查缺补漏工作；针对上级检查验收组检查发现的问题，采取切实可行的措施，督促各县（区）建立集体林权制度主体改革及配套改革长期纠错机制工作；继续抓好对林改矛盾纠纷的调查处理，解决好各种历史遗留问题，进一步加强资源林政管理，巩固林改成果。

[1]王德祥.推动森林生态效益补偿和公益林管护工作健康发展[J].云南林业，2010（4）：10-11.

[2]王凡.最新林业法律法规与行政执法手册[M].哈尔滨：哈尔滨地图出版社，2006.

（责任编辑：杨婷婷）

Actualities of the Reform of the Collective Forest Tenure System in Lijiang City and Its Development Strategies

PENG Dan
（Forestry Bureau of Lijiang City，Lijiang 674100，Yun’an，China）

In this paper the actualities of the principal and supporting reform of the collective forest tenure system and various effective measures adopted in Lijiang City were elaborated and some practical problems encountered in the forestry reform were analyzed.Some opinions and suggestions for deepening and perfecting the forest reform were put forward.

Reform of the collective forest tenure system；Actualities；Development strategies；Lijiang City

F326.2

A

2095-0152（2014）06-0058-03

2014-09-22

2014-10-29

彭丹（1972-），男，工程师，主要从事林改工作。E-mail：29467482@qq.com