加强规范性文件备案审查工作

□吕敏

加强规范性文件备案审查工作

□吕敏

规范性文件备案审查工作是宪法和法律赋予各级人大的重要监督职权，也是人大开展法律监督的主要途径之一。党的十八届四中全会明确提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。加强规范性文件备案审查工作，对于贯彻落实依法治国基本方略，健全社会主义法治监督体系有着重要意义。

一、加强规范性文件备案审查工作的重要性

规范性文件是指涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力并可反复适用的行政公文。由于这类行政规范性文件数量多，涉及面广，是行政管理权和行政强制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注，对各级政府部门制定规范性文件这一抽象行政行为的法律监督也在逐步加强。

（一）规范性文件备案审查是制约权力的一种有效手段。地方组织法赋予了县以上地方人大及其常委会“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议”、“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的职权，其立法宗旨就是要对国家机关的权力进行有效制约，促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。

（二）规范性文件备案审查是现代民主政治的必然要求。现代民主政治的一个显著特征就是法律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国家行政机关依法行政，司法机关公正司法，并从属于国家权力机关。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通过监督与制约，才会使权力的行使不致偏离民主与科学的准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。加强规范性文件备案审查工作，有利于维护社会公平正义，保障人民群众合法权益，构建和谐社会;有利于各级政府与人民群众的密切联系，了解人民心声，解决群众问题，进而落实好党为人民服务的宗旨，增强人民群众对党的凝聚力，提升对政府的公信力。

（三）规范性文件备案审查是促使国家机关依法行政的需要。地方国家行政机关既是规范性文件的制定者，又是本区域政治、经济、社会事务的管理者，他们在制定规范性文件时，有可能对国家的政策和法律法规的精神没吃透，或者出于工作简单化，或者仅仅从方便管理出发，忽视人民群众的权利等，致使制定的规范性文件有的违反国家的政策和法律法规，有的严重脱离实际，超出当地群众的承受能力。这样的规范性文件一旦颁布施行，就会严重损害法律的尊严，损害人民群众的利益。国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，从源头上制止执法偏差，确保法律法规的正确实施，从根本上维护人民群众的利益。

二、规范性文件备案审查工作存在的问题

当前全区各部门规范性文件成文前备案审查由区法制办负责，各部门规范性文件成文后由区法制办定期向区人大常委会报备。《重庆市九龙坡区人大常委会规范性文件备案审查办法（试行）》自2011年3月15日区十六届人大常委会第31次会议通过实施以来，区人大加大监督力度，开创性推出“圆桌面商制”、“审查+视察”等工作机制，共受理审查区政府、高新区规范性文件87件，依法撤销1件，提出审查意见、建议204条，对监督政府规范依法行政行为方面起到较为积极的促进作用。然而，备案审查制度在执行过程中也还存在以下一些问题：

（一）部门对规范性文件报备工作重视不够。一是报送备案审查的主动性不高。虽然经过几年的实施，不少单位已经能做到主动及时报送备案，但仍有一些部门存在“不催不报”的情况，不能做到及时按规定报备，个别部门嫌麻烦，甚至出现漏报瞒报现象，大大损害了规范性文件备案审查工作的实效性。二是报送备案审查水平欠缺。至今仍有一些部门不清楚规范性文件的定义，以致将一段时间以来单位发的所有文件一并打包报备，其中甚至包括人员调动、活动通知等内部文件。

（二）规范性文件制定主体不够明确。规范性文件制定主体有两种:行政机关和法律法规授权组织。在实际工作中，为强调工作的重要性，保障规范性文件的高效实施，有不少规范性文件是由党政联合行文。而对于这类由党政联合行文的规范性文件，作为备案审查部门的法制办和人大，在实践过程中顾虑到党委的领导地位，都没有将其纳入备案审查范围。

（三）备案审查监督力度不大，质量不高。法制办负责的是规范性文件成文前的备案审查工作，目前区法制办编制5人，负责全区，法制建设、普法教育等多项工作。由于人手不足，对于区级各部门规范性文件备案审查工作的实施局限于“你报我审”的手段，对规范性文件制定阶段的前置审查参与度不够，监督力度不大。而按照《立法法》规定，人大不能订立规范性文件，只能对成文后的规范性文件的审查是事后审查，不能及时纠正部门规范性文件存在的合法性问题。文件一旦生效执行，就可能导致相当部分公民、法人和其他组织的权利义务关系发生改变，经备案审查后发现不合法再撤销，就意味着要恢复原来的权利义务关系，不仅可能引起行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律问题，会严重影响政府的威信。审查力量薄弱，审查人员专业程度不高，这些因素导致目前规范性文件备案审查工作审查质量不高。

三、加强规范性文件备案审查工作几点建议

（一）提高对规范性文件审查工作重要性的认识。规范性文件备案审查工作在建设社会主义法治国家中具有重要作用。制定规范性文件是一种抽象行为，一经制定即成为政府各部门依法行政的依据。—个违反宪法、法律和法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是—个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、—个系统、—个地区，会在—个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。提高对工作新文件备案审查工作的认识，把政府部门对规范性文件报备情况纳入综合目标考评指标体系，促使政府各部门在制定规范性文件时，遵循合法、适当、协调的原则，使规范性文件与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件不抵触；加强与法律顾问、法制办、人大的交流沟通，公开征求意见和进行充分论证，做到“有制必报”。

（二）制定政府权力清单，明晰行文主体。制定规范性文件的主体必须是区人民政府及其工作部门，对涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关，并且明显属于政府行政行为的具有规范性内容的文件，建议仅由政府牵头行文，不再由党政联合行文。

（三）加强规范性文件审查制度建设。一是加强法制办规范性文件备案审查力量，强化前置审查制度。二是建立统一公布制度。区人民政府及其工作部门制定的规范性文件必须在区人民政府公报和区政府法制网站进行公布，未经公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。三是建立定期评估制度，制定机关和实施机关应当定期对该规范性文件实施情况进行调查研究，并决定是否要对文件进行修改调整。

（四）提升规范性文件审查质量。一是建立政府规范性文件审查专家库，充分发挥专家学者作用，借助外脑提高审查质量，由合法性审查向适当性审查延伸。二是完善规范性文件分类审核标准。对于执行性的行政规范的审查应遵循不抵触原则，重点审查是否与上位法规范相矛盾或不一致，是否违背上位法确立的基本原则和精神，不能在行政管理法规或上级行政规范规定的事项之外增加新的内容。对补充性的行政规范的审查，重点在是否有行政管理法规或上级行政规范的明确授权。只有在这种授权前提下，政府部门制定的补充行政规范的内容才可以增加或变更所补充的行政管理法规或上级行政规范的内容。对自主性行政规范的审查标准是遵循职权法定原则，重点审查制定机关是否具备组织法上的职责权限依据，是否设定了权力和义务。根据《纲要》中关于合法行政的要求，规范性文件不能设定行政机关的权力、不得设定行政相对人的义务或限制行政相对人的权利。

作者单位：重庆市九龙坡区人大常委会信访办

责任编辑：张波