武隆建立共生型生态保护机制的探索

□王浩

武隆建立共生型生态保护机制的探索

□王浩

武隆作为典型的生态县，保护生态是首要责任。共生型生态保护机制将政府引导机制、市场调节机制和公众参与机制有机融合，从治理体系、市场机制、生态文化三个维度出发，明确了生态保护改革的9个要点，符合武隆县情。

一、武隆要走共生型生态保护之路

（一）“生态特区”需要生态保护创新

武隆提出的“中国武隆公园”，就是一个生态特区的概念。它将休闲旅游公园、生态产业公园、靓丽宜居公园、文化魅力公园、幸福和谐公园等“五园”通过体制机制的创新有机融合成一个生态公园的整体机制，与市委对渝东南建设“生态保护发展区”的定位不谋而合。不论是“中国武隆公园”还是“生态保护发展区”，生态保护都是武隆的首要责任。既然是生态特区，“生态保护”就要更全面、更彻底、更深入、更有效。为此，武隆必须进行一场彻底的“绿色革命”，以保护和培育生态环境资源为核心，完善政策措施，加大投入力度，创新体制机制，加快建立布局合理、结构稳定、功能强大的生态系统，为经济社会可持续发展提供牢固的生态环境资源基础和稳定的绿色屏障。

（二）“共生”理论视角下的生态保护

“共生”由德国生物学家德背里于1879年提出的是一个生物学概念，是指共生单元之间在一定的共生环境中，按某种共生模式形成的关系。共生理论认为，共生现象是一种自组织现象，合作与协调是共生现象的本质特征，共同进化是共生系统发展的总趋势和总方向。生态与经济、社会、民生有着明显的共生关系。保护生态是发展经济的根本前提，生态保护发展的实质在于以生态保护优化经济发展，把生态保护要求传导到经济转型升级上来；保护生态是社会治理的重要内容，社会治理本身就是规定和矫正人类存在方式的基本途径，这自然包括在政府引导的框架内引入社会力量，通过社会力量约束市场主体的负外部性，唤起整个社会的生态意识；保护生态是改善民生的题中之义，这其实就是一方水土养育一方人，现在生态和自然资源与人类生活状况的改善及生活质量的提升息息相关，自然资源是人类生存之本，对武隆来讲更是发展之要，环境资源的承载能力已成为人口布局的重要依据，重庆生态扶贫搬迁和库区生态搬迁就是重要例证，保护生态就是在改善民生。所以，武隆生态保护的总目标，是建立生态、经济、社会发展的共生系统。

（三）建立共生型保护机制的三个维度

建立共生型生态保护机制应该从治理体系的制动力、市场机制的推动力、生态文化的源动力三个维度入手。

从技术层面：构建多元一体的生态保护治理网络。当前，可以操作的措施是政府在生态政策和决策方面实现政务公开，建立生态协商、生态听证、生态评估、生态监督、生态决策在内的治理网络。

从制度层面：探索保护与发展共融的市场化机制。市场这双“看不见的手”将会指挥资源向高效率、有利润的空间流动，生态治理的推进将会催生大量环保产业，从而培育绿色崛起的新增长点。推动市场参与生态治理应从四个方面着手：一是明晰生态资源产权，落实责任；二是保障正当市场交易，降低负外部性；三是引入竞争机制，降低环保成本；四是发挥生态资源作为生产要素的优势，促进绿色产业成长发展。

从文化层面：培育天人合一的生态观及生态文化。吸收传统文化中的生态思想，结合武隆长远发展实际，构建武隆特有的“和谐、互利、共生”的生态文化体系迫在眉睫。文化不会凭空而生，要通过政策制度拉动、生态教育推动、内生观念驱动的“三动模式”来构建实现路径。

二、武隆建立共生型生态保护机制的建议

（一）强化政府生态保护职能

1.成立“武隆县生态和环境保护工作委员会”。在生态保护发展区划下，“生态保护”与“经济发展”具有的地位都至关重要，这种重要性首先体现在组织架构上，因此，有必要成立武隆县生态和环境保护工作委员会。该委员会下设：生态保护局、自然遗产和资源管理局、生态监察执法大队、生态监测总站和若干个专门委员会等。该委员会由县委书记担任顾问，配一名县委常委担任主任，负责县内生态保护建设的总体工作。

2.整合生态与环境保护工作职能。按照综合决策与协调考核管理、污染防治和生态保护监督管理、资源开发管理及重点领域专项管理四大类进行重新整合。将发改委的环境产业指导和环保局的环境统一监督管理职责归并到“生态和环境保护工作委员会”；将公安、交通、农业、渔政、海事等部门的污染防治监督管理和国土资源、林业、水利等资源管理部门的生态保护职责归口到负责污染防治和生态保护监督管理的生态监察综合执法大队；建立大的资源开发管理部门，将以上资源管理部门的其他职能和自然遗产管理职能等统一归口到自然遗产和资源管理局；针对仙女山国家旅游度假区、白马工业园区、白马山自然环境保护区等环境保护工作的特殊性，建立若干个专项保护委员会，隶属于于“生态和环境保护委员会”。

3.加强乡镇基层生态保护管理机构建设。一是从战略上强化乡镇的生态工作职能；二是从机构上成立生态和环境保护工作站；三是从组织上保证乡镇基层环境保护工作机构的独立性和完整性；四是按组织原则选拔和招考专业对口，素质较高的人充实到环保特别是基层环保工作队伍；五是创新环保工作保障制度，加大财政经费支持和引导社会资本投入环保工作的力度。六是指导乡镇一级创新环境治理工作机制，可以随时发现并处理好环境问题，夯实环保工作基础。

（二）整合现有生态保护政策

武隆县已出台了《关于加强环境保护的意见》、《武隆县节能减排实施方案》、《关于加强农村环境保护工作的意见》等环保政策文件，基本形成了生态保护的制度规范。但这并不够，无论从生态保护发展区对生态保护的要求来看，还是从已进行的实践效果来看，生态保护政策制度都要加快完善。一是加快完善生态资源保护制度。在新版《中华人民共和国环境保护法》和《重庆市环境保护条例》的指导下，按照“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，结合武隆实际，制定权、责、利明确的生态资源保护制度框架；在这个框架下，进一步完善污染物排放许可制度、环境质量标准、生态监测制度、生态保护收费制度等具体制度，形成相对完成的生态保护制度体系。二是进一步完善生态保护系列政策。加大公共财政支持力度，每年用于生态保护的资金只增不减，绝大多数用于对县域生态环境的保护和治理，留出一部分作为生态保护激励资金，鼓励在生态保护和治理中做出突出贡献的组织和个人。加快改革生态资源价格政策，逐步建立起能够反映污染治理成本的价格政策。建立起系统化的生态资源保护制度、污染物排放许可制度、生态保护收费制度、公共财政支持制度、改革生态资源价格政策等。

（三）建立多元一体的生态治理体系

1.建立政府牵头、企业有责、公众参与的治理机制。一是强化政府引领。主要是建立一些列推动互动治理的政策制度，包括环境信息制度、公众表达机制、生态政策和决策实现政务公开、建立生态协商、听证等制度等。二是明确企业职责。一方面，在企业内强势植入生态生产观念，通过推行清洁化生产降低生态消耗；另一方面，充分发挥企业专业化、成本低、效率高等优势，将其引入生态治理领域，大力开展生态治理。三是畅通公众参与渠道。大力培育我县的民间环保力量，加强公众参与平台建设。

2.建立统一决策、协调运转、独立监督的运行机制。在决策方面，充分吸纳来自公众和各级机构的意见，由生态和环境保护工作委员会统一决策部署；在执行方面，要按照职责分工分别进行日常运作，对重大事项或者涉及多个领域的事项，以生态保护事项为核心，通过事前通气、事中协商、事后沟通等方式，开展共同治理；在监督方面，建立生态保护工作人大监督制度，人大建立专门的生态环境工作委员会对县政府及乡镇政府的生态环保工作进行评估和监督，通过公众参与平台，将群众监督的意见有效地反馈到生态保护工作的决策中；生态监督员的权力要在监督的过程中充分体现，不受任何部门或者其他力量的干扰。

3.建立源头严防、过程严管、违反严惩的防治机制。源头严防的制度，就是在源头上防止损害生态环境的行为，包括健全自然资源资产产权制度和用途管制等若干制度；过程严管的制度，就是在发展和开发过程中，建立一套制度来约束政府、企业、公众的行为，包括划定生态红线、实行资源有偿使用和生态补偿制度等，充分发挥税收和价格的杠杆作用，实行最严格的生态审批机制；后果严惩的制度，就是要建立严格损害责任赔偿制度，对违反法律法规和有关规定的行为。要逐步试点对造成生态环境损害的主要负责人要终身追究责任。

（四）划定三条生态保护红线

1.划定生态功能保障基线。实现“一江碧水、两岸青山”，构筑长江上游和重庆“两翼”最重要的生态屏障，为“中国武隆公园”建设提供有力支撑。确立以喀斯特世界自然遗产地、仙女山国家级森林公园、白马自然保护区以及芙蓉江黑叶猴自然保护区等重点区域为空间范围，开展生态系统服务重要性和生态敏感性、脆弱性评价，在空间上识别生态保护的核心区域，通过空间叠加与制图综合分析形成生态功能保障基线，通过调查核实实际分布界线，并落实严格的配套管护制度。

2.设置环境安全质量底线。一是明确和完善环境质量达标红线。根据不同环境系统结构与功能差异，结合经济社会发展战略布局，以水、大气、土壤等环境质量标准和区域环境容量为依据，将区域环境功能要求与环境质量标准有机结合，形成该区域的环境质量达标红线，逐步建立环境质量安全评估体系及管理机制。二是进一步强化区域总量控制红线。结合现有污染物排放总量控制政策和各个区域的不同特性，根据污染物排放对环境质量的输入响应关系，确定分区污染物排放总量，科学制定区域减排指标，实施更加严格的排放标准，执行污染物特别排放限值。三是构筑环境风险防控红线。根据环境功能区环境质量目标和区域特征，加强区域环境风险预警，建立环境与健康风险评估体系，健全突发性污染事故应急响应机制和环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。严格执行入河排污零审批制度，建立严格完善的生态审批制度。

3.确立自然资源利用上线。制定严格的能源矿产、水资源、土地资源等管理与利用强度限制要求，促进自然资源科学、环保、可持续利用。一是健全水土流失监控体系、开展水土流失综合治理；二是扩大小流域治理和退耕还林工作；三是保护耕地和基本农田，严格守住底线；四是严格控制建设用地总量，提高土地利用的集约化水平；五是要做好森林培育、森林生态安全网络体系建设、矿山生态修复、石漠化治理等生态安全建设工程。

（五）探索资源产权界定和交易制度

武隆在具体的操作中，有四个启动点：一要争取率先在重庆建立完整的资源环境产权制度，消除“资源产权模糊”状态。进一步完善水、土地、林业等资源的产权制度，使资源有偿使用、适度竞争成为资源价格形成的市场基础。二要发展资源产权交易市场以及进行咨询、信息服务、评估的中介机构，推进资源价格形成机制的完善。建立完善的产权交易制度，实现产权按照市场规则交易流转，使资源产权价格成为资源性产品价格的良好参照体系。三要建立公开、公平资源环境产权界定制度，确保资源环境产权界定公平合理，避免形成严重的利益部门化和利益集团化，或者政策性的垄断。积极探索排污权交易、水权转让机制，争取在全市率先试点碳排放交易权试点。建立主要污染物排放总量控制、污染物排放指标有偿分配和排污权有偿交易制度，充分调动企业主动削减污染物排放总量的积极性。四要做好与创建资源环境产权制度的协调配套工作，抓好与结构调整结合，与技术创新结合，与加强法制结合，与公民参与结合。

（六）健全自然资源用途管制制度

侧重强调对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管，一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途。武隆可以在自然资源明晰产权、划定三条资源保护红线、实行最严格的耕地、水、矿产等自然资源保护制度的基础上：一要明确自然资源资产管理和资源监管部门的职责分工，管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途，落实自然资源资产所有权人的权益，监管部门主要负责自然资源的保护与修复，监管部门要让自然资源使用者的权益得到保护和实现，同时确保生态功能得到严格保护。二要深化公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度的改革，依据公共资源的自身特点，确定不同的资源价格政策，在此基础上全面推行资源有偿使用制度。三要积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、非政府组织等社会力量参与进来，一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为，另一方面监督政府部门的管理和监护行为，特别是对用途管制的监督。

（七）探索生态治理的PPP模式

完善政府、企业和社会多元化的生态保护投融资模式，探索生态治理的PPP模式，制定鼓励和优惠政策，吸引各类企业、民间资本投入生态保护和治理。建立污染治理市场化运营机制，盘活现有环境基础设施和企业治污设施存量，以资本为纽带，培育一批守信用、懂技术、会管理的专业化生态治理与服务企业，提高治理设施的利用效率和运行质量。对于具有明显补偿性和利润、可以承受融资成本的竞争性生态治理项目，可以通过商业银行等适应市场需要的方式，进行融资活动，参与项目竞争。同时，可以积极探索政府融资，构建由经营公司承包经营，由社会资本积极进入的综合投资管理模式。

（八）构建生态治理绩效评估体系

1.建立生态和环境保护工作考核与问责制。科学制定干部生态考核的内容，把生态保护指标作为干部晋升评价的硬指标，从根本上扭转广大干部特别是乡镇主要党政干部“重经济、轻环保”的思想观念。建立环境保护行政问责制，对生态和环境保护不作为、慢作为、乱作为的领导干部，给予诫勉谈话、通报批评、停职检查、引咎辞职、降免职等处罚。改革镇乡和部门综合目标考核体系，建立以绿色核算为核心的综合目标考核体系，坚持经济指标、社会指标、生态指标并重考核，扩大生态和环境保护指标考核权重。同时，对重大生态和环境保护责任实行“一票否决”。

2.建立生态文明建设量化评估体系。武隆需要探索建立生态文明建设的量化评估体系，这是生态文明从理论进入实践操作的必要环节，也是对武隆生态文明建设现状分析、问题诊断、正确决策、科学规划、路径选择和动态优化的依据，更是评判实施效果和政策效果、反应进展情况、发挥导向作用的手段和工具。结合武隆实际、参照各地已出台的评价体系，建议武隆从4大领域、10个关注方向设置37项指标。

（九）打造“和谐、互利、共生”的生态文化

积极探索探索构建武隆生态文化的路径。一是平衡理想目标和现实困境之间的矛盾。加强生态知识和生态文明的普及教育，逐渐形成城乡居民节约资源、主动保护生态环境、绿色消费、崇尚节约、低碳生活的良好风气，通过网络、电视、广播、微博、手机、展板、论坛等建立公众参与环保的信息网络平台，把生态保护的理念普及到公众中去，把生态保护的行为落实到公众的日常行为当中。二是搭建传统发展观念与绿色崛起诉求之间的桥梁。引导传统发展模式的因素向绿色崛起转变，倡导绿色发展、低碳发展、循环发展，改变干部考核方式、改变人们的生活消费方式等。三是营造生态文化形成发展的多元化支撑体系。深入开展全国生态县和国家级生态文明示范试点县的创建工作，打造一系列生态文化载体，推动生态文化的发展繁荣，将地域文化、运动文化、休闲文化、旅游文化、民族文化等的相互融合促进，让广大群众主动参与，真正使武隆的生态文化根植进群众的内心深处。

作者:中共重庆市武隆县委政策研究室副主任

责任编辑:惺睿