城管污名化的形成机理与去污名化的路径探析

◎ 张玉磊 任 帆

城管污名化的形成机理与去污名化的路径探析

◎ 张玉磊 任 帆

城管污名化是城管执法者被贴上侮辱性标签致使其拥有或被相信拥有某些贬抑属性和特质的过程，主要表现为外部污名化和自我污名化。城管污名化的形成机理在于城管执法相关法律法规不健全、城管执法人员素质参差不齐、城管执法内部奖惩制度不健全、部分城管执法对象及媒体的不当宣传、城管执法特定的工作环境和性质以及城市执法理念滞后等。通过建立健全相关法律法规、改进城管执法理念、完善城管执法部门机构设置、更新城管执法对象陈旧观念、确保媒体宣传真实可靠等途径可以有效祛除城管污名化。

污名化 形成机理 去污名化 路径探析

我国城市管理综合执法即城管执法，目前主要是指在城市管理领域内实行相对集中行政处罚权制度，其实质是行政处罚权的相对集中行使，属于行政执法的范畴。[1]随着我国城镇化的高速推进，城市问题的迅速增多，城管执法日趋复杂化、多样化，也凸显出越来越多的问题，城管执法逐渐陷入困境，其中一个重要表现就是城管污名化的形成。城管污名化现象的形成，严重影响了城管执法队伍的整体形象，不利于城管执法工作的顺利开展，阻碍了城市管理水平的提高。因此，研究城管污名化的表现形式、形成机理并在此基础上找到去城管污名化的路径，对改进城管执法和提高城市管理水平具有重大的现实意义。

一、城管污名化的表现形式

污名，是社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有了（或被相信拥有）某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不仅使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇。[2]城管污名化，即城市管理执法者被贴上污名标签的过程，通俗地讲，就是城管“臭”名声的形成过程以及这一过程所体现出来的城管受到的不良评价和看法。在城管污名化的形成过程中，城管被看成暴力的象征和权势的代名词，诸多因违反相关条例法规而被城管执法人员执行行政处罚的商贩和不知内情便盲目跟风的旁观者对城管执法“强势”一面的宣传，以及相关媒体不经查实便随意对其进行的反面报道等一系列的因素均在城管污名化过程中扮演了重要角色。从城管污名化表现的来源方向划分，可划分为外部污名化和自我污名化。

（一）城管的外部污名化

城管的外部污名化主要是指城管执法主体之外的其他主体（如执法直接对象、利益间接相关人以及无利益涉及的旁观者等）对城管污名化的作用表现。主要包括以下几个方面：

1.对城管形象的认知偏差。对于城管执法者来说，因与执法对象直接接触，城管执法主体在执法过程中很容易遇到执法对象强力抗法甚至暴力抗法，这时城管执法主体需要采取一定的强制措施，而执法对象从一定角度来说又往往属于弱势群体，于是“以强欺弱”在城管执法过程中便体现得淋漓尽致。此时很多不知内情的旁观者便会把这样的执法看成暴力执法，到处传播使城管的形象危机越来越严重，渐而久之，城管执法者为人民服务的形象便不复存在，人们对城管形象的认知也越来越差，并形成一定的“共识”。

2.对城管执法的消极应对。城管执法者在行使相对集中行政处罚权的时候，由于涉及执法对象的切身利益，因此执法对象为了能够维护自身利益，便可能与城管执法主体“打游击”、“躲猫猫”，当无从躲避的时候也有可能与城管执法人员无理取闹、刻意僵持甚至大打出手，面对这样的抗法现象，城管执法主体若不予以遏制就会导致更为“猖狂”的过分行为，但若竭力加以制止，那必然要采取一定的强硬措施，于是形成了暴力执法与暴力抗法对立的局面，从而进一步导致消极之风盛行。

3.对政府立信的不良辐射。从某种角度来说，城管执法者代表的是政府，城市管理是政府管理的一部分，人们普遍认为城管就是政府派出来管理他们的，于是他们认为城管的暴力便是政府的暴力。由于各种原因，近年来城管暴力执法的事件屡见报端，这使得政府在老百姓心中的形象大打折扣。他们会认为政府在压榨、欺负百姓，认为政府不讲诚信，这样的传言一旦传播开来，便很容易进一步导致政府在人们心中的诚信度急剧下降。

（二）城管的自我污名化

自我污名指当人们内化公众污名时产生的自尊和自我效能感的丧失，是受污名群体成员将污名化态度指向自己而产生的反应，又可称为内化的污名或感知到的污名。[3]城管执法主体在其执法过程中可能会受到执法客体的某些影响而改变自身意志想法，或者城管执法主体本身就具有自我污名意识等均可形成城管自我污名化。具体来说，自我污名化可分为以下几类：

1.城管执法意识“污名化”。目前我国的执法者队伍素质参差不齐，很难保证队伍中所有人都饱含大局意识、服务意识，总是会存在一些认为自己行为“不可理喻”的人，这类执法者内心厌恶甚至鄙视自己的工作，认为社会上流传的城管污名是应该的、正确的。进而将这种意识通过行为具体化，造成了对其他执法者的影响，导致其执法意识污名化的形成和泛滥。

2.城管执法手段“暴力化”。由于城管执法者在执法过程中可能会遇到阻碍而被允许使用强制措施以推动执法工作的完成，但现实中很多城管执法者将这种权力视为必备工具，不分对象、场合均进行暴力执法，几乎忘记了劝说、调解等其他柔性手段。刚性的城管执法手段极易造成执法对象暴力抗法，而城管执法主体面对执法对象的暴力抗法又会野蛮执法，由此形成城管执法领域的恶性循环：执法主体的不文明执法促使执法对象抗法甚至暴力抗法，而执法对象的抗法行为又促使执法主体变本加厉地不文明执法，城管执法的配备越来越武装化，执法手段越来越暴力化。[3]

二、城管污名化的形成机理

具体来讲，可以将城管污名化的形成机理归结为：

（一）城管执法相关法律法规不健全是城管污名化形成的根本原因

城管执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范一直是我国城管执法面临的困境。目前，在我国的法律体系中至今尚未有一种专门针对城管执法的法律，城管的权力与权利很多都是来自零散的法规制度中，这就容易造成城管在执法过程中无法可依，从而出现城管执法人员滥用权力、暴力执法等现象的产生。因无法可循，违规执法的城管人员便也无法得到一定的惩处而助长其违规气焰，这一系列的“连锁反应”正是导致城管污名化形成的根本原因。

（二）城管执法人员素质参差不齐是城管污名化形成的直接原因

城管执法者是直接与执法对象接触的相关人员，这类人员自身素质的高低直接影响着执法质量的高低。在执法过程中，由于执法对象的复杂性，执法人员必须运用各种方式方法以达到最佳执法效果，而这些技巧的运用效果直接取决于执法人员的素质。如果城管执法人员滥用权力、采取强行执法等不适当措施，就会使得城管执法主体整体形象在老百姓心中大打折扣，从而造成污名化的产生。反之，如果城管执法者能够文明执法、和谐管理，那么结果将是另一种不同的景象。由此可见城管执法人员素质高低对城管污名化形成的影响是直接的。

（三）城管执法内部奖惩制度不健全是城管污名化形成的间接原因

城市管理部门在对城管执法人员工作进行年终考核的时候，热衷于对其工作业绩的直接考量，其中重要指标便是年度内实际上处理完毕的案件数量。若年度内处理完毕的数量不能达到任务计划内的指标，城管执法人员则面临年终考核不合格的处境；相反，若城管执法人员完成的案件数量越多，其得到的奖励便会更加丰厚。因此，部分城管执法人员为了达到自己的年终考核量而不择手段，或使用暴力强制措施进行执法，或诱骗欺辱执法对象，并对其人身与人格进行攻击以达成目的。这些行为的产生，不仅污染了整个城管执法的大环境，还造成了城管执法主体与执法对象关系的恶化，从而间接导致城管污名化的形成。

（四）城管执法特定的工作环境和性质是城管污名化形成的客观原因

城管执法的工作范围主要包括市容环卫、城市绿化、市政规划、交通行政管理等，都是一些基础性的工作。城管执法人员主要和商贩及店铺主打交道，尤其是流动的小商贩。从某种意义上说这些商贩又属于弱势群体，所以如果城管采取强制措施，容易和小商贩形成对立之势，渐而久之，便会形成城管的污名化。特定的工作环境和性质是造成城管污名化形成的客观原因。

（五）城市执法理念滞后是城管污名化形成的深层次原因

城管队伍建立的主要目的在于管理城市，而城市管理又与时代的发展紧密相连。所以说城市管理理念必须随着社会的发展而不断更新，否则便无法适应社会的前进，进而失去其意义。目前很多地区城市管理理念落后，缺乏相应的培训指导，领导全凭经验做决策，城管执法者只听从领导指示而不知变通，加上部分领导者观念守旧，不懂得协调发展，不顾及和谐社会的建构，从而为取得政绩而对明显缺乏经济来源的商贩进行“一刀切”式的赶尽杀绝措施，将流动商贩逼上绝路，这样的表现自然会造成恶劣不满的反响，而由于执行者是城管执法人员，因而人们把城管当成罪魁祸首，从而加剧城管污名化的形成。

三、去城管污名化的路径选择

（一）建立健全相关法律法规，明确城管职权责任体系

如上文所述，城管执法并没有明确的法律依据，城管行使相对集中行政处罚权的权力来源没有权威性，城管执法也就没有责任处罚的法律规定。城管执法所遵循的仅仅是相关部门的规章制度，执法者在执法过程中容易出现滥用职权、暴力执法、越权执法或者受到暴力抗法、人身攻击等现象。所以，相关部门应该建立健全城管执法专门法律法规来保障城管执法主体和执法对象的合法权益，同时也应约束城管执法主体和执法对象的暴力行径。制定的法律还要明确城管的职权范围和所应承担的具体责任，使得城管执法主体在执法过程中能够有章可循、有法可依，同时，也给那些滥用职权的执法者以明确的处罚措施，敦促和纠正其不合法的行为方式。

（二）改进城管执法理念，提升城管执法人员素质水平

目前城管执法还存在着执法理念落后、执法程序僵化、整体素质较低等弊端。所以应及时更新城管执法的先进理念，以求城管执法跟得上时代的发展和社会的进步。所谓先进理念就是以人为本，将小贩的生存权利置于城市形象之上。以人为本就是在制度设计和具体操作过程中，综合考虑社会各方面和各层次的需求，统筹兼顾各个阶层的利益主张，既要考虑流动摊贩、城市居民的基本需求，要让流动摊贩能够生存下去，给城市居民的生活提供便利和特殊服务。[4]此外，化解城管污名化还要提升城管执法人员的素质水平。这主要可从城管的选聘和培训等方面入手。在城管执法人员的招录中，应以高素质人才和法律专业者为主要招聘对象，这些优秀人才可以带动其他人员共同进步。对于编制内的城管，应该定期对其加强培训教育，可以以军事化训练为培训内容，以日常文化课为教育内容。总之，城管执法的先进理念和整体的高素质水平，能够净化城管执法队伍，提高城管队伍形象，促进城管污名化的化解，为城管执法的长久发展增添动力。

（三）完善城管部门机构设置，加强城管执法内外监督

城管执法需要监督。城管执法是与最底层群众直接接触的，其最容易向公众传递信息以建立和强化政府形象，但也最容易与公众发生冲突而影响政府形象。此外，机构的设置也极大地影响执法方式和效率，所以完善城管部门机构设置和对城管执法过程进行监督是必不可少的。城市管理部门应该合理设置其部门机构并明确分工，应单独设置一个部门专门监督城管执法队伍的执法工作。同时，加强外部监督也是化解城管污名化的重要手段。这里的外部监督主要指各政府组织、非政府组织、公众及媒体的监督。加强内外监督的主要措施有：第一，透明执法与文明执法。在执法过程中公开执法程序，及时告知相对人具有的权利义务以及可以申诉的渠道等，同时公开执法依据、事由、处理结果等；执法过程以柔性执法为主，即开展协商、洽谈、约定等方式进行执法。第二，加强与其他行政机关的配合联动。应重视城管队伍与相关行政机关的协调与衔接，建立联动工作制度，明确与相关行政机关之间的权限范围、执法程序，杜绝“多头执法”和“空白执法”现象。[5]第三，及时处理反馈信息。对于外部监督所产生的建议和意见等，应及时反馈并加以处理。

（四）更新城管执法客体观念，宣传教育培养知识公民

城管污名化的形成，部分原因来自执法客体的无知抗拒和无理逃避，而在城管执法过程中，执法客体是极为重要的因素。因此，更新执法客体的陈旧观念，提升其相关知识水平，有利于促进城管污名化的化解。在城管执法过程中，对以商贩为代表的执法客体进行宣传教育，使他们了解并认知到城市管理的重要性，同时加强对他们的培训和教育，促进他们与城管之间的相互了解，以达成某种意义上的一致性，从而促进城管污名化的化解。也可以说，这是一种从源头上着手化解污名化的措施，因为污名来自客体，现在又通过对客体的观念革新和知识培养来化解矛盾，这是科学的，也是可行的。具体的宣传内容可与城管执法的意义相关，尽可能从他们的角度来分析城市管理带给他们的好处，给他们亲切感和真实感。

（五）确保媒体宣传真实可靠，加大虚假信息打击力度

在城管污名化的形成过程中媒体有时起到了推波助澜的作用，但同样，他们在城管污名化化解中的作用也是巨大的。因此，为推进城管污名化化解，政府部门应加强对媒体宣传的管理。

参考文献：

[1]张烩.城管暴力执法成因分析[J].云南大学学报(法学版),2009,(4)：134-137.

[2]管健.污名的概念发展与多维度模型建构[J].南开学报(哲学社会科学版),2007,(5)：126-134.

[3]张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策[J].山东行政学院山东省经济干部管理学院学报,2007,(6)：65-67.

[4]黄闯.城管形象危机的成因与重塑的制度优化[J].上海城市管理,2011,(1)：62-65.

[5]刘仪,李晴.城管执法困境调查及对策研究[J].法治论坛,2012,(2)：148-156.

The Formation Mechanism of Stigmatization of City Inspectors and Ways for Destigmatization

Zhang Yulei,Ren Fan

The stigmatization of city inspectors refers to the process of labeling them with defamatory attributes.It can be divided into external and self stigmatization.Its formation mechanism includes ineffective legislation,inspectors with uneven quality,inadequate incentive mechanism,inappropriate propaganda,unique working environment and backward guiding principle of law enforcement.Through ways of better legislation,improvement in guiding principle and institutional reform,change of old-fashioned concepts and proper propaganda,destigmatization can be realized.

stigmatization; Formation Mechanism; destigmatization; method exploration

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.017

张玉磊，北京师范大学政府管理学院博士研究生，淮阴师范学院政治与公共管理学院讲师，研究方向：公共管理创新、社会管理。任帆，上海工程技术大学管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障政策与实务研究。

（责任编辑：卢小文）

国家社会科学基金重大项目“新型城镇化背景下社会管理体系转型升级研究”（13&ZD039）；国家社会科学基金重点项目“中国社会管理指数测算模型构建及应用研究”（12AGL007）。