行政检察工作发展现状及展望

吴世东

行政检察工作发展现状及展望

吴世东＊

检察机关的行政检察职能从目前看是一项比较新兴的检察业务工作，理论上和法律上都还有不少问题需要研究和探索，而且从国际上看，各国也没有较为统一的制度规定。本文分别从行政诉讼法律监督与特殊行政执法行为监督两个维度对我国的行政检察制度的构建作了展望，并提出从现行的法律法规来看，检察机关实际上能够在特殊情况下直接对行政行为实行有效的监督。

行政检察工作 行政检察制度 法律监督

一、关于行政检察工作的现状

1.行政检察工作的含义

所谓行政检察工作是指检察机关为维护国家法律统一正确实施，依法独立行使法律监督权对人民法院、行政诉讼当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动以及对行政机关特定的违法活动实行法律监督的活动。其监督的对象包涵了司法权与行政权两个方面的内容，是检察机关法律监督权的重要组成部分。

2.检察机关开展行政检察工作的法律依据

一是宪法和法律层面的规定。《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”，以及第131条“人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。应当说在这里，虽然规定了检察机关是国家法律赋予的监督机关，但具体的监督内容方式范围手段和领域等则没有作明确规定，因为宪法毕竟是国家的根本法。对行政检察权作比较明确规定的法律则是《行政诉讼法》，该法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。该法第64条又规定了“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。《检察官法》第33条第1款第2项对检察官应当给予奖励的情况中，包括了“提出检察建议或者对检察工作提出改革建设被采纳效果显著的”。该法虽然没有具体提出检察机关发检察建议的条件和程序，但明显隐含了检察机关的检察建议这一监督手段，并进行鼓励。《人民检察院组织法》其中的第5条和第18条均规定了检察机关对人民法院生效判决裁定（包括行政案件）可以提出抗诉的权力。

二是司法解释层面的依据。司法解释中除高检院单独制定下发的规定外，也包括了“两高”共同制定的一些司法解释，如2011年3月“两高”制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见》，其内容除对行政诉讼中的一些程序性问题作规定外，还规定了“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院”（第11条）。本条的规定实际上是“两高”明确了检察机关可以对涉及行政诉讼活动过程中有关行政违法行为进行监督。同月，“两高”还制定了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，其中的第8条规定“人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行”，本条的规定实际上明确了检察机关对行政诉讼的监督范围可以包括对法院行政执行活动的监督。此外，高检院也单独制定了一些行政检察方面的司法解释，如2009年11月高检院制定了《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定检察机关发出的检察建议包括“行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或本部门管理监督工作的”，这里的行业主管部门或者主管机关，包括了有关行政机关。此外，2013年3月，高检院制定出台了《深入推进民行检察工作科学发展的意见》，提出“检察机关在履行民行检察职责过程中发现行政机关不依法履行职责的可以提出检察建议促进依法行政和社会管理创新”的要求，则将检察机关对行政行为的监督扩展到了行政是否依法履行职责的范畴。

三是地方性法规。近年来，一些地方人大为积极推进依法治省战略的实施，进一步强化法律监督工作，维护社会公平正义，先后研究提出了加强行政检察监督的一些具体举措，如山东、河北、福建、甘肃等省人大先后以决定、决议等形式制定了有关规定，如河北省人大通过》关于加强人民检察院法律监督工作的决议》，要求有关部门“对检察机关针对行政执法工作提出的检察建议，应当及时办理，并于收到检察建议书三十日内书面反馈办理情况或结果”。福建省人大《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》第六条规定：“全省各级人民政府应当支持人民检察院依法开展对诉讼活动的法律监督工作，切实保障检察经费，改善执法条件，督促相关行政执法机关积极会同人民检察院完善行政执法与刑事司法衔接机制。”同时规定（各级人民政府）“对人民检察院的检察建议，要认真研究处理，及时反馈”。

以上这些规定应当说就是有关检察机关行使行政检察职能的主要规定。

二、有关国家在行政检察职能方面制度规定

检察机关的行政检察职能从目前看是一项比较新兴的检察业务工作，理论上和法律上都还有不少问题需要研究和探索，而从国际上看，各国也没有较为统一的制度规定，比如前苏联及俄罗斯的检察机关拥有一般监督权，其中的一般监督的内容极其广泛，包括了对国家机关、企业和个人违法行为的监督，也当然包括了对行政机关的监督。如前苏联检察权属性为监督权，苏联宪法第113条、117条，《苏联检察院组织法》第1条、第2条。规定对国家管理机关、企业事务单位公职人员和公民进行法律监督（一般监督）；对调查机关和侦查机关进行执法监督；对法律审理案件进行执法监督；对拘留场所、监禁场所，对执行法院判处的刑罚和其他强制措施进行执法监督；对违反社会主义所有制保护法的行为进行斗争；同犯罪行为和其他违法行为进行斗争；侦查犯罪案件，追究犯罪人的刑事责任，保证有罪必究；会同其他国家机关指定预防犯罪和其他违法行为的措施等”，现在的俄罗斯宪法也规定检察机关“有权对公民法人遵守国家法律情况实行法律监督”，其监督的方式包括了“预先警告禁止违法、检察长建议、检察长抗议、对不合法的法令向法院或仲裁法院提请抗议”“针对行政违法可依据行政违法程序起诉加害人”等等，由此可以看出其行政检察方面的职能是极其强大的。

而西方国家由于制度上的原因，特别是多数国家因把检察机关归属于行政机关，因此一定程度上讲其监督职能包括行政检察监督职能，不如俄罗斯强大。但若我们仔细考察其制度，不难发现不少国家还是对检察机关的行政检察职能作出了明确的规定。在大陆法系国家中，如法国的最高检察长就对国家整体执法运动进行监督，并对司法人员如律师、鉴定人员，以及特定的公共机构如狱政、私人教育机构的活动进行监督。同时，法国的司法机关有权以公益代表人身份对行政机关因不当或违法行政行为损害社会公共利益向行政法院提出或参与诉讼，提出见解。在德国，检察机关有权监督律师的执业活动（《联邦律师条例》，122、123条）。此外，葡萄牙还规定了检察机关有权监督法律的合宪性进行监督，即总检察长可以要求宪法法院查守违宪情况。

在英美法系国家，美英两国均有私人检察长制度，规定了检察总长或检察总长授权，私人可以对不正当竞争或环境保护方面的不法行政行为提起诉讼。如英国有检察总长，在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，可为某种违法而提起诉讼。此外，美国的检察总长还可以对联邦各执法官署、联邦调查局、药品管理局、移民归化局、监狱局、假释委员会等机构进行监督。

结论，虽然各国的国家制度存在差异，对检察机关的行政检察权的授权上有所区别，但总体而言，各国行政检察制度还是检察制度的一项重要内容，比较突出的特点：一是检察机关对行政权的监督比较普遍；二是手段上以提起诉讼方式为主要手段；三是保护的对象上以维护公共利益为出发点。这些规定与我国行政检察职能以诉讼监督为主的规定在内容上有较大的区别。

三、我国行政检察制度的展望

对检察机关行政检察职能的未来展望，笔者认为可以从两个维度展开：

一个维度就是健全行政诉讼法律监督制度。从行政诉讼的含义而言，应当包括了起诉、受理、立案、审理、判决和执行等过程。现行行政诉讼法规定的检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，一方面，就应当包括检察机关对行政诉讼的全过程监督，而不仅仅是对生效判决裁定的监督。从这个意义上讲，检察机关对行政诉讼实行法律监督就应当包括对立案受理环节、撤诉环节、裁判环节和执行环节的监督。从修改后的民事诉讼法来看，检察机关对民事诉讼的监督，已从民事审判监督扩展到了民事诉讼监督，并明确监督的范围包括了调解和执行环节，应当说，就是改变了过去原民事诉讼法规定的检察机关只对民事审判活动实行法律监督的规定。为此，笔者认为，由于行政诉讼法原本就规定了检察机关的监督范围就是对行政诉讼实行法律监督，因此其监督的范围当然涵盖了诉讼的全过程。相对民事诉讼的受理立案而言，行政诉讼受理立案难在基层法院始终是个难题。不少地方的基层法院出于种种原因对公民起诉的行政案件，普遍存在既不受理也不立案的现象。对此，群众反映比较强烈。我们认为，这个问题的存在既损害了当事人的诉权，容易激化矛盾，也严重损害司法的权威与公信力。对此现象，笔者认为，通过强化检察机关立案监督职能能够一定程度上解决这个问题。比如参照刑事立案监督的规定，由检察机关通过向人民法院发要求说明不立案理由通知书以及直接发立案通知书等形式进行监督，可以较好地解决这个问题。从司法经验来看，在1997刑事诉讼法实施之前，公安机关在立案环节上也同样存在“三不”现象，当时群众反映同样是强烈的。此外，刑诉法规定了检察机关的立案监督权。通过十多年的努力，从全国情况看，总体而言，公安机关在立案环节上的突出问题应当说得到了较好解决，由此，我们认为如果能够通过立法进一步明确检察机关的行政立案监督权，那么解决“三不”案件问题也会有一个良好的契机。

此外，笔者认为，检察机关对法院的执行活动也应当进行监督。对于行政执行活动的监督问题，“两高”在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知的会签文件第8条已作了明确规定，“人民检察院对人民法院执行行政判决裁定行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行”。由于行政诉讼的执行包涵了行政裁判的执行和行政非诉执行。因此，检察机关从理论上讲应当将这两种执行活动均纳入监督范围。此外，由于个别有强制执行力的行政机关也可以对行政裁判和非诉行政行为进行强制执行，二者间性质、内容并无区别，有时还能互相切换。如海关法规定，海关对生效的决定既可以自行强制执行，也可以申请法院强制执行。因此，检察机关对行政执行活动的监督也应当包括对行政机关自行强制执行行为的监督。

另一个维度就是强化对特殊行政执法行为的监督。一般的理论认为，从行政诉讼法的立法本意来讲，当事人认为其合法权益受到行政机关的侵害，他应当是以提起行政诉讼方式寻求司法保障。只有当他认为人民法院的判决裁定有错误才可以向检察机关申诉。因此，检察机关不能直接对行政行为实行法律监督。这种监督模式有时被戏称为“螳螂捕蝉，黄雀在后”的模式，检察机关作为“黄雀”是不能直接跃过“螳螂”去捕“蝉”的。因此，检察机关是不能直接监督行政权的。事实上，这种认识并不完全正确。我们姑且不说检察机关对行政机关工作人员职务犯罪行为有监督权，这种监督权算不算检察机关对行政行为的监督权。仅就国务院与高检院的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作意见》所明确的内容而言，事实上就赋予了检察机关对行政行为的审查权和监督权，若是检察机关发现行政机关存在以罚代刑现象，可以要求公安机关刑事立案。此外，“两高”《关于对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的若干意见》第11条，“也规定了检察机关办理行政申请案件，发现行政机关有违反法律、可能影响人民法院公正审理行为的，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院”，“两高”关于“部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知”，第五条“对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议”。上述两条款，应当说，也明确了检察机关在诉讼过程中承担了附带的监督行政机关的职能。由此，我们不难发现，从现行的法律规定上讲，检察机关事实上是能够在特殊情况下直接对行政行为实行监督的，主要体现在：一是刑事相衔接；二是诉讼相衔接。

除此以外，我们认为对其他一些更为特殊的情况，也应当发挥检察机关的法律监督职能，具体可以分为两个部分。

一是对侵害人身自由权行政行为的监督。由于人身权是公民最基本的权利，对人身自由权的保护必须有更为特殊的规定，是保护人权的一条底线，也是法制社会的重要原则。从《行政处罚法》的规定看，该法第10条就明确规定“行政法规可以设定除限制人身自由外的行政处罚”；国务院转发公安部的《劳动教养试行办法》，也明确规定了检察机关对劳动教养活动实行法律监督；《人民检察院组织法》第五条第一款第五项也规定“检察机关对刑事案件判决裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督”。目前，有权对公民人身自由权进行处罚的仅有公安机关，随着收审、劳教制度的废止，目前能够对公民人身自由进行处罚和即时强制的行政行为仅有行政拘留、留置和收容教育。这些行为的执行机关都是公安机关。根据《人民警察法》第42条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”。因此，检察机关对其拘留、留置和收容教育的处罚行为也应当纳入检察机关监督范围。

二是对侵害社会公益行为的监督。所谓行政公益诉讼是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织，认为行政机关的违法行为侵害社会公共利益，在法律法规赋予诉权情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。相对于行政相对人提起的诉讼，根据目前的行政诉讼法，对行政相对人的司法保护可以通过提起行政诉讼方式来解决，当事人不服判决还可以上诉、申请再审或申请抗诉。总体而言，有一个比较完整的救济手段和程序，但对于国家和社会公共利益受侵害，由于没有具体明确的受害人，也就出现了无人有权或需要提起诉讼的司法空白点。由此，大量损害公共利益和国家利益的问题无法得到保护。对此类行政侵权行为提起诉讼，理论上讲公民个人、团体也是可以提起的，但从当前我国法治发展水平看，以及出于防止公民、社会团体诉权的滥用可能角度出发，由检察机关承担公共诉讼公诉机关反而是较为可行的方案。一方面检察机关本身拥有较为强大的诉讼资源，可以较好履行公诉职能；另一方面检察机关从性质上讲就是社会公共利益的代表者，赋予检察机关行政公益诉讼职能是必要的也是可行的；再者，检察机关作为国家公权机关，国家授权的资源毕竟是有限的，同时，其本身有维持自身权威的意愿，这就会有效抑制其滥诉的冲动。从国外的经验看，无论是俄罗斯还是大陆法系的法国还是英美法系的英美各国，均赋予了检察机关提起公益诉讼的职能，检察机关在履行职能过程中也较好地完成了职责任务。因此，我国行政机关来承担这项职能是比较科学也是比较合理的。同时，从诉讼经济原则出发，同时也为发挥行政机关自我纠错的职能作用，我们认为在行政公益诉讼中，应当设置前置程序，即应当先由检察机关向行政机关发出检察建议后，行政机关不改正或纠错的，检察机关才能向人民法院提起诉讼。

*吴世东，福建省人民检察院行政检察处副处长。