社区矫正检察监督工作的探索与实践

孙以群 叶梅 成月华 周丽琼

社区矫正检察监督工作的探索与实践

孙以群＊叶梅＊成月华＊周丽琼＊

2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，我国开始正式在全国范围内执行对判处非监禁刑罪犯的社区矫正工作。浦东新区人民检察院也于2004年开展了该项工作。2012年3月司法部《社区矫正实施办法》实施以来，本文针对浦东新区人民检察院开展社区矫正检察监督工作中所遇到的主要问题和难点作了总结，并结合地区特色和本院的工作经验提出相关路径分析。

浦东新区检察院 社区矫正 检察监督

一、社区矫正检察监督工作的历史沿革

1.社区矫正试点的开始

2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，我国开始正式在全国范围内执行对判处非监禁刑罪犯的社区矫正工作。2004年8月，社区矫正试点工作在上海全面推开，浦东检察院也于当年开展了该项工作。

2.社区矫正的初始模式

社区矫正初期的工作模式为：以公安机关为执法主体、司法行政机关为工作主体、政府出资购买社工服务及社会帮教志愿者队伍为辅助力量的一拖三结构，从期初接收、期满的宣告主持，日常行为奖惩、请销假的审批以及社区矫正项目的完成情况督促、训诫均以公安民警为主导，司法所专职干部、社工及志愿者的工作较大程度依赖于民警的组织调配与支撑，而监外服刑人员亦更忌惮于民警的强制力与威慑力。因此，在当时的情况下检察机关开展社区矫正执行监督的主要工作重心与监督对象为执行主体公安机关。而长期以来，由于公安机关在整个刑事诉讼环节中处于主导地位，其在工作规范性、民警的职业素养、工作机制的建立方面都比较健全，在人员配备方面，一般以1-2个村居委配备一名社区民警的比例设置，警力充足，且基于当时社区矫正没有明确的可操作性规范要求多以派出所固有经验为主，因此，检察机关的监督任务相对较轻。

3.浦东早期社区矫正检察监督主要方式

“以专项检察为主，日常检察为辅”是早期浦东社区矫正检察监督的主要方式，一般以每年开展一到两次专项检察的方式对全区社区矫正人员的情况展开一次大规模清查核对和档案抽查，日常以矫正人员建档、数据核查、刑罚变更执行的审查监督为主，在司法所及社工对矫正对象的日常管理、教育以及公益劳动情况等方面的检察监督工作限于人手很难有效开展。

二、浦东新区监外执行监督检察工作的现状与特点

1.以密集巡察为抓手，有力促进新法实施

2012年3月司法部《社区矫正实施办法》施行以来，浦东检察院坚持每周一到二次派员至社区矫正中心进行巡察。检察官不仅在社区矫正中心专设检察官办公室开展日常宣告、谈话教育、公益劳动等社区矫正监督工作，还重点对监外服刑人员交付执行情况、社区服刑人员是否遵守刑罚执行有关规定情况、矫正工作制度、措施和活动方式是否符合法律规定及帮教、法制宣传、教育培训工作是否达到《社区矫正实施办法》规定要求开展同步监督。此外，检察官还深入各街镇司法所，通过实地检查，对全区矫正对象动态做到全面掌握，两年多来社区检察官对四百多名监外服刑人员开展了个别教育谈话、对十余名对象开展个别法律咨询服务，并使其中三名因对判决持不同看法有上访倾向的人员消除了闹访情绪。

2.以矫正业务数据核查比对为基础，严防脱管漏管

浦东检察院始终坚持对每名社区矫正对象信息的登记录入和建档工作，并每月一次与区司法局矫正处开展新增应纳入矫正对象的数据比对，及时发现了法院、监狱法律文书交付延迟、交付执行机关不明确以及因对象居住地不明确或本人不及时报到等原因而产生的脱漏管等问题，通过努力使这些问题得以快速解决。两年来，我们共督促对象及时报到接受社区矫正四十多例，有效防止了脱管漏管情况的发生，使浦东社区矫正对象数据和对象现实列管情况基本做到月月清。

3.以检察官讲课为载体，拓展矫正对象集中教育内容、规范和提高矫正专职干部及社工矫正执法能力

浦东检察院一方面先后二十多次深入街镇，针对社区矫正对象开展法律宣传讲课、典型案例版面展示、组织参观社会主义建设成果、组织参与社会公益劳动等“检察官社区讲堂”系列教育活动，强化矫正人员在刑意识、自我救赎意识和服务社会意识，提高了社区矫正人员对社区矫正目的和意义的认识，为他们重新回归社会奠定坚实的思想基础。另一方面，针对检察监督中发现的社区矫正工作薄弱环节和需要进一步规范的执法流程，还多次配合区司法局组织开展业务培训授课，为进一步规范、加强和提高社区矫正执法工作、建设一支高素质的社区矫正执法专业化队伍作出了努力。

4.以加强各相关部门沟通协作为纽带，提高监督质量和监督实效

《社区矫正实施办法》实施两年多来，浦东检察院在实践中不断探索，总结出一套通过沟通协作体现检察监督职能的方法。一是加强信息交流。建立与区司法局、法院、公安局情况互通、信息共享机制。司法局每月将新增及脱漏管、重新违法犯罪的社区矫正人员情况报送检察院，区法院、区公安分局将每月新增缓刑、暂予监外执行罪犯情况也报送区检察院，由检察院统一核查督促，对于法院裁定收监后不能及时送交看守所收押的，检察院也及时督促区公安分局与司法局做好配合追逃工作。二是定期召开联席会议。通过召开各部门社区矫正工作联席会议，通报工作情况，整合司法资源，协调联合行动，共同协商解决工作中遇到的困难和问题，联合制定各项行之有效的工作规范。三是正确处理好监督与配合的关系，坚持分工负责、互相制约的原则，形成在监督中配合、在配合中监督的良好机制，共同构建各方协同作战互为补充的工作机制。

三、当前浦东社区矫正检察工作中存在的主要问题和难点

1.多种因素叠加，致使工作量激增

一是原浦东新区与南汇区两区合并致管辖地域扩大、部门增多。两区合并后，浦东区面积由原来的500多平方公里增至1200多平方公里，派出所由40多个增至64个，司法所从24个增至36个。二是宽严相济、扩大非监禁刑罚适用的刑事政策至社区矫正人员数量明显上升，当年矫正人员在册人数从900多人立即增至1200多人。三是外来流动人口增多导致管理难度加大。2013年3月《社区矫正实施办法》实施后，将居住地管理确定为主要管理途径，在浦东这样的人口导入大区，外来社区矫正对象逐年有增无减，外来人口的增加一方面导致频繁请销假、迁入迁出等常规工作增加，另一方面违法违规、脱离监管或擅自外出、重新犯罪等情况增多。

2.监督内容存在盲点，影响监督效果发挥

作为审判参考的审前调查评估意见，在司法实践中意义重大，就2013年而言，法院对审前调查评估意见的采用率高达92.3%，但由于调查评估意见并不属于法定的证据形式，不能作为司法审判的依据，相对于证据而言，其在制作程序要求上不如证据收集严格，在调查内容方面也较大程度地反映出了被走访人员的主观意见，易造成调查意见缺乏真实性和客观性。从调查来看，对于法院未采纳不适用社区矫正的意见、仍然宣告缓刑的罪犯，有30%的罪犯会出现违反矫正期间相关规定的情形，因此，检察机关必须履行职责，对司法行政机关调查的程序合法性和内容客观真实性进行监督，尤其是对不适用社区矫正的评估意见，但在实践中，由于监督机制的缺失，检察机关没有调查评估意见的监督职能，在调查评估方面的监督存在盲点，监督作用甚微。

3.信息掌握不及时，制约监督职能行使

根据《社区矫正实施办法》，检察机关承担的职责包括对矫正交付、宣告、执行、终止，即矫正全过程进行监督，但从现有的检察资源上看，检察机关只能做到形式上的全覆盖，以书面审查为主、以现场监督为辅，不定期从司法行政机关调取矫正对象材料，通过以抽查的方式监督矫正工作，不定期参与集中教育等，履行监督职能。加上社区矫正工作各个职能部门的职责不清、相关部门之间衔接不紧密、信息渠道不畅等，造成检察机关无法全方位的跟踪矫正对象，只能被动地进行监督，充当矫正部门的配合角色，往往会造成监督相对滞后，影响监督效果发挥。

4.交付执行存在脱节，造成检察监督不适时

《社区矫正实施办法》第五条明确规定对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书。但在实践中，交付执行环节出现诸多问题。一是提前交付偶有发生，例如有的案件判决后尚未生效，法院已经开出执行通知书将罪犯交付社区矫正机构执行，在安排罪犯办理社区矫正入矫手续时，对象提出其本人或同案犯已经提出上诉，从而使矫正机构前期工作浪费，个别案件在入矫以后才发现上述情况的，已经过的缓刑考验期如何计算变得尴尬，从而造成社区矫正被动局面。二是延迟交付较多发生，主要原因在于：一些案件上诉后原审法院未及时掌握二审法院判决信息，导致二审判决生效后迟迟未能交付执行，还有一些案件尤其是跨区跨省案件，由于法院在判决前未作社会调查、未核实居住地，或实际居住地司法行政机关不愿接收等种种原因，在法院将法律文书多次寄送退回后又转而交付户籍地执行，造成案件生效后罪犯长期未被执行。三是执行通知书等法律文书差错高发， 仅针对今年社区矫正对象法律文书的检查发现，涉及执行通知书书写罪名、刑种与判决不一致、考验期间计算错误、刑期折抵差错、文字错误等各类差错二百余起，使社区矫正机构不能依法及时对罪犯开展纳管宣告，人为造成延迟列管，加重了检察机关监督的滞后性。

四、完善社区矫正检察监督的路径分析

1.建立信息统一平台，及时掌控监外服刑人员动向

依托信息手段，建立监外执行信息管理系统，由公安机关、检察机关、法院、司法行政机关、监狱等部门共享监外执行人员基本情况、执行动态等信息，加强检察机关同步及时进行监外执行监督。监外执行信息管理系统包括：一是建立全方位调查评估平台。通过网络操作，整合对拟监外执行对象（包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利）的调查评估，实现横向联网，信息共享。二是监外执行对象法律文书查询系统。通过首发责任制，由文书制作部门及时将法律文书上传至查询系统，便于检察机关对文书的核查，保证信息准确及时地传递，促进各部门之间的无缝衔接，防止漏管隐患。三是建立重点对象数据库，着力跟踪监督。通过网络平台，建立信息通报制度、风险评估机制，着重关注有不遵守矫正期间相关规定、脱离监管以及有重犯危险的对象，做到动态跟踪。

2.推进审前调查，补充建立诉前调查机制及同步监督机制

基于审前调查评估意见的高采用率，司法行政机关必须保证评估意见的高质量。但按照现有做法，在法院判决前有限的三天内形成评估意见，是对调查评估人员的考验，这就势必要求检察机关充分运用法律赋予检察机关启动拟对被告人判处非监禁刑前调查的新职能，即诉前调查。对部分检察机关公诉阶段即认为可能判处缓刑的案件，在起诉阶段即由公诉部门启动诉前调查程序，委托司法行政机关进行调查评估，并由社区检察部门对调查环节开展检察监督，并最终将经过审核的调查评估意见转交公诉部门并提交法庭。一方面给社区矫正部门的工作提供了时间上的宽裕度，另一方面也提高了调查质量、规范了调查程序。同时，为了保证诉（审）前调查的真实有效，检察机关还应当在这一环节设立监督机制。一是监督调查过程的合法性。审查社会调查报告的调查过程是否科学、合理、客观、公正，是否存在违法违纪行为，并及时予以纠正，确保社会调查工作依法、规范、有序进行。二是审查调查评估意见依据的合法性。针对司法行政机关做出的是否适用社区矫正的意见进行审查，重点审查不同意依据的真实性和合法性。三是确保评估意见的公正和透明。对于司法行政机关做出评估意见有困难的，则运用听证制度，由司法行政人员负责，召集村（居）委会代表、社区民警、被害人和被调查对象家属参与听证，由检察官全程监督，并就相关法律问题予以解释，及时化解矛盾。最终形成公开、公正的评估意见，保护各方合法权益。

3.探索优化监督方式，全方位发挥监督成效

一是开展动态监督，充分利用各类信息交换平台，建立社区矫正信息资源库，检察机关内部各职能部门也要以内部办案网络为载体，及时流转和处理社区矫正相关信息，确保检察监督及时到位、有效衔接。二是开展类案监督，通过对一定时期内社区矫正工作中存在的普遍性、倾向性问题，进行汇总归类，然后分析情况和原因，向主管机关提出针对性的监督意见，以纠正社区矫正工作中的某类不当执法。三是强化社会监督，社区矫正是一项系统性社会工程，检察机关在执法过程中，变封闭为开放，专门工作和群众路线相结合，定期向社会公开社区矫正检察工作情况，将法律监督与社会监督结合起来，以公开执法的方式将社区矫正工作置于社会舆论监督之下，将会有利于放大监督效应，取得良好的社会监督效果。同时检察机关也要争取主动，把开展社区矫正检察监督情况通过不同形式向人大、政府及社会进行通报，引起各级领导及社会各界更多人关心支持，为社区矫正检察监督营造良好工作氛围，更好发挥监督工作成效。

4.提升监督能力水平，规范监督权力行使

“打铁还需自身硬”，要对社区矫正工作实施有效的监督，检察机关自身的监督能力水平也必须进一步提高。一是更新检察监督理念。在当前社区矫正工作尚不完善，许多机制尚不健全的情况下，检察机关更应加大监督力度。但在行使监督职能过程中，检察人员应改变过去一边倒的工作模式，树立监管和矫正并重的理念，坚持正确的职能定位，保证正确的监督方向，妥善处理好监督与配合的关系，明确自己应该做什么、应该怎么做，做到不缺位、不越位，真正把社区矫正法律监督工作落到实处，切实维护法律的公平与正义。二是优化人员配置，为应对社区矫正给检察机关带来的新任务、新考验，可考虑吸纳一批政治立场坚定、业务素质高、组织协调能力强、讲究工作方法、有丰富经验的检察人员充实到监所检察监督工作中来，并实行专人专职负责社区矫正检察监督工作。同时经费和物质保障问题也要提上议事日程并及时解决。三是加强业务培训，社区矫正检察人员需要具备过硬的业务素质和能力，所以必须加强对社区矫正检察人员的专业培训，使其对社区矫正的国家政策、法规教育，治安形势、矫正发展趋势等有全局性了解，并学会抓难点、重点开展工作。同时要加强实务操作的规范性，坚持通过执法实践来锻炼能力、提高素质，通过提高素质更好地履行监督职责。四是建立监督责任制，为防止检察人员不认真履行职责，随意行使监督权，检察机关应根据自身实践中的经验教训及工作规律，大胆摸索出适合本院的具有可操作性的内部考核机制，建立相应的监督责任制，明确检察人员的工作职责、工作程序、不履行职责造成严重后果的责任形式、对责任人员追究责任的主体和程序等，切实把人员和执法活动纳入到制度的有效约束之下，使社区矫正检察监督工作更加规范化。

*孙以群，叶梅，成月华，周丽琼，上海市浦东新区人民检察院。