全口径预算视野下如何做深做实人大预算审查监督工作的思考

杨 文 夏 雪

全口径预算视野下如何做深做实人大预算审查监督工作的思考

杨 文 夏 雪

党的十八大提出，要加强人大对政府全口径预算决算的审查监督。将国有资本经营预算、社会保险基金预算尽快提交到人大审查批准，实现对包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的政府全口径预算的审查监督，已成为各级人大和政府财政部门的共识。但是，要真正提升对政府全口径预算的监督实效，还需要在进一步做深做实公共财政预算、政府性基金预算的审查监督方面下功夫，这与将其他两本预算提交到人大审查批准显得同等重要。本文拟就此问题，提出我们的思考。

人大；预算；监督

党的十八大以来，加强对政府全口径预决算审查监督成了各级人大着力关注和极力推进的重点工作。在理论探讨和工作实践中，关注最多的是尽快实现包括国有资本经营预算、社会保险基金预算2在内的“四本预算”完整提交人大审查批准。将四本预算全部提交人大审查批准，表明人大预算监督框架更全、范围更广了，但并不代表实现了全口径预算审查，或者说程序性审查实现了全覆盖，但实质性审查如何还有待观察。以公共财政预算和政府性基金预算为例，尽管上人代会审查多年，但受多种因素的制约，全国较多地方还未实现真正意义上的资金全覆盖、过程全覆盖，监督效果也有待进一步提升。与国资预算、社保预算相比，原有的两本预算资金规模大、资金安排灵活性强，因此强化对原有两本预算的审查监督，真正将这两本预算的审查监督做细、做实，与开展对后两本预算的审查监督同等重要，并能为审查监督好后两本预算积累经验。在全口径预算视野下，如何进一步做深做实人大预算审查监督，我们认为可从以下几个方面着力。当然，有的事项还需要通过修改现行相关法律才能实现。

一、理清预算关系、完善预算架构是基础

政府预算“外行看不懂、内行弄不明”的问题，是多年来社会广为议论的话题，也是人大预算监督机构多年来一直努力解决的难题。症结在于，几本预算之间关系较为复杂，预算细化不对路。要落实全口径预算审查监督要求，做细做实预算审查监督，必须首先理清预算关系、完善预算架构。

(一)解决好几本预算关系不清的问题。目前提交人代会的报告有公共预算、基金预算、国资预算和社保预算，还有部门预算。首先必须弄清这几本预算到底是什么关系，否则就无法了解政府到底有多少可动用资金，也会让人大审查监督出现盲区和误区。按现行预算管理框架，公共预算、基金预算、国资预算和社保预算是同一层次的相对独立的预算，而部门预算则属于下一级次的明细预算。社保预算不能安排资金用于补充其他三本预算，但其他三本预算均可安排资金用于社保预算。公共预算与国资预算之间可相互调剂(或者安排支出)；基金预算可调入公共预算使用，但反向不行；国资预算与基金预算之间不能相互调剂。调出方应在支出项中反映，调入方应在收入项中反映。因此，在衡量政府资金总量时，一定要考虑几本预算之间的调入调出所带来的收支重复计算的问题。按照现行预算管理制度，部门预算与社保预算、国资预算并无关联关系，但它与公共预算、基金预算有着密切的关系。现行《预算法》规定，政府预算(公共预算、基金预算)由部门预算组成，也就是说部门预算属于政府预算(公共预算、基金预算)的明细预算，两者属于包含与被包含的关系。但是，自从2000年左右全国实施部门综合预算改革后，此关系已不成立，部门预算与公共预算、基金预算是一种交叉关系，部门预算的收入主要来源于公共预算和基金预算，但有部分收入属于部门(单位)自有资金，并不在公共预算和基金预算中核算。同时，公共预算和基金预算又有相当部分并未在部门预算中核算。理清这种关系，显然有利于我们真正了解预算资金全貌，对于我们正确理解和有效实施全口径预算审查是必需的。

(二)把握好细化财政预算的正确方向。目前提交人代会审查的财政预算草案报表中的支出预算是按照功能科目分类的，细化程度不高，也缺少必要的报表构成说明。面对几张预算表格和一份财政预算报告，以及各部门的预算表格和简单的草案说明，公众和人大代表普遍反映预算看不懂。于是，预算管理部门开始在细化功能分类科目方面下功夫，由类级科目细化到款级科目，再细化到项级科目，科目虽然细化了，但是预算读不懂的问题仍未解决。原因在于，没准确把握预算读不懂的真正症结所在，使得细化预算的思路发生了一些偏差。预算读不懂的症结不在于科目细化程度不够，而在于没有项目明细作支撑。比如，“教育”支出细化到项级科目后有“小学教育”等支出科目，从这个科目还是无法知晓这块预算资金到底用于哪些具体事项。如果在功能分类科目下增加项目名称和经济分类科目，那就容易读懂了。比如“教育”支出细化到“小学教育”等项级科目，应当在其分别列出“基本支出”、“项目支出”各是多少，在“基本支出”下分别列“工资福利支出”、“商品和服务支出(日常公用支出)”、“对个人和家庭补助支出”分别是多少，在“项目支出”下分别列出具体的项目名称、预算资金及其主要用途，这样大家就能理解这部分预算到底用于什么了。当然，项目支出也可按照经济分类科目再细化，但难度较大，而且从读懂预算的角度，细化到如此程度基本可以满足需要了。为了既满足大家看懂政府预算，又让政府预算表述相对清晰，可在保留现有预算样式的基础上，用附表的形式对每个功能分类科目预算进行补充说明。

(三)完善政府预算草案相关资料。决算与预算差距较大的问题，在各级尤其是地方各级显得尤为突出，而且长期得不到纠正，这与我国各级政府事权事责不清、部分单位预算法定意识不强、工作计划性较差、首长意志客观存在等有着密切关系。西方发达国家的预算约束力较强，有什么预算就开展什么工作。在我国，不管年初是否有预算，上级要求、领导指示干就必须干的现象还在一定范围内客观存在。因此，年初预算不得不有所保留，有较多的资金在年初时未落实到具体项目、具体部门或者地区，预算执行中再根据政府工作的陆续开展而逐步细化。这样，部分预算资金的具体项目分配脱离了人大的审查监督，降低了人大批准预算的严肃性。要知道哪些资金的项目分配未纳入人代会的审查范围，就需要完善预算草案的表格样式，增加相应情况说明。在提交审查的公共预算和基金预算支出表格中，应增加两列内容：纳入本级部门预算金额、未纳入本级部门预算金额。未纳入本级部门预算的，应当进一步说明这些资金哪些是未细化到具体项目(待分配资金)的。这样，便于人大掌握有多少资金的具体分配是未经人代会审批的，是需要由人大常委会来审查备案或者跟踪监督，也便于督促相关部门提高年初预算到位率，通过压减待分配资金规模来减少预算执行中的追加，从而加快预算执行进度，减少年底突击花钱和年末结转规模。

二、拓展审查范围、细化审查重点是关键

人大对政府预算草案实施审查，不仅要审查支出预算，也要审查收入预算。收入预算审查既包括本级收入(税收收入和非税收入)，还应包括上年结转结余和转移支付收入等。支出预算审查的内容也包括两个方面：一是本级支出预算，包括安排到部门预算的资金以及待分配资金；二是转移性支出预算，包括补助下级支出和上缴上级支出。因此，必须分类实施审查，实现预算资金的全覆盖。

(一)开展对财政预算收入的审查。人大应建立自身的财政收入预测分析模型，依托相关数据库，做好对下年财政收入的技术性预测工作。同时，应分别听取财政、国税、地税部门关于税收收入形势的情况汇报，听取国土、教育、交通、环保、水利、农业等部门关于非税收入形势的情况汇报。在此基础上，对本级财政预算收入编制的完整性和科学性进行审查。要求财政部门提供转移支付收入预算编制的依据，审查转移支付收入预算是否符合现行财政体制规定，是否与本级财政收入相适应。结合上年预算执行情况，审查上年结转结余收入是否全部纳入了本年预算。

(二)强化对转移支付支出预算的审查。客观地说，人大预算审查尽管重视对财政支出预算的审查，但对转移支付预算关注较少，转移支付预算安排是否合规合理并未引起足够重视。在审查转移支付支出预算时，应要求财政部门提供转移支付预算编制的依据及测算过程，审查该预算是否符合现行财政体制规定和相关政策要求，是否与当年本级财政收入预算以及上级转移支付相适应，尤其要审查是否将预算通知下级的专项转移支付编入其中。

(三)强化对财政专项资金预算的审查。政府预算用于本级支出的，除了批复到部门预算的资金外，还有较多资金是以财政专项资金形式存在的。目前，较多地方未将这部分资金单独纳入人代会的审查范围，也未提交人大预算审查部门审查。可以说，人大对公共预算和基金预算的审查也不尽完整。因此，除了实施部门预算审查外，还应对财政专项资金预算进行审查。相关部门应提供财政专项资金预算的具体名称、预算规模及其分配管理办法。提交人代会审查的财政专项资金预算，应细化到具体项目，暂时无法确定的，应当列出资金用途或者支出方向。人大对其实施审查，主要是审查专项资金项目设置的必要性、可行性，审查预算安排的科学性、合理性，尤其应关注专项资金使用范围是否存在目标不明确、相关专项资金交叉重叠等问题。

(四)深化本级部门预算审查。提交人代会审查的政府预算只是按功能分类科目编制的预算，对其进行审查只能停留在程序性审查和结构性审查层面，而部门预算则是落实到具体项目的预算，既有功能分类科目情况，又有经济分类科目情况，这为人大实施预算实质性审查提供了条件。一要做好部门收入预算审查。要将各项收入与其上年度收入预算、上上年度决算进行对比分析，结合预算单位对收入形势的研判，审查各部门收入预算编制是否完整合理。二要做好基本支出预算审查。各预算单位应提供人员信息以及单位日常公用定额标准，以便人大按标准、按定额进行审查。做好日常公用支出各明细科目与上年预算及上上年决算的对比，通过分析比较，审查其编报的准确性和合理性，据此也可督促部门做细预算、做实决算，形成预算决算编报相互促进的良性循环。三是做实项目支出预算审查。督促各预算单位提供年度工作计划，在预算中做到每个项目都要预算编制依据、开展的主要工作、达到的绩效目标以及预算明细项目及其开支标准等，这样才能让审查工作按图索骥，实现对项目设置必要性、预算安排合理性的实质性审查。有了这些资料，实施部门决算审查时也才有针对性、目标性，才能对部门决算的实施绩效进行审查。

三、盯好执行监督、管好预算追加是重点

对预算执行的监督，不仅能确保人代会批准的预算得到不折不扣的执行，而且可确保人代会后进行的预算调整和新增预算依法提交人大常委会审查或者批准。

(一)监督财政待分配资金的细化分配。理论上讲，人代会批准的预算必须是细化到单位、到项目的预算，年初待分配资金(包括财政专项资金、预备费、预算稳定调节金等)在执行中的分配，应当由人代会授权人大常委会审查批准。实践中，较多地方未做到这点，有的甚至报人大预算监督机构备案都未做到，待分配资金由政府自主安排，形成了人大监督盲区。我们认为，从预算法定原则的角度看，待分配资金的最终分配应当由备案审查向审查批准转变。鉴于待分配资金规模较大，分配时限较长，分配零散，由常委会审查批准会影响到资金分配的时效性，可考虑授权人大预算监督机构审查批准，定期向常委会会议备案一次。为提高分配效率，可由财政部门每月报批一次。人大主要审查预算分配是否符合《预算法》以及预算稳定调节金、财政专项资金等预算分配管理办法的规定，预算安排是否合理等。

(二)监督增量预算的变动及分配。一是监督超收收入分配。预计超收收入的理想时间，一般在12月中下旬，此时要安排超收收入使用项目显得仓促，原则上应当将其纳入预算稳定调节金，用于预算储备。如果要用于当年支出的，应当制定分配方案草案及项目可行性论证，提交人大常委会审查批准。二是跟踪转移支付下达及部门预算变动情况。上级新增的一般性转移支付的具体分配，应纳入人大常委会审查批准的范围。财政部门应在第一时间将上级转移支付预算、本级对下转移支付预算的下达文件以及部门预算追加追减文件，报送人大预算监督机构备案。每季度末，财政部门应将转移支付下达及部门预算追加汇总明细清单提供给人大预算监督机构，便于人大及时掌握转移支付变动情况，进而实施预算变动及预算执行进度的监督。

(三)监督一般性转移支付的分配。对下的一般性转移支付年初预算，是根据本级代编的本地区总预算来初步匡算的，并不属于真正意义上的转移支付预算定数。一般性转移支付的最终数据，需要根据本级和下级预算执行情况来确定。一般性转移支付预算资金总规模庞大，体现了本级政府对下的支持帮扶导向，直接决定着下级各地政府获得的转移支付额度，很大程度上影响着地方的财力状况，也是最容易发生分配不公的领域。因此，应将一般性转移支付分配办法纳入同级人大常委会审查批准的范围。同时，为了监督相关部门是否严格按照经批准的分配办法分配资金，分配结果应报人大常委会备案。当然，专项转移支付办法及分配结果也应当及时报人大预算监督机构备案。

(四)监督预算的执行。既要关注支出预算的执行，也要关注收入预算的执行。人大应探索与人民银行国库部门实现国库收入和支出信息联网，构建独立于财税部门的人大自身的收支数据库和分析系统，实现对预算收支合规性、收支信息准确性的监督。在支出预算监督方面，既要关注部门预算的执行，也要关注转移支付和财政专项资金等在内的其他资金的执行。主要监督是否按照批准的预算严格执行，是否违规使用资金，预算执行进度是否滞后等问题。为及时了解预算执行动态，人大还应与财政国库集中支付系统实现信息在线联网。人大仅仅掌握集中支付信息是不够的，无法了解预算管理的全过程，还应当掌握预算指标信息，做到既能知晓预算指标的全貌，也能看到预算指标对应的执行详细信息。支付信息联网监督只是解决是否严格按预算执行的问题，资金使用合法合规，还需要到资金使用地区和单位深入调研、实地了解、现场查看财务凭证等原始资料方能知晓。决算是预算的年度执行结果，人大应加强对决算的审查，审查的重点应是预算目标完成情况、支出绩效以及财政财务收支的合法合规性以及决算编报的规范性等。应督促财政部门和预算单位强化决算分析，将决算分析成果运用于完善管理制度、完善下年度预算编制等。

(五)监督预算的调整。一是抓好部门预算调整监督。鉴于目前年初预算工作基础还不扎实，预算执行中经济分类科目调整现象较为普遍，为了提高预算执行的真实性，应当允许预算单位进行经济分类科目之间的调整。对这类调整，人大只需了解调整情况，以便实施执行监督。对于功能分类科目以及预算项目的调整，属于改变人代会批准的预算，应当纳入人大监督的视野，理论上讲都应纳入人大审查批准的范围，但因这类调整较多，而人大审查批准的程序又较为复杂，所以可暂由人大预算监督机构实施备案审查。二是抓好财政预算调整监督。应将举借政府债务、从预算稳定调节金及其他预算中调入资金、分配使用新增转移支付资金和超收收入等行为，纳入预算调整范围，报人大常委会审查批准。财政预算调整事项，须提供调整理由、调整方案、调整后预算科目变化、项目变化、调整预算用途等信息，这是人大实施预算调整必要性、可行性审查的基础。

四、用好审计监督、借力社会监督是捷径

人大预算监督系统能力建设，是深化全口径预算审查监督的基本保障。但在现有条件下，机构建设、人员充实、素质提升，都还存在诸多制约，需要有一个较长的过程。因此，如何借助外部力量，就成为了深化人大预算审查监督最为现实的选择。

(一)充分借助审计力量强化监督。审计监督是人大实施预算监督的重要依托，这也是宪法和相关法律赋予审计机关义不容辞的神圣职责。一是强化重点领域审计。应根据人大监督工作需要，向审计机关提出审计工作要求。要抓好财政收支的审计，做到依法依规组织收入，督促深化财政改革、完善财政管理制度、规范资金分配管理，切实关注政府重大投资建设项目及政府性债务管理问题；要抓好部门预算执行审计，确保每五年将同级预算单位至少轮审一遍，以便及时发现问题、改进管理；要突出财政专项资金审计，审计机关每年都要选取部分财政专项资金开展分配、管理、使用情况的审计，力争每五年将所有财政专项资金项目至少轮审一遍。督促本级政府实施审计机关与财政国库支付系统的信息联网，实现联网审计和动态监督。二是全面掌握审计报告相关信息。审计机关在向人大常委会作审计工作报告时，应将发送给被审计单位的审计报告和审计决定书的主要内容整理成册提交常委会组成人员参阅。在人大常委会听取审计整改情况报告时，审计机关应将各单位对每个问题的整改情况整理成册提供给常委会组成人员参阅。三是切实提高审计监督的震慑力。应在人大常委会会议分组审议审计工作报告时，通知被审计单位到审议现场，接受询问或质询；在听取审计整改情况报告时，应要求部分被审计单位尤其是整改情况不理想的单位，向常委会会议分别报告本单位审计整改情况，切实提高审计监督的权威性，促进审计发现问题的整改。对于当年无法完成整改的，应要求审计机关或者相关被审计单位在下年度向人大常委会会议报告最终整改情况。四是抓好审计成果利用。对于审计出来的共性问题，应督促财政部门完善相关管理制度，减少类似问题再次发生。可在常委会听取审计整改情况报告时，一并听取财政部门关于完善相关制度的情况报告，将审计成果转化为制度建设成果。

(二)发挥好人大专门委员会及人大代表的作用。部门预算是为部门开展业务工作、实现年度工作目标服务的，预算工作与业务工作密不可分，好的预算应能较好地契合业务工作，保障业务工作的顺利完成。要审查预算，就必须了解单位情况、熟悉单位业务工作。面对众多的预算单位，单靠人大预算监督机构，是难以实现的。然而，人大各专门委员会与政府对口联系部门的工作联系较为紧密，对这些部门的工作开展情况以及来年工作重点都比较了解。人大代表来自各行各业，对所在地区基层情况和财政政策落实情况等都较为了解。因此，在实施部门预决算审查和财政专项资金审查时，应当让人大相关专委会参与进来，可先由相关专委会提出意见或者由人大预算监督机构与相关专委会联合审查，通过多种方式更加广泛地听取人大代表的意见。在预算执行情况调研中，应邀请人大代表和各相关专委会的同志参加，充分听取他们的意见建议，提升监督的权威性和实效性。

(三)加强上下级人大之间的协作。要确保转移支付资金全部纳入财政预算，确保预算的完整性，上下级人大之间必须加强协作。上级人大预算监督机构应督促本级财政部门及时报送预通知下级财政部门的转移支付信息，并将之分别发送下级人大预算监督机构，供其在审查财政预算草案时参考。上级人大要跟踪下级政府对审计发现问题的整改落实情况，在程序上还存在一定障碍，这可由上级人大委托下级人大实施跟踪监督。跟踪本地区范围内财政预算执行情况和实施相关专项监督时，需要下级人大予以积极配合，开展相关专题调研或者受托监督。开展财税领域执法检查，以及财政政策落实情况尤其涉及民生政策落实情况的检查调研等，都有赖于下级人大的积极支持。

(四)充分发挥社会监督作用。公共财政取之于民，用之于民，财政资金理应接受人民群众的监督。在网络发达的信息社会，舆论监督已成为推进我国民主法制建设的重要力量。政府预算涉及政府工作的方方面面，预算资金用于国家发展的各个领域，充分利用好人民群众参与国家事务管理的热情，发挥好他们的监督作用，是实现依法理财、科学理财、高效理财的最经济的方式之一。在预算编制和预算审查监督中，应探索通过可行的方式，搭建公众预算诉求表达及归集平台，认真倾听、充分吸纳公众的意见建议。人大预算监督机构开展工作时，也应充分聚集、借助包括财政、审计等部门以及大专院校、科研院所等外部力量，邀请相关领域专家参与审查监督，广泛“借脑”、“汇智”。各级人大应督促政府及相关部门进一步推进预算信息公开，为社会监督创造良好条件。除涉密部门和涉密事项外，提交人大审议的预决算文书以及财政政策、财政管理制度、财政资金分配结果都应向社会公开，财政支出绩效评估报告也要逐步向社会公开。向人大常委会报告的审计工作报告、审计整改情况报告，以及预算执行及其他财政收支单项审计报告、专项审计调查结果报告和被审计单位的审计整改情况也应逐步向社会公开。

[1] 中华人民共和国财政部.2014年政府收支分类科目[M].北京:中国财政经济出版社，2013.

[2] 李萍.财政体制简明图解[M].北京:中国财政经济出版社，2010.

[3] 黄振平.人大代表如何进行预算审查与监督[M].北京:中国财政经济出版社，2009.

[4] 朱秉发，张振球.人大代表预算审查监督手册[M].南昌:江西人民出版社，2013.

杨文(1954-)，男，四川人，中共四川省委、四川省人民政府决策咨询委员会委员，主要研究方向：地方立法、预算管理与监督；夏雪(1972-)，男，重庆人，四川大学公共问题研究所研究人员，主要研究方向：预算管理与监督。