强化反腐败的制度权威

李抒望

强化反腐败的制度权威

李抒望

腐败，制度是第一位的，建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计；强化反腐败制度创新和其权威性，是把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制的根本之策。

反腐败；制度创新；权威

腐败既是一个社会问题，也是一个政治问题。经过新中国60多年特别是改革开放30多年的反腐实践，全党逐步认识到：反腐败，制度是第一位的，建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计；“把权力关进制度的笼子里”，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，维护反腐败制度的权威性，尤为重要。正如习近平总书记强调的：强化反腐败体制机制创新和制度保障，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。这不仅抓住了党风廉政建设和反腐败斗争的要害和关键，而且对于建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有十分重要的意义。

一、充分认识制度建设在反腐败中的重要作用

少数人靠觉悟，多数人靠制度。改革开放初期，邓小平讲了一句警世名言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。邓小平的话，说了两点：一是制度与人的关系十分重要；二是制度的好坏与人的关系更重要。这话今天听来，仍然振聋发聩。

谈到制度，人们首先想到的往往是那些“说在嘴上、写在纸上、贴在墙上”的条条款款，这只是制度最浅层次的含义。制度的深层含义，是保证这些“说在嘴上、写在纸上、贴在墙上”的条条款款得以严格执行的组织体系。而作为保证“说在嘴上、写在纸上、贴在墙上”的条条款款得以坚决执行的组织体系，需要具备三个元素：决策、执行、监督。判断是不是制度反腐，要看这三个元素健不健全，它的结构科学不科学，配置合理不合理。所谓的运动反腐、权力反腐、制度反腐，其运动、权力、制度都是反腐的载体，而不是主体。制度是载体，与运动是载体一样，它不是主体。运动反腐的主体主要是人民群众，权力反腐的主体主要是掌权者，制度反腐的主体是人民群众与执掌权力的领导，是一种优化结合。比如，它把运动反腐的群众结合进去，也把权力反腐的掌权者结合进去。但是，这个主体的变化不是最根本、最主要的，最根本、最主要的是载体的变化。因为，制度反腐不是依托以前旧的权力结构来进行反腐，它是在变革、改革、创新权力结构的基础上，以新的权力结构为载体，来推动反腐败的深入开展。这样的制度反腐，才有可能持续、健康、深入地开展；这样的反腐败，才有可能与科学发展相适应。

当前，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。一个很重要的原因，就是制度不完善、管理不严格，为腐败滋生留下了缝隙、提供了漏洞。一是一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，甚至往往是在腐败现象出现甚至成风后，解决问题的制度还没有及时建立，制度供给滞后，跟不上形势发展的需要。二是一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则过于宽泛，缺少具体实施措施。不少制度规范的文字表达不严谨、不明确，制度内容空洞、模糊，与实际相距较远，弹性较大，造成制度难以执行或执行效果不好，有的甚至损坏了制度的名声。三是一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用。有些制度没有经过周密设计，未能从制度建设的总体布局上、内在机制连接上、整体功能效果发挥上全面深入研究，存在重实体轻程序、重原则轻具体、重个体轻整体的现象，制度政出多门、头痛医头、脚痛医脚、急于应付、零打碎敲，其效果事倍功半。四是不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。近年来,在我国反腐败制度建设实践中，一方面社会各界不断呼吁加强反腐败制度建设，另一方面我国又是世界上拥有反腐败法规制度最多的国家。有学者统计,仅省部级以上部门制定的此类制度性规范就有2000多件。在班子集体领导、干部选任、行政审批、政府采购、工程招投标、土地批租等权力运作的重要领域和环节，都有不同形式的规章制度，其内容涵盖了党纪、政纪直至刑事处罚。但由于一些制度未能认真执行，没有达到令人满意的效果，反而在一定程度上挫伤了人们对制度反腐的信心和决心。

深入推进反腐败斗争，必须紧紧围绕对权力的监督和制约这个核心，抓住腐败现象易发多发的关键环节，结合落实惩治和预防腐败体系工作规划，加强法规制度体系建设和反腐败国家立法，健全廉政风险防控、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项等制度，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的法律法规制度体系，切实把权力关进制度的笼子里。缝隙弥补了，漏洞堵住了，腐败产生的可能性自然就会大大降低。

二、推进反腐败制度建设的基本遵循

尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，切实提高制度在反腐败中的权威，是一项庞大而复杂的系统工程,需要坚持以下基本原则：

一要注重制度建设的规范性，做到科学合理，切实可行。坚持从实际出发，深入研究全面深化改革历史条件下党风廉政建设和反腐败工作的特点和规律，总结成功的经验和做法，有针对性地建立健全科学严密、制约有效的法规制度。因此，要对已有的法规制度进行梳理，对不够严谨、有明显缺陷的制度进行补充、修订和完善；还没有涵盖的方面，要根据需要尽快制定，努力做到不留死角；已经过时的制度，要及时废止。要善于运用法治思维和法治方式反腐败，对一些经过实践检验比较成熟的制度，要转化为法律法规，上升至国家立法，使之具有更广泛的号召力、更强的约束力、更大的权威性和更高的稳定性。

二要加强制度建设的系统性，做到配套完整，形成体系。腐败是综合的、多元的，不但包括众多的因素，而且这些因素错综复杂。因此，反腐败制度体系必须是由在时间和空间上相互联系、相互作用的制度构成的有机整体。任何反腐败制度都是反腐败制度体系的组成部分，其性质和功能都不是孤立的，只有制度之间相互作用、相互协调、相互衔接，才能使制度之间不至于发生碰撞、抵触和掣肘，这也是提高制度权威的有效途径。因此，在反腐败制度建设中，必须抓好系统配套，增强整体效能，形成体系效应。要加强整体规划和统筹协调，既要重视基本的法规制度又要重视具体实施细则，既要重视单项制度的建设又要重视基本制度与具体制度、实体制度与程序性制度的配套，既要重视党内法规制度的建立健全又要注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥反腐败制度的整体合力。同时，还要特别注意，改革与反腐败相辅相成，“各项改革措施都要体现惩治和预防腐败要求”。历史经验告诉我们，改革是一个破旧立新的过程，如果不注意配套和衔接，不注意时序和步骤，也容易产生体制机制上的缝隙和漏洞，为一些人提供寻租、搞腐败的机会。当前，全面深化各领域改革，必须按照习近平总书记的要求，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施，保障改革健康顺利推进。

三要提高制度建设的针对性，做到抓住关键，突出重点。建章立制是一件非常严肃慎重的大事，关键是要深入研究反腐倡廉建设的突出问题，紧紧围绕解决人民群众反映强烈的突出问题来进行，其基本原则是坚持以人为本，出发点是维护广大人民群众的根本利益。改革开放以来，我国经济社会发展取得的巨大成就，为促进社会公平正义提供了坚实物质基础和有利条件。但在我国现有发展水平上，社会上也存在大量比如教育和就业机会不公，住房分配、收入分配差距等不符合公平正义等现象。在这些干部群众反映强烈的问题背后，往往有党员干部特别是领导干部搞特权甚至贪赃枉法、权钱交易、以权谋私等腐败行为。改革的目的是为了更好地造福人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多的不公平，改革就会失去意义，也不可能持续。因此，在全面深化改革的同时，必须加强党风廉政建设和反腐败工作，更加注重解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，既要加大惩治腐败力度、形成震慑，又要坚持不懈纠正“四风”，铲除滋生腐败的温床，保证改革发展成果更多更公平惠及全体人民。要以建立健全惩治和预防腐败体系为重点，以制约和监督权力运行为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，形成领导干部不想腐、不能腐、不敢腐的长效机制，不断增强制度建设的针对性和有效性。

四要维护制度的权威性，做到有法必依，执法必严。依靠制度惩治和预防腐败必须严格执行制度，强力抓好落实，坚决维护制度的严肃性。要在全党、全社会形成大家共同尊重制度、遵守制度，制度面前人人平等的氛围。要以落实党风廉政建设责任制为总抓手，加大对执行制度情况的监督检查；要使领导干部消除特权思想，带头遵章守制，切实维护制度的权威性；要把干部执行制度的情况当作考核、提拔的内容和依据；要严格执行纪律,不管谁违反了制度，都要受到相应的惩处。要坚持有案必查、有贪必肃，“老虎”、“苍蝇”一起打，对腐败分子发现一个就坚决查处一个，让每一个干部都牢记“莫伸手，伸手必被捉”的道理，形成强大震慑，决不能让制度成为纸老虎、稻草人。

三、加强反腐败体制机制创新和制度保障

习近平总书记指出：“坚持党要管党、从严治党，强化党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，强化反腐败体制机制创新和制度保障，加强思想政治教育，严明党的纪律，坚持不懈纠正‘四风’，保持惩治腐败高压态势，努力取得人民群众比较满意的进展和成效。”这为新形势下开创党风廉政建设和反腐败工作新局面指明了方向。

(一)强化权力运行制约和监督体系。反腐败制度设计的核心问题，是改革权力结构，对权力进行科学分解、合理制衡和有效监督。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这是把权力关进制度笼子，努力建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的根本之策。要以领导干部特别是一把手为重点，加强权力运行的制约和监督，改革和完善党内监督体制，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。一是分解配置权力要科学化。要通过全面深化改革，合理分解权力，优化权力结构，防止权力滥用。在目标原则上，要在党委领导下，按照精简、统一、高效的原则，合理分解决策权、执行权、监督权；在实现方式上，要完善党内民主决策机制，完善常委会议事规则和决策程序；在具体措施上，要坚持依法执政、依法行政，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。二是权力运行要规范化。要加强对权力运行前、运行中、运行后一整套的制度规范。在权力运行前，建立权力廉政风险评估防范机制。在权力运行中，建立权力运行程序化和公开透明机制，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。在权力运行后，建立权力运行绩效考核和责任追究机制。三是权力监督制约要常态化。必须采取有力措施让权力监督常态化，做到权力行使到哪里，监督就跟进到哪里。同时，突出监督重点，积极探索有效监督一把手及权力部门的工作机制；拓展监督视野和范围，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，加强行政监察和审计监督，运用和规范互联网监督，形成监督合力、增强监督实效。

(二)推进党的纪律检查体制改革创新。党的各级纪律检查机关是党内监督的专门机关，纪律检查体制是否科学有效，关系重大。党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”在实践中，现行纪律检查体制与形势和任务要求还存在不相适应的地方。对此，三中全会《决定》提出了改革纪律检查体制的具体举措。要求推动纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；明确各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；要求全面落实中纪委向中央一级党和国家机关派驻党的纪检机构，实行统一名称、统一管理，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责；要求进一步改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖；要求进一步改革和完善反腐败协调小组职能，充分发挥好纪检、法院、检察、公安、监察、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。

(三)始终保持惩治腐败高压态势。习近平总书记指出：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。”查办违纪违法案件，是惩治腐败的直接手段，也是从严治党的重要体现。当前，腐败现象在一些领域和部位仍然呈现易发多发的特征，特别是权力集中、资金密集、资源稀缺等重要领域的大案要案频发，损害群众利益的事件时有发生，社会影响恶劣。坚决惩治腐败是我们党有力量的表现，也是全党全社会的共同愿望。因此，要遏制现阶段腐败现象易发多发的势头，惩治这一手决不能放松。要坚持有案必查、有腐必惩，建立健全腐败案件揭露、查处机制，建立健全查办案件组织协调机制，做到有群众举报要及时处理，有具体线索的要认真核实，违反党纪国法的要严肃查处。要坚持抓早抓小、防微杜渐，对反映党员干部的苗头性倾向性问题，及时谈话提醒、诫勉、函询、教育，防止小错酿成大错。要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，做到党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息、决不手软。十八大以来，中央已对30多位省部级以上干部进行立案调查，特别是对薄熙来、徐才厚等依法追究刑事责任，社会反响极大。这也再次向全党全社会表明，不管涉及什么人，不论权力大小、职务高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。

(四)进一步加强预防腐败制度建设。扬汤止沸，不如釜底抽薪。反腐败成效的大小，既取决于惩治腐败的力度，也取决于预防腐败的力度。一是要健全防控廉政风险制度，针对重点对象、重点领域和关键环节，逐步建立健全风险预警、纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制，形成一整套行之有效的廉政风险防控体系。二是要健全防止利益冲突制度，进一步完善市场机制，着力解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中利益冲突问题；进一步完善并严格执行公职人员行为限制和领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利。三是要健全领导干部报告个人有关事项制度，推行新提任领导干部有关事项公开制度的试点，制定领导干部个人有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度；健全对国家工作人员配偶子女移居国外境外的管理制度，制定配偶移居国外境外的国家工作人员任职岗位管理办法，强化对党员、干部特别是领导干部的监管。

(五)严格落实党风廉政建设责任制。抓好党风廉政建设和反腐败斗争，必须全党动手。当前，落实党风廉政建设责任制面临一些亟待解决的问题，比如：具体的、可操作性的举措少，致使工作流于形式；责任分解不够明确，检查考核不够深入，责任追究不够严肃，存在失之于软、失之于宽现象等等。这严重影响了党风廉政建设责任制的实效性和权威性。要进一步落实好党风廉政建设责任制，各级党委必须切实担负起主体责任，党委主要负责人必须承担起第一责任，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，把反腐倡廉工作纳入到经济社会发展和党的建设总体工作之中，统一部署落实、统一检查考核。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，并认真履行好监督责任，不仅要分解、考核任务，更要严格追究责任。有权就有责，权责要统一。无论是党委、纪委还是职能部门，都要对具体承担的责任行为进行“签字背书”；对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任，该组织处理就组织处理，该纪律处分就纪律处分。

[1] 习近平.在十八届中央纪委三次全会上的讲话.人民日报,2014-1-15.

[2] 邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1993.333.

李抒望(1961-)，男，山东沂源人，青岛市委党校教授，法学学士。主要研究方向：邓小平理论、政治学。