以新型城镇化促进基本公共服务均等化——以成都、驻马店城镇化实践为例

中央党校经济学部 李旭章

财政部财政科学研究所 龙小燕

以新型城镇化促进基本公共服务均等化
——以成都、驻马店城镇化实践为例

中央党校经济学部 李旭章

财政部财政科学研究所 龙小燕

一、成都、驻马店新型城镇化试点与基本公共服务均等化

成都和驻马店两地在推行新型城镇化的过程中，都十分注意与基本公共服务均等化结合起来。

(一)走向成熟的成都城乡统筹模式。

我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡收入差距不断扩大，治本之策需统筹城乡发展。四川省成都市从2003年开始，就把城乡统筹作为地方施政纲领，立足于大城市带动大农村的区域实际，启动了统筹城乡“自费改革”。2007年6月，国家批准成都市正式成为首批“全国统筹城乡综合配套试点改革实验区”，要求成都根据统筹城乡综合配套改革试验要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新。

1.加快小城市建设，推进城乡基础设施一体化。成都市在加强城镇基础设施建设同时，积极推进城镇基础设施向农村延伸，让城乡居民共享改革发展成果;首先在基础设施方面实现统筹城乡，以城镇化促进城乡平等。加强小城镇建设，推进重点镇向小城市方向发展。2012年，34个重点镇城镇建设总投资达到196亿元，建成区面积达147.3平方公里;采用城镇形象性改造(小改)、城镇功能性改造(中改)以及城镇开发性改造(大改)三类方式，计划用5年到8年时间完成全市174个一般城镇改造。截至2012年年底，已累计启动实施140个一般城镇改造。

成都坚持“交通先行”的理念，推进市域内轨道交通、高速公路、市域快速路和农村公路建设，实施乡镇、村客运站建设和客运公交化，2004年年底率先在西部中心城市实现了“县县通高速”、“村村通水泥(沥青)路”。现在已建成乡镇客运站923个(含招呼站)，乡镇公交覆盖率达100%。实施信息服务工作站百千工程和信息化进社区示范工程，进一步扩大信息服务在农村的覆盖面。建立“户集、村收、乡运、县处理”的农村垃圾收集处理体系，实现全市农村生活垃圾集中收运和无害化处理全覆盖。在14个郊区(市)县建成186座乡镇污水处理厂及配套管网，实现中心城区、郊区(市)县城、乡镇污水处理设施全覆盖。推进市政公用设施向农村延伸和覆盖，深入开展城乡环境综合治理，大力推进环境治理向基层、农村和盲点死角延伸。

2.统筹城乡发展，促进基本公共服务均等化。以城镇化促进政府职能转变，推进规范化服务型政府建设。建立了市、区(市)县、乡镇(街道)和村(社区)“一站式”政务大厅，形成四级政务服务体系，推进政务服务向基层延伸。市县两级行政审批实现“两集中、两到位”;推行“一窗式”并联审批模式。打破城乡分治的行政管理格局，对规划、农业、交通、水务等30多个部门进行归并调整，实施“大部制”，推进政府部门管理职能向农村延伸和覆盖，政府工作部门由51个减少到41个。调整财政支出结构，加大财政对农村基础设施和基本公共服务的支出，建立稳定增长机制，扩大公共财政覆盖农村的范围。坚持以人为本，以公众意愿作为提供公共服务的基础，强化政府责任，重视社会协同，以公共财政制度安排为支撑，建立城乡一体的公共服务体制。

一是建立城乡一体的基本养老保险制度。全市基本养老保险体系实现由城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度构成，用人单位和职工参加城镇职工基本养老保险，无用人单位的城乡居民可自主选择参加任何一种基本养老保险，两种制度全面衔接、自由转移接续。截至2012年年底，全市城镇职工、城乡居民基本养老保险参保人数分别达到485.39万人、315.17万人。

二是建立城乡一体的基本医疗保险制度。全市基本医疗保险体系实现由城镇职工基本医疗保险制度和城乡居民基本医疗保险制度构成，城乡居民基本医疗保险筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等。截至2012年年底，全市城镇职工、城乡居民基本医疗保险参保人数分别达到522.57万人、709.36万人。双流县推出“三包一转”工程，本着让利于民的原则，政府出大头、农民出小头，建立失地农民养老保险制度，使其到退休年龄时每月能领到一定金额的养老金，做到老有所养;建立新农合，做到病有所医;将生活困难的失地农民纳入城镇低保，做到困有所助。①新玉言主编:《新型城镇化模式分析与实践路径》，国家行政学院出版社，2013年版，第159页。

三是建立城乡一体的住房保障制度。在完善城镇住房保障体系的同时，在农村以实物配租和租金补贴的形式建立住房保障制度，实现城乡住房保障一体化，城乡居民无论职业、身份，只要符合准入条件，均可以平等享受公共租赁住房，购买经济适用住房和限价商品住房。

四是构建城乡一体的社会救助体系。形成以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为补充的综合型社会救助体系。城乡一体的社会救助水平不断提高，城市低保标准达到家庭月人均收310～380元，农村低保标准为月人均收入不低于237～380元。

五是实施新型农民和新兴城镇居民素质提升工程。针对进城农民和集中居住区居民，办好市民学校和社区道德讲堂，组织形式多样的群众性文化活动，增强农民的融入感和适应能力，广泛开展面向农民的职业技能培训，培育现代市民意识和文明生活习惯，让农民群众在心理上进城、技能上进城、文明习惯上进城。2012年，城镇新增就业21.9万人，农村富余劳动力新增转移就业12万人。

六是推进村级公共服务和社会管理改革。从2009年起，将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，市县两级财政每年安排专项资金，并建立逐年增长机制，按照人口多少、面积大小、区位条件，2009年、2010年为每个村(涉农社区)安排不低于20万元的专项资金，2011年提高到不低于25万元，2012年又提高到不低于30万元，2013年达到每个村40万元。实现村级公共服务“有钱办事”。建立农民广泛参与的民主管理机制，实行村民“民主议事”，民主议决村级公共事务项目和专项资金使用。

3.以土地为突破口，保护农民权益，筹集建设和周转资金。一是建立耕地保护补偿机制。市县两级每年从新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税和土地出让收入中提取一定比例的资金，用于设立耕地保护基金。把耕地保护与健全农村社会保障体系结合起来，将耕保基金的90%发给承担耕地保护责任的农户，用于农民养老保险和医疗保险的个人缴费支出;同时把耕地保护与发展现代农业结合起来，将耕保基金的5%用于农业保险补贴，每年为全市投保农户提供228亿元的风险保障，另外5%用于设立担保资金，为全市范围内的农村产权流转提供担保。

二是对农村土地进行综合整治。坚持“业态、生态、文态、形态”四态合一，积极推广农民集体成立资产管理公司(土地股份合作社)的方式自主实施土地综合整治，建设适度集中的农民集中居住区，推动传统村落向“小规模、组团式、生态化”的新农村综合体转变，构建民富村美、文明和谐的新型农村形态。截至2012年年底，全市共实施完成土地综合整治项目600多个，投入资金500多亿元，建成中心村和聚居点1500余个，改善了近45万户农民群众的生产生活条件。

三是推动集体建设用地流转和开发利用。鼓励和支持集体建设用地使用权持有人在符合土地利用总体规划、城乡建设规划和产业发展布局规划的前提下，通过自主开发、公开转让、参股合作等方式开发利用集体建设用地。出台《成都市集体建设用地使用权初次流转操作指南》，完善交易信息系统，促进各区(市)县农村产权交易平台的沟通互联。2012年，全市新增集体建设用地流转10宗，流转总面积166.85亩，交易金额6540.59万元。全市开展集体建设用地开发利用项目28个，总投资39亿元，引进社会资金36.1亿元。

四是推进农村投融资体制改革。改革财政对农业的投入方式，组建市县两级现代农业发展、小城镇建设和城乡商贸物流投资公司，建立“政府引导、市场运作”的投融资平台，2007年以来，3家涉农投融资平台撬动资金366.3亿元投向农业农村，初步形成了以市场手段引导和促进社会资金投向农业农村的机制。截至2012年年底，全市共成立村镇银行12家，小额贷款公司104家，融资性担保公司158家。制定农村产权抵押融资办法，建立农村产权融资风险补偿专项资金，成立市县两级政策性农村产权融资担保公司，探索扩大农村有效担保物范围。截至2012年年底，农村产权直接抵押融资余额17.13亿元。

(二)起步和探索中的驻马店新型城镇化实践。

一是大力推进城市基础设施建设，不断完善城市功能。2012年全市实现城建基础设施投资约87.9亿元，其中市中心城区实现城建基础设施投资约33.9亿元，较上年增长78.4%。2013年中心城区拟新建七大片区、121个市政重点建设项目，总投资约170个亿元，力争当年完成投资60亿元以上。第一，市政路网体系不断健全，以提高通达能力和缩短通达时间为目标，加快市区和城镇之间的路网建设，2012年，新建和扩建城际间和城镇间道路共计290公里。第二，以积极推进城乡建设为抓手，加快基础设施建设。全市新建一批公厕、垃圾中转站和供排水、供气、照明等设施，新铺设排水管网250多公里、天然气管道120多公里。积极指导水电气暖等公用行业安全生产，正常运营。全市形成日处理污水能力29.5万吨，城市生活垃圾日处理能力达到1960吨，城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率达到85%以上。各乡镇重点建设了一条高标准主干道、一个汽车站、一个乡镇集贸市场、一个小游园、一个垃圾场，公共设施逐步完善。第三，以创建园林城市为载体，全面提升园林绿化水平。市中心城区强力推进环城景观带绿化建设，完成了置地公园、天中广场和世纪广场景观升级改造，绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地面积分别达到34%、40.2%和10.13平方米，成功创建国家园林城市。

二是大力推进城市经营，切实解决城镇建设资金问题。拓展城镇建设融资渠道，积极推进城镇资源、资产、资金、资本的有效整合和筹资渠道的多元化。充分发挥财政融资、经营融资、项目融资、贷款融资、债券融资、股份融资和招商引资的作用，变单一投资为多元投资、有偿使用，使公共事业逐步步入自我发展、良性循环轨道。积极推进公用事业改革，鼓励企业和个人投资经营市政公用设施，按照“谁投资、谁经营、谁收益”的原则，采取市场化运作手段，对公交线路专营权、公厕管理权、道路保洁权、广告经营权以及道路、桥梁、广场冠名权进行拍卖或有偿竞买，对一些存量资产的经营权进行公开招标、拍卖和招商引资，筹集资金用于城镇基础设施建设。市县供水、供热、供气、污水和垃圾处理等公用事业均实现了市场化管理，污水和垃圾处理费已全面开征。同时，严格执行用地制度，通过协议和招、拍、挂出让土地，每年土地出让金50多亿元用于城镇基础设施建设。成功发行“城投债”13亿元，为城市基础设施建设提供了有力保障。

三是着力破解体制机制障碍，加强要素保障。在土地管理上，力争每年提供约3万亩建设用地指标，争取完成300个行政村土地综合整治工程，整治村庄建设用地25万亩，形成6万亩挂钩指标。在投融资平台建设上，“十二五”末期，市级政府投融资平台净资产要达到50亿元以上，县级政府投融资平台净资产达到10亿元以上。在户籍管理上，推动符合条件的农村人口落户城镇。户籍政策相对较宽，在全市范围内取消农业户口和非农户口性质划分，统一登记为居民户口。推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度，在城镇有合法固定住所、长期从事非农职业的人员，均可根据本人志愿登记为城镇户口。在城镇就业的大中专毕业生、中等以上技术职称人员，均可在城镇落户。进一步放宽驻马店市辖区落户条件，基本放开各县落户限制，全面放开建制镇落户条件。在社会保障上，进一步清理和消除针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，让农民工和市民享有同等的就业待遇。依法将农民工纳入工伤、失业保险范围，较好地引导了农村人口向市区的有序转移。在学校布局上，从2011年开始，以撤点并校为重点，以创办寄宿制中小学为突破口，走“初中向乡(镇)集中，成建制小学向中心村集中，新增教育资源向社区和城镇集中”的办学路子。采取“撤、并、建、迁”等措施，初步实现了教育资源优化配置。

二、成都、驻马店实践的启示

从成都、驻马店的实践中可以初步得出几个结论:第一，必须坚持以人为本。①伍长南主编:《统筹城乡发展研究》，社会科学文献出版社，2013年版，第22～23页。第二，各地情况千差万别，不应有一个统一的模式，要允许地方探索适合本地特点大城镇化道路。第三，必须引导产业走集聚化、集约化、规模化发展之路。第四，要把新型城镇化与基本公共服务均等化有机结合起来，既要“摸着石头过河”、先行先试，也要注意整体设计，少走弯路。除此之外，还要注意在实现新型城镇化、推进基本公共服务均等化的进程中，正确处理好政府与市场、中央与地方、城市与农村、市民与农民的关系，以及解决好新型城镇化融资与地方债的问题。

(一)必须处理好政府与市场的关系。

中央城镇化工作会议强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。因此，必须发挥市场的决定性作用，使城乡生产要素自由流动;通过市场运作，调动民间资本和社会资本参与，才可能为统筹城镇和农村新型社区基础设施建设和城乡各项社会事业发展筹集到足够的资金。此外，必须充分发挥政府的主导作用。打破城乡二元结构体制，在公共资源配置上逐步使城乡均等化，这就要求政府发挥主导作用，尤其是改革公共财政体制，使公共资源向农村倾斜。

(二)处理好中央与地方的关系，发挥中央与地方两个积极性。

1.中央与地方分工明确。实现新型城镇化，中央政府与地方政府的利益不完全一致。中央政府为未来中国发展指明了方向，指出推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但很多具体事宜是需要首先通过地方政府来完成的。受多种因素影响，地方政府借城镇化搞政绩工程、造城运动的还大有人在，为推进新型城镇化及基本公共服务均等化，地方政府财力与事权还不完全匹配。必须创新体制机制和出台政策支持体系等理顺中央与地方的关系，充分发挥中央、地方两个积极性。强调中央的指导、引导作用，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，对各类地区分类指导、总量控制，使城镇化能为百姓造福，并提供经济稳定增长的需求。地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定本地相应规划，创造性开展建设和管理工作。

2.建立中央与地方事权与支出责任相匹配的财税体制。中央与地方，两者共同的载体应该从经济总量转向公共服务，关键在于推进事权与支出责任相匹配的财税体制改革。在原有体制下，地方财政支出责任大，压力也大，导致土地财政兴起，靠融资平台大规模举债，公共服务欠账不可避免。新一轮财税体制改革，必须在调整财政支出结构的前提下理顺中央与地方的财税关系，形成公共服务导向的中央与地方关系，比如加大转移支付改革，中央上收部分事权，或者继续推进财政体制扁平化改革，减少财政层级，提高地方政府增值税分成比例，改革资源税、开征房地产税等建设地方税体系等。既要推进新型城镇化建设、基本公共服务均等化，又要避免地方政府债务引发系统性风险。在此基础上，未来各地政府将在另一个层面上展开竞争:比谁的市场更开放，比谁的规则更加国际化，比谁的服务效力更高，比谁更加遵守市场“游戏规则”。

3.改变地方政府竞争模式。地方政府竞争模式曾经是中国经济增长的主要动力，现在看来存在不少问题。这种模式是我国处于经济起始阶段形成的，是私人物品严重短缺、经济总量严重不足、市场主体尚未形成的特定背景下的产物，在推动我国经济总量高速增长和扩张的过程中发挥过重要作用。但是，伴随着地方政府日益深入市场，地方政府本身越来越像一个公司，“政府即公司”的弊端越来越突出;形成产能过剩的根源，往往在于政府替代市场，政府成为投资主体。这些年许多重复建设、低效率的投资，大都是地方政府主导、推动的结果。转变经济发展方式需要绿色增长与绿色转型，靠公司型政府显然不可以。地方政府竞争产生的“造城”运动，不是新型城镇化。

(三)正确处理好城市与农村、市民与农民的关系。

迈克尔·利普顿曾提出“城市偏向理论”:当今世界穷国的最重要的阶级斗争，既不是资本和劳动的斗争，也不是外国利益与本国利益的斗争，而是农村居民与城市居民之间的斗争。我国的城镇化就是在城乡共同发展中从制度上消除和限制这种矛盾与斗争，使农村居民成为城镇居民，使农民共享发展成果。过去，城乡分割农民利益没有得到很好的保护;在城镇化过程中我们要一方面使城镇居民获得住房产权，另一方面是农村居民获得土地的处置权，并在土地置换过程中保护农民的各项权利。

(四)解决好地方债与新型城镇化融资的问题。

我国地方政府已经累积了较大规模的债务。对我国地方债规模的估计说法很多，有人认为是10多万亿元的，也有人认为是20多万亿元的;还有人认为我国政府总债务占GDP的比例从16%到97%，最高的达181%的。但有一点是共同的:中国地方债存在重大隐患，必须慎重对待。而新型城镇化建设必然离不开钱，中央确定了城镇化方向，却没有明确城镇化的资金来源。地方政府在推进城镇化过程中，八仙过海、各显神通，最常见的就是各种类型的融资平台。

自2010年6月国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)以来，对地方政府融资平台公司的清理整顿工作，包括对平台及平台公司银行贷款的分类细化，风险定性，规模控制等，取得了一定成效。但是，自2012年以来，“影子银行”成为融资平台公司债务融资的主要来源。“影子银行”是不受或少受金融监管机构监管，充当储蓄转投资中介的非银行信用中介机构。它们包括信托公司、财务公司、租赁公司、小额贷款公司、典当行等。据银监会内部报告测算，2012年年底“影子银行”体系融资规模为20万亿元;其中同业、理财及信贷资产转让等表外融资8万亿元;担保公司、小额贷款公司、典当行、私募基金等约2万亿元;民间借贷(包含委托贷款6万亿元、网络信贷等)10万亿元。此外，还有一些地方政府采取如BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资。“影子银行”融资取代银行贷款至少直接造成三个令人担忧的问题:第一，“影子银行”的投融资活动不完全在监管之内，无有效监管统计，这使得融资平台公司的负债规模，以及期限错配、标的物不对应等情况更加不透明，导致地方政府性债务管理和财政风险防范难度进一步加大。第二，“影子银行”的融资成本大大高于银行贷款成本。比如，信托和委托贷款的成本在10%左右，BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，远高于银行贷款的7%。融资平台公司的债务负担由此加重。第三，“影子银行”的融资来源依然大多是银行。在融资平台公司的银行贷款得到控制时，整个银行体系在地方政府融资平台和平台公司的风险敞口依然在加大。

当然，各地情况不尽相同。从笔者调研的情况看，成都市似乎已经进入良性循环，商业运作进入可持续阶段，但当地政府似乎不愿意谈到底有多大债务;只是强调，没有债务就不能发展。驻马店市由于是刚刚起步，倒是开诚布公，各项指标均在安全范围内;但一再强调融资平台的重要性，大有用之恨晚之憾，也提出应加大对后发展地区城镇化的财力支持。

2013年中央城镇会议提出，要建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。笔者认为，这将为新型城镇化资金问题拓展了空间，但从长期看，还需要会计制度改革、资本市场改革和引进新的税收工具，重构城市化资金融资渠道。

第一，必须建立透明的会计制度。各地地方预算必须覆盖所有账内、账外收入，严格区分经营和资本账户。尝试编制政府资产负债表。

第二，拓展资本市场融资。出让土地使用权体制，允许短期任职的官员出售长期的资本资产而获得短期性的收入，支付当期的日常开支，这就剥夺了后代人从这些资产中获益的机会。政府出让土地使用权的收入一般应该纳入资本账户，使出售资产与购买资产相匹配。动用这笔收入用于任何经常性开支都应该受到严格的监督，并由上级政府监督执行。一些基本的基础设施投资应该用政府间转移支付的钱。剩余的资本开支需要通过借贷来融资。各国实践表明，从中央政府借债问题较多，因为难以实施硬预算约束，而且还款比较难，最后从中央的借贷成了来自中央的转移支付。这样就只剩下按市场方式借贷这种选择。

第三，发行市政债券。不少国家市政债券都被用作地方政府资本开支的融资渠道，使地方政府获得收入进行一次性投资，但仍然要承担获得资本资产的成本。同公司债券不同，市政债券没有质押物。债券持有人不可能扣留市政资产并拍卖变现以保护其合法权益。一个解决办法就是由中央或省级政府对城市的财务状况进行严格监督，一旦地方政府违约，它就面临失去相应自主权的惩罚。我国是否同意地方政府发行债券，是一个备受争议的问题，最后我们只能两害相较取其轻，与其不明不白孕育着更大风险，不如在加强管理和监督的前提下，让地方政府自己发债、自己负责。

第四，在适当时候开征物业税。目前，我国城市收入的主要来源是增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这些税种鼓励城市招商，但是却不鼓励吸收外来移民。理论上应该是对居民房产和商业房产征收从价的财产税(从价物业税，advalorem property tax)。对居民房产征税将鼓励城市接纳新的居民，并提供了为城市居民服务筹资的显性税基。这有助于消除有关农村移民是城市经济的“搭便车者”的看法。对商业房产征收物业税会激励企业更加仔细地考虑如何优化利用土地和空间，同时会使城市政府权衡为工商业物产提供的服务与服务成本。物业税会减少出售当期使用权获得的收入，但能创造未来的财政收入。这将改变整个财政运营预算体系——从出售资产转变到一个持续的税收来源。同时，实行一套物业税体系。一套从价的财产税征收体系需要进行所有权登记，但它不需要投资一套昂贵的地籍簿记系统。按面积计算的物业税，类似于英国的房屋税(地方政府税，Council Tax)，也许就够了。一个城市各城区的财产可以分成一系列小类别——按土地利用类型、面积和质量等——分类定税率。这类方法可以避免按最小单元进行的昂贵评估。价值评估应该同时根据土地和结构来征收，根据使用权价格或房产出租价格来推到土地价值。①弗农·亨德森:《中国城市化:面临的政策问题和选择》，载于唐磊、鲁哲主编:《海外学者视野中的中国城市化问题》，中国社会科学出版社2013年版。

综合来看，新型城镇化的方向应该坚持，发展的节奏却不可操之过急，各地更不该齐步走。地方应因地制宜，根据自己的禀赋、特点、财力，更多更好地发挥市场在资源配置中的决定作用。同时，要更好发挥政府的作用，政府的主导作用绝不可少，尤其是城镇化与基本公共服务均等化相一致的部分，公共服务本就是政府的职责。此外，不借债很难发展，债务多了又有风险，一旦还不起债就会引起债务危机。要重构新型城镇化资金融资渠道。因此，这需要中央与地方紧密配合，在城镇化过程中把握好这个“度”。我们既要促进基本公共服务均等化，又要推动新型城镇化，两者相辅相成。但是，以新型城镇化促进基本公共服务均等化还是一个新课题，需要在实践中不断创新。