理性城镇化:反思与借鉴中的发展路径探索*

华南农业大学 张乐柱

广东外语外贸大学 金剑峰

“大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”的新型城镇化模式已是共识，并写进党的十八届三中全会文件。然而，提高大城市容积量的同时应避免“大城市病”，小城镇快速推进而需克服盲目扩展抬高公共品供给成本之弊端，这就需要探讨一条城镇化成本低、幸福指数高、切合实际的发展路径。

一、我国城镇化波动增长演进轨迹

(一)波动增长的阶段性特征。

目前我国已走过城镇化的初期阶段(1949～1995)，正处在城镇化的中期发展阶段，城镇化率从1996年的30.48%升至2008年的45.68%，13年间城镇化率提高了15个百分点。且以1978年为界，城镇化呈现波动增长的演进轨迹:其一，1978年前城镇化的停滞和低速增长。由于新中国成立后采取了城乡分治、积极推进工业化、相对抑制城镇化、限制农村人口向城镇流动等策略，改革开放前城镇化波动式缓慢发展，尽管个别年份呈现过度城镇化。①1958～1960年大跃进时期，一大批工业项目盲目上马，致使农村人口大规模涌入城市，城镇化水平迅速提高至19.75%，到1960年，城镇人口已达到1.3亿，新设城市33座;后经1961～1963年的调整，城镇化水平下降2.46个百分点，截至1965年城镇化水平恢复到17.98%。1950～1978年的28年中，虽工业化水平增长27%，但城镇化仅增长7%，1966～1978年总体城镇化水平仅从17.86%缓慢增至17.92%。其二，1978年后城镇化迅速推进。改革开放后，城市经济快速发展，而经济增长助推城市规模扩张。自1996年以来，城镇化率每年平均提高1.25%，其中2006～2009年平均提高0.9%。

(二)城镇化的层次性特征明显。

新中国成立初期特大城市发展迅速，其在全国城镇人口的占比自1949年的36%升至1965年的44.9%，小城镇人口占比由25.5%降至15.6%。改革开放初期乡镇企业的发展促进了小城镇发展，而城市经济体制改革也提速了大城市发展，1978～1985年城镇人口占比提高了5.79%，1985～2000年占比又提高了12.51%。90年代中期后，开发区热潮、中小城市合并、撤县建区等举措加速了大城市扩张，1995～2008年城镇化率由29.04%增至45.68%，年均提高1.28个百分点。截至2008年年底，特大城市为118个，大城市有119个，中等城市151个，小城市267个。②城市规模界定一般按市辖区人口(不包括市辖县)划分，特大城市人口在100万以上，大城市为50万～100万之间，中等城市为20万～50万之间，20万以下的为小城市。逐步形成珠三角、长三角、京津冀及山东半岛、辽东半岛等都市经济圈。中西部地区也形成以中心城市为核心的城市群。

(三)城市产业结构由生产型向服务型转变。

新中国成立初，城市产业突出生产性功能，弱化消费服务功能;20世纪50年代后期进一步重工业化，城市各自建立独立完善的工业体系，导致产业结构趋同。改革开放后，城市成为周边区域的生产、贸易和服务中心，城市功能也由单一的生产基地转变为生产、贸易、金融、科教文卫等综合功能的集合，产业结构不断向合理化、高级化演变，主要城市高新技术产业所占比重不断提升。

二、我国城镇化发展的反思

(一)城镇化滞后于工业化进程且质量不高。

其一，城镇化滞后于工业化。按照钱纳里等人的标准发展模式，人均国民收入1500美元左右对应的城镇化率①城镇化率，指的是某一地区城镇人口占总人口的比重。城镇化率指标反映了人口在城乡之间的自然空间分布状态，同时也比较直观地阐释了一个城市的成长状态。应在60%左右。我国的经济发展应孕育出更高水平的城镇化，2008年我国人均国民收入已达2770美元，但城镇化率仅为45.68%，②这一比率中还包括了部分在城市居住半年以上但没有真正享受到城市文明生活的农民工群体，而城镇化的实质是人的城镇化，这一部分人未能享受城市常住人口的社会福利保障，不能列入城镇化比率。低于高收入国家平均水平30多个百分点，也低于世界平均水平4个百分点。③国务院发展研究中心课题组:《中国城镇化:前景、战略与政策》，中国发展出版社2010年版。其二，城镇化质量不高。城镇化质量应以经济、城镇功能与社会、资源、环境等协调发展为评价标准。④樊纲、吴良成:《城市化:着眼于城市化的质量》，中国经济出版社2010年版。然而长期以来，我国城镇化注重城市数量与规模拓展，忽视经济社会、城市功能和环境的协调发展。除此之外，不完全城镇化特征明显，现行口径统计的城镇人口，既包括在城镇居住半年以上的农民工，也包含大量农业人口。⑤因为城镇人口是按市辖区总人口来计算的，而非城市建成区人口。2007～2008年，在全国地级及以上城市市辖区总人口中，非农业人口所占比重不到60%，农业人口所占比重高达40%。与此相对应，城镇居民素质、生活质量、消费行为、思想观念和管理方法没有同步提高。

(二)集聚效应不足。

城镇发展既有赖于企业要素聚集，又有赖于人口要素聚集，生产与消费聚集效应是城镇发展的两大动力。人口聚集的规模经济效应，导致市场需求增长和多元化，并促进专业化分工，也大幅度降低投资边际成本，提高投资利润率。许多新型业态也需要依托城市发展才得到扩张，特别是研究开发及现代服务业，且现代要素的整合将进一步诱发新的技术创新，促进新兴产业的形成。但受制于管理体制、用地政策及利益格局，以及对人口集聚和外来农民工安家落户的忽视，既影响了生产和消费聚集效应的发挥，又削弱了区域中心城市发展动力。2009年中国287个地级及以上城市市辖区集中了全国52%的固定资产投资和61%的生产总值，却只容纳了28.8%的人口，人口份额与生产总值份额之比高达1∶2.19。⑥根据《中国统计年鉴2010》、《中国城市统计年鉴2010》有关数据整理计算得到。

(三)城市可持续发展能力不足。

一是城市土地、淡水及其他能源供给严重不足且供给方式落后，但大多城市发展模式与土地利用粗放，而城镇化发展将进一步增加能耗占比。2007年全国城市人均用地达160.3平方米/人，远超出国家制定的人均占地100平方米/人的标准。⑦按市辖区非农业人口计算，参照1990年建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137-90)》。二是基础设施体系不完善、保障能力不足，落后的通勤方式、基础设施、生活配套设施、工作场所等增加了城市行政、生活、物流和商务成本，制约着城市效率和总体竞争力。三是生态环境治理欠缺，城市建筑设计理念不符合资源节约和环境友好要求，环境污染持续恶化，尤其是北方城市雾霾天持续增加，城市文明拓展以牺牲自然环境为代价。四是城乡二元结构格局没有根本改变，在工业化、城镇化的同时未能同步推进农业农村现代化。

(四)城市现代治理滞后。

“市带县”和“撤县设区”管理体制改革，对城乡协调发展起了一定作用，但对城市管理带来了困难。目前的市、区两级政府，市、区、街三级管理体制导致城市管理权责不对称，并且城市综合治理功能和协调应急管理能力还有待加强。现代治理理念与措施滞后，如城市的地方自治制度、公共产品与服务提供的公私协作机制、和谐包容的现代社区治理结构、基于信息通信技术的数字治理等，都需要进一步发展。

(五)城市贫富差距悬殊。

城市贫富分化近年呈现以下结构性特点:其一，收入呈两极分化。2010年全国城市居民最低生活保障人数为2311万人，但基尼系数已达到0.48，远超0.4的警戒线。富裕阶层工资外收入和资本收入等占比越来越大，收入来源多样化和增值速度快，而贫困人口最主要收入来源的工资性收入、福利和补贴出现萎缩，且非技术性劳动力收入回报递减。区域发展的不平衡，行业间、不同部门间在收入分配和福利保障方面存在较大结构性差异，针对城市贫困的社会保障体制建设滞后，标准过低且差别过大。其二，消费能力悬殊。据测算，富裕阶层家庭的恩格尔系数是0.33，而贫困家庭为0.54，二者在耐用与休闲消费方面差异更为明显。从国家统计局等调研情况看，城市贫困人口通常是享受低保人数的2倍，占城市人口的7.5%～8.7%，低保实际覆盖率只有50%左右。①潘家华、魏后凯:《中国城市发展报告NO.4》，社会科学文献出版社2011年版。

三、制约我国城镇化的因素探讨

(一)城镇化理论的局限与误导。

城镇化是人类生产生活在空间上的集聚过程，一方面，劳动力、资金等要素从农业向非农部门转移，从而获得较高生产率和收益率;另一方面，农村人口向城镇迁移，从而提升生活质量。因此，城镇化是城市人口占比增加、产业结构优化、居民消费水平提高、人的整体素质提升、城市文明不断发展并向农村渗透扩散的过程，核心是人的城镇化。它为人的全面发展提供了潜在机会，但这种机会能否转化为现实，在很大程度上取决于政府公共政策导向，及一个国家土地政策、经济发展方式、就业、住房、社会保障等公共服务的供给及分配等。因此，有关城镇化的研究，应围绕“人的城镇化”展开。但长期以来理论探讨关注点在城市规模、大中小城市发展的优先序等，把推进城镇化片面理解为增加城镇数量，扩大城镇空间和提高城镇人口比例，竞相通过修编城镇规划、设置开发区、调整行政区划等追求城区规划扩张。忽视城镇化质量和功能、城市支撑体系及城市生态环境等可持续性研究，在“城市病”治理方面研究也缺失。

(二)城乡二元制度制约。

城乡二元分治制度是政府主导的、在户籍制度基础上建立的、对社会资源城乡不均衡配置的制度。包括城乡二元户籍、财政属地化管理、城乡分治规划管理等核心制度，形成城乡二元制度框架。城乡二元体制扭曲了产业结构和人力资本结构，限制了进城务工人员的市民化，使其难以融入城镇。既阻碍了潜在内需增长的显化，也导致进城务工人员回乡建房置业的资源逆向配置，还带来一系列社会和谐稳定与伦理道德问题。

(三)城镇规划前瞻性不足。

一是城市规划制定中科学性不足。城市规划注重经济功能，轻生态功能和可持续发展;缺乏前期论证，功能分区不合理;一些城市规划思路随主要领导人的更迭而改变，降低了规划的约束力和法律效率;有些城市尤其是南方一些城市受传统因素影响，沿街自建房缺少规划，既不合规从而存在隐患(如因街道偏窄影响消防)，也加大了将来改造成本。二是规划管理体制改革有待深化。尽管1989年《城市规划法》的颁布加强了城市规划编制管理，但因部门利益和信息分割，各种规划各自为政，相互间缺乏衔接，制约了总体规划的科学性和协调性，导致城镇空间布局不合理。

(四)城市功能有待优化提高。

现代城市功能是由城市经济、社会活动的多样性决定的，包括居住、工作、游憩和交通等，且随城市发展而优化。现代城市的核心区和拓展区应在功能、结构、布局上有合理分工，核心区以第三产业为主，主要功能应限制在智能、信息、流通、服务等非物质性领域;拓展区以第二产业与生产服务业为主，突出生产功能。长期以来城市建设重生产性功能，轻智能、信息、流通、服务功能，宜居环境建设不足。提升城市功能，既有赖于公共交通等硬件，也有赖于社会管理水平的同步提高，最根本的是均等化公共服务和社会保障、平等就业等制度性软件，这是让城市居民尤其是新居民有尊严生活与和谐宜居的基本要件。

(五)制度政策存在偏颇。

一是土地制度不完善，资源与环境成本没有完全内部化。在土地征用、出让金分配和使用、土地价格形成机制及农村土地承包经营权流转等方面存在缺陷;水电油气等价格偏低，导致资源粗放利用和生态环境承载力下降。二是城市财政收入结构不合理。现行财税体制使土地使用权出让收益成为城市财政主要收入来源之一，并最终通过高房价转嫁给市民，导致城市土地的过度开发和粗放利用，同时也不利于外来人口的集聚。三是管理考核激励机制不完善。偏重以经济增长指标为核心的干部考核体制，使得地方政府重视城镇化速度，忽视发展质量和效益，忽视公共服务。

四、反思中的发达国家城镇化趋势

发达国家城镇化已有200多年，大体划分三个阶段:起步阶段(1760～1850)，1850年城镇化率仅约为6.4%;高速发展阶段(1850～1950)，在工业革命推动下100年的时间城镇化率达到29.1%;成熟阶段(1950年至今)，城镇化水平渐趋稳定于70%以上，并出现逆城镇化现象。城镇化在不同区域和不同收入水平国家发展不平衡，规模扩张与质量也未能同步，发展模式存在较大差异，并呈现在信息通讯技术支撑下的现代大城市化与城市集群化趋势。发达国家城镇化过程也走过弯路，出现如人口膨胀、交通拥堵、环境污染、资源短缺、贫民窟等城市病，采取了诸多治理措施，逐渐形成新的城镇化理念。

(一)精明增长:可持续城镇化发展。

在资源紧缺和维护环境前提下，处理好城镇化与经济社会、环境生态等关系，集约使用土地等资源至关重要。美国曾是分散型城镇化模式代表，城市边界向郊区蔓延产生重要影响:一是过度的土地资源消耗。城市蔓延占用了大量森林、湿地与农田，且使建成区居住人口由1950年的9000多人/平方公里降至1990年的3000多人/平方公里。二是汽车使用率提高导致能源消耗和污染排放增加，占世界人口5%的北美地区CO2排放量占全球的1/4，人均消耗量是全球的9倍。三是过于分散的城区增大了市政基础设施投入且降低了使用效率，水电气供给、道路、公园、医院等投入增加，且导致了内城的衰落。四是就业岗位和人口空间分布的不匹配带来诸多问题。通过反思，为抑制城市蔓延，提出了“精明增长”理念，①精明增长(Smart Growth)并没有确切的定义，这是美国规划界在20世纪90年代提出的，2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”(Smart Growth America)。精明增长模式的10项原则:土地混合利用，采用紧凑的建筑设计，创造更多的住房机会与选择，创建可步行的邻里，形成有强烈场所概念的、独特的、有吸引力的社区，保护开敞空间、农田、自然美景和环境敏感区，强化与引导指向已有社区的开发，提供更多的交通选择，做出可预测的、公平的、花费经济的开发决定，鼓励社区与股东共同决定开发项目等。总的来说，精明增长是一种在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境、促进城乡协调发展和提高人们生活质量的发展模式。城市发展日益理性。一是通过土地和交通的整合，使不相容的土地利用类型间的冲突弱化，最大限度地减少城市成本;二是注重环境保护和治理，兼顾长期与短期效益，加强生态建设，追求经济社会与环境生态的平衡;三是注重地方政府提供公共产品和服务的财政能力，争取最小投入即可最大程度满足需求;四是强调社区重要性;五是促使社会公平分配，提高公众参与。

(二)规模集约:现代化大城市与城市集群化。

目前现代化大城市已成为经济、贸易、金融中心，城市发展呈现区域内优势互补、联动发展态势，未来可形成更大范围、更高层次的城市群。日本城市圈给我们重要启示:日本的城镇化是工业化发展的结果，其外向型经济特征及受国土狭小自然地理条件的限制，在政府公共资源诱导下，促成了人口和经济高度集聚的都市圈城镇化模式。至20世纪70年代，日本75%的人口已经城镇化，东京、大阪、名古屋、福冈四大城市圈都集中了约3000万人口及相对完整的产业体系，圈内人口需求基本上可吸纳都市圈内制造业的全部产出，1980年日本全部货物的平均运距只有73公里。大大提高了土地等资源的集约化与合理利用。

(三)低碳生态:绿色城市理念。

低碳生态型城市发展的主要措施:构建紧凑型的城市空间格局，发展公共交通，提倡低碳建筑和公共住宅，转变居民消费观念，促进科技创新能力，提高城市能源的利用效率，增加可再生能源比例，实现人口、资源、经济、环境和社会的协调可持续发展，可使城市增长从粗放转变为集约，并提高城市的宜居度。欧洲是该模式的代表，通过控制城市交通方式、在大城市外围规划绿带和保护外围农业用地等，抑制了城市向郊区蔓延。同时，使城市核心区保持了繁荣，有效地节约了土地、石油等资源，欧洲人均石油消耗仅为美国的1/4。

(四)网络协同:基于信息距离的全球城市体系。

信息技术使地球变平，信息通讯及交通技术正在改变生产服务业态和人们生活方式。基于信息通讯和交通技术的快速发展和运用，城市的发展潜力与其现有规模间的关系逐步减弱，城市发展更加取决于该城市与全球其他城市的协同作用强度，从而若干全球信息节点城市可能发展成为世界城市或国际性大都市。而规模较小的城市也可通过网络联系和相互协同，在特定的领域内依靠专业化优势获得更大的发展活力。

(五)以人为本:政府引导民生必需品供给。

吃穿住行是基本生活行为，经政府引导，适度降低该方面的成本，有利于增进社会福利与新城市群体分享城市文明。如住房是制约城镇化的一大要素，过高房价大大提升城镇化成本，降低了民众移居城镇的意愿。发达国家解决城市住房问题最初依赖市场供给，之后都回归政府和市场共同发挥作用。英国政府曾一度认为住房是单纯生活消费品，应由居民自行解决，政府无须干预住房市场。1919年英国政府改变观念，推出了住房保障政策，建立了一个居民合理住房消费与政府政策和经济支持相结合的住房制度:在大城市附近建立移民区，雇主帮助工人解决住房，鼓励工人“自助式购房”。

(六)城乡一体:城市文明在协调中分享。

发达国家的城乡一体化是伴随着工业化而实现的，人口和生产要素由农村向城市集聚，同时先进生产要素和先进文化也由城镇向农村辐射，城乡逐步走向交融。主要通过工业反哺农业的宏观政策及促进农村工业化方面实施支持。德国采取投资补贴、农产品价格支持、贷款担保及低息贷款等措施;法国在国家预算中专列了“农村发展整治基金”以对衰退农村地区进行改造和农业补贴;英国设立了乡村发展委员会促进农村工业发展;日本实施“村镇综合建设示范工程”使乡村道路与城市对接;韩国的新村运动重点改善农村基础设施以确保农村享有与城市同质的生活环境。

五、理性城镇化理念及政策性建议

(一)集约化城市模式是基于我国实际的理性选择。

城市发展受资源禀赋的约束，对土地等资源依存度越高约束性就越大。不同资源赋存条件的相对变化使城市发展呈现差别，影响城市发展的速度、方向及产业结构。这就要求城市发展必须考虑资源禀赋差异，确立整合、紧凑、集约发展理念，推进循环经济发展。城市用地规模增长弹性系数①城市用地规模增长弹性系数是指城市用地增长率与城市人口增长率之比。可表明城镇化人口增长与建设用地增长的关系，一般合理限度为1.12。当城市用地规模增速超出人口规模增速时，就称为城市蔓延。2007年我国41个特大城市用地规模增长弹性系数达2.28，超合理限度1倍以上。城市活动呈现出低密度、区域功能单一和依赖汽车交通形态，城市蔓延已显现。

基于此，第一，规划先行，以高起点规划引导城市建设。规划应体现长期设想和尊重市民意见，根据发展趋势适时调整，并依法保障规划的实施。优化功能区布局，合理分布居住区、商业区、工业区和休闲区，充分利用交通、信息、能源等新技术，提高土地、淡水、天然气等资源的利用效率。在土地集约前提下扩张城市规模，保持城市的一定密度，居住区应有较高容积率;适当混合使用土地功能，综合城市内部服务、工业及休闲活动，减少通勤污染;用足城市存量空间，现有城区的重建，废弃工业用地的开发，城区内闲置土地的整理与置换等，可使城区土地配置优化。第二，优先发展公共交通，公交及管理模式是城镇空间结构差异的重要成因，②基于此，J.S.Adams将城市发展形态分为四个时代:步行与马车时代，出现了同心圆的城市发展模式，城市规模及半径较小;有轨电车时代，使得城市向外放射型扩展;汽车时代，城市开始大规模郊区化;高速公路时代，城市副中心的形成。正是20世纪七八十年代的城市(际)轨道交通推动了城市群的形成。建设综合性、网络化公交设施，增强城市承载力，以公交为主要通勤手段可大幅降低通勤成本，以车站等交通节点为中心利用土地可使城市结构紧凑化。第三，升级产业结构。建立受资源短缺限制强度小的新产业结构，有选择地发展资金、技术密集型服务业及高新技术产业，改造传统优势产业。

(二)核心城市为中心的都市圈将是发展方向。

在资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，发展新的都市圈，承接现有城市群结构升级和优化整合后的转移产业，承接生态环境脆弱地区和自然保护区的转移人口，逐步成为新的经济、人口密集区。另一方面，都市圈内生产与消费能力的准平衡可有效减轻物流压力，降低交易成本。随着近年新的高速公路网、城市轻轨的延伸，科技进步所带来的新业态发展，给中小城镇带来了产业转移集聚的新机遇。根据服务于核心都市发展的规律，承接相应转移产业、构建配套生产生活型服务业，开发绿色生态旅游资源，发展休憩旅游运动经济等成为方向。第三产业是城市发展的后续动力，主要体现在生活消费性服务和生产配套性服务，也促进了城市软硬件设施的完善。

(三)生态文明是城市居民生活必需品。

良好生态环境是宜居城市的基本要件，生态化城市需要妥善处理城镇化与环境的关系，提高资源环境的承载能力。一是加强科普教育与宣传，提高公众环境保护意识，主动参与生态维护。二是建立有利于保护生态环境的生产、生活及消费方式，引导生产和人口向资源环境承载力强的重点和优化发展区域集中。发展循环经济，加快城市环保设施建设，综合防治城市污染;推进节能降耗、减排治污和淘汰落后产能，限制高能耗、高排放产业发展。三是实施生态补偿，从财政税收、法律法规、考核机制等方面健全生态补偿机制，完善生态环保的财政转移支付制度，以政府财政为主、市场运作为辅设立生态补偿基金。真正实现“功能紧凑、发展集约、生态友好、和谐宜居”城镇发展模式。

(四)兼顾效益与公平引导城镇化进程。

城镇化的核心是“人的城镇化”，本质是在资源要素由低收益农业转向高收益非农产业的同时，大部分居民参与分享城市文明成果。基于资源要素差异，应“在城乡统筹的框架下，寻求差异化发展”。③吴良镛:《中国城乡发展模式转型的思考》，清华大学出版社2009年版。

其一，完善市场经济制度，建立和维护有效竞争的市场秩序。确定要素的产权属性，建立要素流动的市场机制，发挥市场配置资源的基础作用。其二，建立均等化社会保障和公共服务制度。建立居住就业地户口登记制度，基于此，完善文化教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务。以社会保险、救助和福利为基础，以基本养老、医疗与最低生活保障为重点，以商业保险为补充，建立覆盖城乡的社会保障体系。发挥土地资源杠杆作用，政府与市场结合推动解决城镇住房问题。其三，完善城镇治理制度。强化政府公共服务职能和危机管控能力，提高城市综合运行效益。其四，城乡一体化发展的引导机制。完善农村职业教育、农民培训服务机制，健全土地资源使用权流转及增值收益保障机制，“三化”统筹推进城乡协调发展的财政保障机制，统筹规划城乡产业、基础设施和社会事业发展。