加快构建城乡统一的建设用地市场*

福建师范大学经济学院 李建建 戴双兴

我国宪法规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。与城乡二元土地所有制相对应，我国一直实行城乡有别的建设用地制度。我国法律严格限制集体建设用地流转，农村集体建设用地不能直接出让、转让或出租，必须先征收为国有土地后才能在市场上流转。随着工业化和城镇化进程的加快，建设用地需求快速增长，与日俱增的建设用地需求与二元分割的城乡土地市场产生了激烈的冲突，造成了严重的后果。

其一是农民土地权益受到严重侵害，引发尖锐社会矛盾。在现行征地制度下，各个地方政府以“公共利益”的名义，低价征地，高价出让，获取巨额土地出让收益，为城市经济社会发展积聚了大量资金，有效解决地方财力不足的问题。但由于征地补偿标准低和保障不到位，损害了失地农民的土地财产权益，土地征用已成为引发社会矛盾的焦点，影响了社会的和谐稳定。

其二是集体建设用地“隐形交易”普遍存在，扰乱了公开土地市场的交易秩序。在城镇化快速推进过程中，城乡结合部的土地非农化给所有者带来巨大的增值空间，在利益的驱动下，大量集体建设用地流入市场。这部分集体建设用地的“隐形交易”避开了地方政府监管，影响了政府对土地利用的计划管理，削弱了政府对建设用地总量控制能力，干扰了公开土地市场的交易秩序。

鉴于我国城乡二元土地制度所造成的负面影响，早在党的十七届三中全会中央就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场。”［1］但近年来，这方面的政策措施并没有取得明显成效，其原因在于这一问题涉及错综复杂的利益纠葛，只有通过全面深化改革，才可能有实质性进展。党的十八届三中全会进一步明确提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［2］如何构建城乡统一的建设用地市场成为一个亟待深入探讨和逐步解决的重要问题。

一、城乡统一的建设用地市场的基本构架

(一)构建城乡统一建设用地市场的目标。

构建城乡统一的建设用地市场，必须以党的十八届三中全会提出的“健全城乡发展一体化体制机制”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”［2］的精神为指导，通过深化土地制度改革，尤其是征地制度改革，打破现行土地法规对农村土地产权流转的限制和政府对城市土地一级市场的垄断，赋予农民更多财产权利，实现城乡土地财产权的平等和城乡建设用地市场的对接，建立统一的城乡建设用地流转制度。在符合规划和用途管制前提下，让农村集体建设用地直接面对市场需求，采取出让、租赁、入股等形式，实行与国有土地同等入市、同权同价。进一步规范土地市场交易，提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实维护农民的土地财产权益，让城乡居民共同分享工业化和城镇化的文明成果。

(二)构建城乡统一建设用地市场的原则。

1.市场化原则。“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，”［2］在我国城乡土地市场二元分割、政府垄断土地一级市场的制度安排下，一方面造成城乡土地分属不同的法律约束，由不同机构管理、形成不同的市场和权利体系;另一方面集体土地只有通过政府征地环节才能转为城市土地，任何单位进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地。这种制度使地方政府成为土地农转非的唯一决定者和城市土地一级市场的唯一供应商。这种行政色彩浓烈的土地资源配置方式，不仅违背了社会主义市场经济的基本原则，无法使市场在土地资源配置中起决定性作用，而且成为损害农民土地权益的制度根源。因此，建立城乡统一的建设用地市场的价值导向就是坚持市场化方向，逐步打破政府垄断农地非农化的市场格局，缩小征地范围，允许集体建设用地有条件入市，扩大市场配置土地资源的空间，形成以供求关系为基础的市场价格形成机制。

2.渐进性原则。严格保护耕地是我国的基本国策，集体建设用地入市，必须符合土地利用规划和用途管制，避免农地转为建设用地的随意性和盲目性。集体建设用地入市不宜一哄而上，可以在经济发达的沿海地区进行试点然后再全面推广;先解决城镇规划区以外的集体建设用地问题，再逐步推进到城市规划区以内的其他地区。先允许农村集体经营性建设用地直接入市，待条件成熟后在逐步扩大到其他集体建设用地。

3.公平性原则。在城乡统一的建设用地市场的框架下，国家土地所有权和集体所有土地权应当享有同等待遇，只要符合规划和用途管制的要求，不论是国有建设用地还是集体建设用地，都必须遵循“同等入市、同权同价”的原则，在市场上平等交易。必须尽快改变目前因土地所有者不同而产生土地权益差别的状况，集体建设用地和国有建设用地的流通和交易价格均由市场调节，同时还应当在财产补偿标准、税费义务和增值归公等方面对国有建设用地和集体建设用地实行同等待遇。

4.多样化原则。在城乡统一的建设用地市场中，政府征地的范围受到严格限制，大量的经营性项目用地是由用地者与农民协商购买，集体经营性建设用地可以采用出让、租赁、入股等多种方式进入市场。多样化的流转方式适应了不同的用地需求，有利于实现土地资源配置效率的最大化。

(三)构建城乡统一建设用地市场的具体步骤。

目前，我国已进入以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡发展，必须处理好土地特别是耕地在农业与工业、城市与农村之间的转化问题，也就是解决好农地转用问题。中央提出要“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”［1］按照中央决议精神，我国集体建设用地制度改革，既不能是维持现行征地制度的保守式改革，也不能是完全放开集体建设用地入市的激进式改革，而应该是分步推进城乡建设用地市场一体化的渐进式改革。

根据我国的现实国情，构建城乡统一的建设用地市场，应包括以下三个步骤。［3］第一步:城镇规划圈内外分别实行“市场直接交易”与“政府行政化征收”两种不同的制度安排。在城镇规划圈外，建设用地需求量小、土地用途转换增值性低，用地需求竞争也比较小，先进行改革要容易一些，可由建设用地需求者与土地供给者进行直接谈判，在征得承包农户同意后，向发包土地的村组购买集体农地;城镇规划圈内土地非农化的增值空间大，且工业化演进和城镇化扩张所需要的新增土地主要在城镇规划圈内，当前主要政策是“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民的合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”［2］经过这一步改革，集体建设用地市场开放范围就会越来越大，征地范围就会越来越小。第二步:在总结城镇规划圈外集体建设用地直接入市经验的基础上，将土地制度改革进一步向城镇规划圈内推进。在城镇规划圈内允许用地单位和地方政府直接向农民购买土地。工业化后期土地非农化的需求规模较小，城镇规划圈内在保留政府土地优先购买权的前提下，放开土地市场，实行完全的市场购买制，允许用地单位和政府直接向农民购买土地，政府只管审批、监管、收税和登记。第三步:完全实现城乡建设用地市场一体化。在城镇规划圈内外实现城乡建设用地市场一体化，真正实现农村土地和城市土地的“同地、同权和同价”。

二、建立城乡统一的建设用地市场的主要障碍

目前，我国集体建设用地隐形市场十分活跃，为了保证城乡土地市场的健康和可持续发展，实现城乡建设用地市场的一体化已是势在必行。但由于集体建设用地产权不明晰、收益分配不合理、法制和税收体系不完善，给城乡建设用地市场一体化带来不小的障碍。

(一)集体土地产权不明晰。

由于土地的不可移动性，土地资源配置实际上是土地产权的配置与重新配置。明晰界定的产权是土地资源市场配置得以实现的前提。当前我国征地过程中农民权益流失的制度根源在于集体土地产权残缺。一是农村集体土地产权主体模糊。虽然法律规定农村土地属于集体所有，但是集体本身具有多样性，包括乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体经济组织，三种主体的土地产权关系界定模糊，致使在集体建设用地产权流转中演化出多元主体之间的权利之争，影响了集体建设用地产权配置效率。二是城乡土地产权权能不对等。目前我国城市土地使用权具有明显的稳定性、排他性和转让性，土地使用权按市场价格进行交易。同城市土地使用权相比，农村集体土地所有权处于不平等地位，作为土地所有者的集体组织并没有拥有集体土地流转的处置权，由此使农民的土地财产权益不能在经济上得到实现，无法分享工业化和城镇化的成果。三是集体建设用地产权过多受到行政权干预。在集体建设用地产权主体多元含糊不清的情况下，对农地有审批和执行权的县乡政府和村委会成为了事实上的主体。在征用农村土地过程中，村民委员会由集体建设用地产权代表转化成地方政府的附属物，方便了地方政府以“集体”名义对土地产权进行有利于自身利益的层层分解。

(二)集体建设用地流转法律体系不完善。

我国现行法律对集体建设用地入市采取了严格限制的态度，征地是获得集体土地唯一合法的途径。《土地管理法》规定，“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，“任何单位和个人，进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”。这些法规被认为是对集体建设用地使用权流转最为直接的限制。随着城镇化进程的推进，集体土地的需求量不断增加，集体建设用地资产日趋显化，土地市场供求失衡刺激了大量的隐形市场交易，并且用地规模有不断扩大的态势。按现行法律规定，集体建设用地不准进入市场，在此基础上所形成的权利无法通过变动登记来公示。因此，急需从法律上进行改进和完善，使集体建设用地入市变得合法、有效。

(三)土地收益分配制度不合理。

土地出让纯收益是土地出让金扣除政府为取得土地所支付的征地费用以及土地前期开发费用的余额。显然，总称为土地出让成本的征地费用和开发费用的合理性与准确性是决定土地出让纯收益的主要因素。在现行征地模式下，征地补偿按照土地被征用前3年平均产值的若干倍来计算。集体土地一旦被征用或征收，农民在获得征地补偿后就不再享有任何的土地增值收益。土地出让所获得的增值收益大部分被地方政府获取。诸培新，唐鹏(2013)通过对江苏省苏南、苏中、苏北地区样本县市2006～2011年间农地征收与出让中的土地收益分配格局抽样调查与分析发现，尽管国家不断地提高农地征收补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例偏低，约在3% ～16%之间，而地方政府的收益份额在75%以上。［4］农地征收与供应过程中，失地农民只能获得份额较少的征地补偿费用，无法长期分享土地增值收益，土地税费和出让收益都被各级政府获取。

(四)土地税费体系不完善。

土地税作为一种重要的经济政策工具，对促进土地资源的合理配置和有效利用有着十分重要的作用，但我国土地税制体系不合理，导致土地资源利用效率低下。一是税负结构不合理。土地流转环节税负偏重，而保有环节税负偏低，导致土地闲置和土地市场不活跃同时并存。二是课税范围偏窄。目前我国的土地税一般只针对经营性用地征收，行政单位和个人用地则被排除在征税范围之外，如“城镇土地使用税仅对城市、县城、乡镇等范围内的土地征收，而对农村的非农业用地并不征收;土地增值税只对土地转让的土地增值征税，而不对土地出租征税”。［5］三是免征农业土地税导致农地资源的闲置和浪费。随着我国农业税的取消，其内含的农业土地税也随之取消，这就使得拥有农用地承包经营权的农民没有任何经济负担;随着城镇化进程的加快，越来越多的农民进入城市打工，由于农地持有的“零成本”，出现农地闲置抛荒也就不足为怪。四是地方政府对土地财政的过度依赖。在我国现行财税体制下，土地是地方政府掌握的最主要的资源之一，以“卖地”为主要特征的土地财政政策成为地方财政收入的主体。地方政府从农民手中地价征地，并向市场高价供应，从中赚取了数目庞大的土地纯收益，在利益机制的驱动和城镇建设的压力下，地方政府必然热衷于土地出让，既助推了城市房价的高企，又导致城乡土地市场的扭曲。

三、构建城乡统一的建设用地市场的对策建议

党的十八届三中全会报告对建立城乡统一的建设用地市场的阐述，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，是一项极为复杂的系统工程。必须针对集体建设用地产权不明晰、收益分配不合理、法制和税费体系不完善等一系列问题，加快建立与城乡一体化相适应的土地制度安排。

(一)完善农村集体土地产权制度。

稀缺资源的有效利用要求边界清晰、内容明确、收益安全的产权制度安排。农村集体建设用地入市的本质是土地权利的转移。要按照建立城乡统一建设用地市场的要求，“通过农村土地产权制度改革，使城乡土地使用权权能趋于一致，实现城乡土地产权的对等和城乡土地市场的对接。”［6］一是合理确定农村集体土地产权主体。改革现行土地产权制度，最重要的任务在于明确界定集体土地产权主体。由于集体经济组织大部分都已名存实亡，因此集体建设用地产权主体应该确定为农民。建议采取地籍调查办法，通过核发集体产权证的方式加以确认。二是构建完整集体建设用地产权体系。由于把建设用地产权界定在农民头上，农民就应该有相对完整的土地财产权利，包括占有权、使用权、处置权、收益权以及转让权等，在明晰产权归属基础上发挥土地资源配置最大的效率。三是实现城乡土地产权的平等流动。当前我国二元的土地所有制是土地产权市场的基础，这一状况要求要改变土地国有化这一单项流动关系，加快建立起国有与集体所有之间、城乡之间土地的多向流动。

(二)健全集体建设用地流转法律法规。

土地市场配置需要与之相适应的法律和制度安排。由于农村集体建设用地流转在法律上并不得到认可，城乡建设用地市场仍然处于分割状态，集体建设用地利用效率低下。为了从根本上改变土地制度的二元特征，实现农村集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”:一要在法律上明确集体土地所有权和国家土地所有权是两个平等的民事权利主体。二要修改《土地管理法》中关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定。在法律上明确不改变集体土地所有权性质的前提下，允许集体建设用地入市。三要制定规范集体建设用地入市的条文，充分保障农民获得集体建设用地流转的级差收益的权利，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。四要在法律上明确集体建设用地入市的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等，对其作出原则性的规定，进而为集体建设用地入市提供法律依据。

(三)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

“要按照初次分配基于产权、再次分配税收参与的原则，合理分配集体建设用地使用和流转中的土地收益。”［7］一要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理，实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。二要提高征地补偿标准，我国现行法律规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低，从保护农民土地权益要求出发，必须提高征地补偿标准，完善被征地农民合理规范的保障机制。三要让中央政府参与土地出让金的分享，通过对分享比例的调节，弱化地方政府扩大土地收益的动机，加强对地方政府土地开发的节制力度。四要建立合理的土地出让金使用制度，借鉴香港土地基金成功经验，建立国有土地收益基金，规范土地收益的管理和使用，将土地出让金收入按土地出让年度分期使用，控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府和未来政府之间合理分配土地出让金。

(四)加快土地财税制度改革。

完善现代土地税收制度是建立城乡统一建设用地市场的内在要求。集体建设用地入市交易，这意味着在土地收益初次分配中，农村集体获得了土地增值的大部分收益。但是，集体建设用地的自然增值，与政府在工业化、城镇化过程中投资的基础设施等因素密不可分，政府应该分享部分的土地增值收益。虽然政府不能直接从建设用地流转中获取收益，但可以通过税收的形式间接分享。在建立城乡统一的建设用地市场的过程中，政府可开征的土地税费包括:一是在农村开征农地占用税。把现在的征地占用税的征税对象扩大为农地占用税，农地范围包括耕地、果园用地、林业用地、草地和养殖用地等可以用作农业生产的用地，一旦土地被非农产业所占用，就应该开征农地占用税。二是在城市开征地价税。对城市土地持有者，今后应开征地价税，这种税应该成为今后城镇土地税收的重要税种。三是在城乡共同开征物业税。随着集体建设用地入市推进，地方政府丧失了获取征地差价的巨大利益空间，土地财政模式必然会受到的冲击，地方政府可能因为财政困难而阻碍集体建设用地入市。因此，必须探索土地财政的替代性制度，建立现代土地税收体系，为地方政府提供长期而有保障的税收来源。从国际经验看，物业税是发达国家地方财政收入的主要税种，在地方财政扮演非常重要角色。物业税能够为地方政府提供稳定的税收来源，有助于解决地方财政过度依赖土地出让收入的难题。可以“在城市试点并开征物业税的基础上，对农村流转入市的建设用地逐步开征物业税。”［11］在城乡同时开征累进物业税的基础上，将物业税归为地方税种，增加地方财政收入。

此外，城乡统一建设用地市场交易规则的确立难以通过市场自主交易来达成，需要依靠地方政府来制定相应交易规则。因此，建立城乡统一的建设用地市场还必须加快转变政府职能，纠正地方政府角色错位，加快地方政府由城市经营者向城市管理者转变。

［1］《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm。

［2］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。

［3］李建建、黎元生:《统筹城乡视野下的征地制度改革》，经济科学出版社2010年版。

［4］诸培新、唐鹏:《农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新——基于江苏省的实证分析》，载于《南京农业大学学报(社会科学版)》2013年第1期。

［5］席晓娟、徐亮:《中国现行土地税完善之法律研究》，载于《社会科学家》2007年第9期。

［6］张合林:《中国城乡统一土地市场理论与制度创新研究》，经济科学出版社2008年版，第349页。

［7］王小映:《平等是首要原则》，载于《中国土地》2009年第4期。