对于审计视角下基金会管理的几点思考

江苏省无锡市审计局 周 静

2013年笔者通过对某市5家公募和10家非公募基金会的审计调查发现，绝大部分基金会在对外公布信息方面需要加强完善，基金会支出管理有待规范，公益慈善性作用还要进一步推进。

一、要强化基金会各项支出的合法性和合规性

基金会支出的规范性一直是社会关注的热点，也是近年基金会问题频发的起因。按照我国《基金会管理条例》的相关规定:“公募基金会每年用于从事章程规定的公益性支出不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”。这两个比例是衡量基金会活动规范性的核心指标。

在笔者进行调查的15家基金会中，67%以上的基金会公益性支出比例符合国家的有关规定，但也有4家基金会的公益性支出比例未达到国家规定的比例，其中2家基金会工作人员工资福利和行政办公支出超出国家有关规定。而在具体支出的规范性方面，调查发现存在不少大额发票购买购物卡、香烟，现金捐赠款和实物的发放清单无受赠者签字，利息收入冲减费用等现象。此外，有一些基金会在公益性支出和行政办公支出的使用划分上不清晰，存在工资福利和行政办公支出挤占公益性支出的情况。

对此，必须健全和完善基金会的财务规章，建立严格的财务管理制度。一方面，要按照《基金会管理条例》的法定要求规范各类、各项支出;另一方面，要加强基金会的财务和会计核算的正确性和准确性，完善各类凭证、票据的合规性，确保基金会所有支出的真实、合法。

二、要强化基金会对外信息的公开性、透明性和准确性

按照《基金会管理条例》第二十八条的规定:“基金社会组织网(www.chinanpo.gov.cn)网站上将各个基金会的年度工作报告予以公布。但审计调查过程中笔者发现，不少基金会的工作人员并不了解这一对外公布情况，也不清楚对外公布的具体网址，而对于包含捐赠者在内的广大公众则更加无从了解公布平台和基金会对外公布内容。

而现有对外公布的基金会工作报告为统一格式，主要涉及基金会的财务报表、年度大额捐赠情况、重大公益项目大额支付情况和重大公益项目收益情况，并未列示所有的捐赠收入明细和公益性支出明细。而且笔者将审计调查结果与基金会对外公布信息核对后，也发现个别基金会对外公布的工作报告部分内容与调查结果有些许差异，工作报告的填报准确性也有待加强。

可见，目前基金会对外信息管理缺乏透明度，公开性和对外公布信息的准确性不高，这深深影响到了公众对公益慈善事业的信任度和支持度。要想改变目前基金会的公信力危机困局，就要着力优化基金会的信息披露制度和信息公开行为。只有信息全透明公开，才能有效地规范基金会的自身行为，提升社会公信力，进而实现基金会的可持续发展，同时这也是保护捐赠者和相关当事人的合法权益，促进公益事业发展的重要手段。具体而言，要做到:一要加强对外信息公布的真实性和准确性;二要提升基金会管理人员的相关素质;三要加强基金会对外信息的宣传和引导;四要扩展基金会对外公布的信息范围，细化公开的内容，让捐赠人和当事人能全面、客观、清晰地了解基金会各项资金的来源与去留。会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关制定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。”目前，我国各个基金会每年均需通过网上申报的方式向登记管理的民政部门进行年度注册检查，而年鉴通过后由民政部门在中国

三、要强化基金会资金监管机制的建立和健全

长久以来，我国对基金会在内的社会组织实施登记管理部门和业务管理部门“双重管理”体制，即民政部门担任登记管理机关，进行审批注册及年度检查，另有相关政府部门担任业务主管单位，负责指导、监督基金会开展慈善公益活动，起到分担监管职责。

然而在实际操作运行中，现有的政府监管机构应起到的作用并未发挥出来。通常情况下，民政部门每年仅对基金会上交的年度报告进行日常审查，受到人员配置和专业水平的限制，很少甚至不会对所管辖的基金会进行额外检查。而业务主管单位基本上也并不真正参与基金会的建设与管理。可以说，基金会的日常监督管理实际上流于形式。而在审计监督方面，根据《基金会管理条例》的要求，基金会需要每年由注册会计师进行年审，但其对基金会的审计也往往只是浮于表面。而政府审计机构通常也只关注有政府拨款的公募性基金的运作情况。可以说，由于平时处于监管的薄弱地带，导致了不少基金会支出混乱，从而问题频发。

因此，必须规范和加强基金会的内部和外部监督机制。就内部而言，基金会要建立严格有效的内控管理和监督体系，可以通过设立监事会、内审部门结合外部审计等共同工作，确保内部控制的有效运行。就外部而言，则要健全政府和社会监督管理机制，政府应改变过去重审批、轻监督的做法，要强化对基金会的监督管理力度，严惩违规违纪行为;同时媒体、公众和社会机构组织也要起到协调和配合监督的作用，要发挥新闻舆论的监督特长，为公众监督搭建渠道和窗口，甚至科研院所、高校、事务所等也可以自发定期对各类基金会进行行业评估、出具研究调查报告，以达到监督之效。

四、要强化资金流向的均衡性和效益性

目前，我国基金会最主要的公益性支出用于助困、助学、助医。根据《中国企业基金会发展报告》的统计显示，教育、扶贫、助困、救灾、医疗救助等是通常基金会的关注热点，平均每家基金会关注的领域在2个以上，但只有不足20家企业基金会涉及文化、环境、青少年、社区发展、科学研究等，资金流向不均衡。

在笔者调查的15家基金会中，73%以上的基金会关注在助学、助困方面，有2家基金会主要涉及文化、青少年、社区发展等公益项目建设领域，还有2家基金会关注于特定范围、领域和人群，社会性救助作用具有一定的局限性。

而在基金会的实际运作中，还存在部分公募基金会承担了政府或主管部门的部分职责，在一定程度上削弱了慈善的社会普及性。

要改善这种情况，首先政府和社会应鼓励和引导基金会的类别多样性和全方位发展，以美国基金会的资助领域为例，它不是单纯地为低困难群众提供援助，而且在健康、教育、艺术文化人文、人类服务、公共社会福利等多方面事业中都提供援助。其次，正确定位基金会与政府之间的关系，保持基金会的独立性，建立政府与基金会等慈善团体之间的平等、合作伙伴关系。最后，引入和构建基金会财务分析评价指标，分析和评估基金会资源的使用效率和效果，为资源捐赠者、政府和基金会管理层提供决策和监督的有效信息，从而更好地控制和科学规划基金会的运营效果。

五、要强化基金会可持续发展性、资金收入的增长性和增值性

我国基金会的发展与欧美国家的基金会发展相比，发展缓慢，可持续性不高。

一方面，筹资渠道的有限限制了基金会的发展规模。除公募性基金会外，私募基金筹资渠道受限，捐赠收入不稳定，使基金会的慈善公益作用受到影响。例如，高校类基金会的主要筹资来源为捐资入学收入和校友捐款，来源较单一。而在笔者本次调查中还看到1家基金会仅靠原始注册资金的每年少量增值收益为捐赠来源，没有其他捐赠来源。

另一方面，基金会运作效率不高，资产保值增值能力较弱。基金会要实现可持续发展，必须有支持基金会的慈善公益投资和资产的不断保值增长。然而，在笔者调查中发现，15家基金会中只有5家将部分慈善资金进行了投资增值，其余基金会都没有进行投资增值管理，甚至有1家因为投资股票决策失误导致资产折损，处于暂停运营状态，基金会作用根本无法发挥。可以说，这也是目前大部分基金会运行管理和资金可持续发展使用上面临的较大问题。

因此，要促进我国基金会和慈善公益事业的长远发展，一要加强慈善事业和基金会的宣传教育力度，增强公民的慈善公益意识，塑造慈善精神、培育公益种子，从而形成一种全民互助互爱的社会氛围;二要拓宽筹资渠道，加大筹资力度，加强政府对基金会的政策扶持和法规引导，鼓励更多的企业和个人投入公益慈善事业，促使基金会能顺利募集到资金;三要强化资金运作，实现慈善公益资金的保值增值。

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