高速公路政府审计发现的问题与对策

冯梅笑

【摘 要】 高速公路建设作为基础设施建设的一项重要内容，也是工程建设中容易滋生腐败的一个重要领域。政府审计尽管发现了高速公路建设管理中存在的一些问题，但屡禁不止。文章通过对这些问题归纳和整理，提出了相应的解决对策。

【关键词】 政府审计； 高速公路； 信息公开

中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）15-0111-02

近年来，从中央到地方各级政府都加大了公共工程项目的投资力度，这些项目的实施改善了民生，有力地促进了经济增长。然而，这些公共工程项目，也存在着许多的问题。如何针对政府审计过程中发现的突出问题分析原因，并提出有效的改进意见和建议，提高公共投资项目的绩效，是目前政府审计的一项重点工作。高速公路建设作为基础设施建设的一项重要内容，也是工程建设中容易滋生腐败的一个重点领域。在2012年中央工程治理办公室公布的20起工程建设领域招标投标环节典型案件中，涉及公路建设违规的案件达3起，对它的研究在公共工程领域具有代表性，也有重要的意义。

一、高速公路审计中发现的主要问题

政府审计对公路工程领域的关注一直没有间断过。2000年，审计署对部分重点公路项目进行过审计；2007年，审计署对34条高等级公路建设管理及投资效益情况进行审计，审计结果显示，高等级公路项目建设存在违规招标投标、建设资金违规使用等问题。2013年审计署在其网站上连续发布了5份对高速公路财务决算审计的公告，审计结果显示，高速公路建设中违规招投标、资金违规使用等问题依然存在。为了进一步分析审计中发现的问题，基于这5份审计公告，笔者对高速公路审计中发现的主要问题进行了手工整理（数据来源：国家审计署网站公布的审计结果公告），如表1。

从表1中看到，高速公路建设领域存在的问题归纳起来主要表现在三个方面。一是工程超概算，5个工程超过概算的金额达到了38.09亿元。二是工程建设过程中资金使用违法违规。施工单位多结算工程价款，使用假发票入账或者以虚列成本费用等形式套取资金，两项合计4亿多元。三是未将施工中的合同项目进行公开招标投标以及施工单位出借资质违规转包分包。

对比以前审计中发现的问题，笔者注意到，经过了10年左右的时间，高速公路工程建设中存在的问题依然没有太大的改善，致使审计发现的问题执行效果大打折扣。产生这些问题的根本原因笔者认为还是公路建设管理不到位，资金使用透明度不够，缺乏对资金使用的管理和监督，责任追究落实的力度不够。为避免此类情况再次发生，可从以下方面入手。

二、高速公路审计中发现问题的解决对策

（一）加强资金管理与内部审计监督

1.通过预算加强资金使用的规范性

作为建设项目管理的主要内容，对资金的监督管理尤为重要。资金管理过程的规范性直接关系到公路施工项目质量、资金安全和工程目标的实现。对于目前高速公路建设中普遍存在的资金使用违法违规问题，作为交通主管部门应该认真分析公路建设资金存在的风险，加强建设资金监管。具体可以通过增强资金预算的准确性来强化预算对资金的控制。根据项目建设概算和建设年限，将总预算分解为年度预算，进一步细分到月度预算。在具体执行过程中，严格按照预算执行，开支需要先报计划，经审核属于预算范围内才能够开支，超预算的开支应经过多个相关领导会签审批，并承担相应的经济责任。例如对于普遍存在的工程超过概算的情况，有些工程的做法是调整概算，这并没有实现对工程资金的控制，更谈不上承担责任的问题。有了较为准确的预算之后，将每一项开支的实际数与预算数进行比较，并分析差异产生的原因，最后纳入相关责任人员的考核，是一个比较好的做法。

2.加强内部审计监督

一些高速公路项目建设管理过程中，内部审计并未发挥真正的作用。有的项目设置的部门称之为财务审计处，其承担的职责主要是财务职能，主要负责编制项目资金使用计划，建立项目的会计核算体系，办理财务竣工决算等。所谓财务审计处，审计是有名无实。有的项目则只设财务处，根本谈不上内部的监督与控制。对此，笔者认为项目建设过程中，可以仿照企业的做法，在项目的高层管理部门设置类似于审计委员的机构，负责项目总体的监控；在中层管理部门设置独立的审计处，承担内部审计工作。审计监督的内容主要以财务收支审计为主，特别关注出现问题比较多的挪用占用征地拆迁资金、高价采购材料设备、施工单位以虚假发票或者多计成本费用套取资金等问题。同时监督相关政策程序执行的合法合规性，比如工程设计变更程序的合规性、招标投标过程中信息的公开透明性和竣工验收等程序和制度的落实。

（二）加大政府审计监督的力度

除了内部的审计监督，政府审计监督的力度还有待于进一步加强。实行工程项目政府审计的常态化，可以划定一个基准，规定投资超过多少亿元的项目必须进行政府审计。在审计资源受限的情况下，可以聘请外部中介机构（例如注册会计师）协助审计。对被审计单位出现的问题进行追踪，逐条要求被审计单位列出整改措施，并监督检查落实的效果。例如对于审计发现的招标投标过程违规的情况，某省级交通部门出台了《关于加强高速公路施工招标投标工作的意见》等相关制度，但制度是否得到了落实，执行的效果如何，是否确实使招标投标过程公平、公正缺乏后续的监督。

与以往的审计结果公告相比，2013年针对高速公路建设审计披露的信息有所加强，主要表现在对违法违规的单位进行了点名，以附件的形式详细地列示了多结算工程价款和虚假套取发票的200多家单位的名称。然而披露的信息还可以进一步详细。例如，对于每一家多结算工程价款和虚假套取发票的单位，除了公布单位的名称，还可以披露其涉及的金额，以便公众进行详细的比较与监督；对于普遍存在的超概算、违规招标投标问题，建议在审计公告中对工程建设的每一个阶段将其预算金额和实际金额也进行详细的列示。除此以外，对于高速公路建设项目，应该全面实行跟踪审计，以便实现全过程监督，而不仅仅是目前的这种事后监督。例如工程建设过程中有些单位套取工程资金发放给职工，审计发现问题后由于有些职工已经离开单位，难以追回，如果在开始审计的参与到工程建设过程中的监督，就能避免类似情况的发生。政府审计的内容可以财务审计为主，随着工程建设的逐步规范化，逐渐向绩效审计过渡。表2是笔者构建的政府审计评价的一个思路。

（三）加强信息共享与信息公开的力度

交通部在2013年农村公路建设中实行七公开制度，要求将年度建设计划、资金补助计划、招标投标、施工管理、质量监督、竣工验收、资金使用各环节进行信息公开。这些做法在高速公路建设领域中也可以有所借鉴，并应配套推出实施细则。同时重点监督各地方交通部门对信息公开要求的落实情况。对于工程建设中存在问题比较大的招投标过程不公开、不透明的情况，应作为信息公开的重要领域。加大对相关责任人的惩处力度，对相关责任人由于腐败受到法律制裁的情形，在交通部门等网站上公开，形成威慑。建立施工单位“信用”的数据库并进行信息共享，将出借资质、违规转包分包的单位列入“黑名单”并进行公示，实行施工单位的信用评级制度，对于出现违法违规问题的单位，使其信用受损，影响其今后参与建设的资格。交通主管部门还可以公开施工单位的工程概算、履约情况、进度计划，并进行联网。对于投资额较大的工程项目，工程完工后相应的管理部门应对工程建设中的经验教训进行总结，并公开总结报告，逐步形成较为规范的高速公路建设管理体系。

【参考文献】

[1] 王德元.我国公共投资项目政府审计研究[D].武汉理工大学博士学位论文，2010：11-12.

[2] 宋伟，徐小庆.工程建设领域腐败特点的实证分析——基于60个典型案例的分析[J].河南社会科学，2013（5）：11-13.

[3] 王永德.通村路工程审计要点：特定方法与评价要素[J].生产力研究，2013（4）：181-185.endprint