浅谈我国民族地区的法制建设

罗骁

摘要：我国历来重视民族地区的各项工作，民族地区的法制建设对我国民族地区的安全稳定、整个社会主义法制建设以及社会主义和谐社会的构建有着十分重要的意义。然

而刚刚发生的新疆莎车县暴力恐怖事件再次为民族地区的和平稳定敲响了警钟，也凸显出民族地区的法制建设过程中的一些不足。完善立法工作、推进司法改革、重视人才培养和加强刑法威慑是现阶段

民族地区法制建设的方向，也是莎车事件给全社会的启示。

关键词：民族地区；法制建设；莎车县暴力恐怖事件；三股势力

中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-02

2013年12月30日清晨六时左右，新疆喀什地区莎车县公安局遭到九名暴力恐怖分子袭击，恐怖分子手持砍刀，焚烧警车，并使用了爆炸装置。公安民警果断处置，击毙八人，抓获一人，并避免了己方的

人员损失。这是继半年前的“鄯善事件”和2009年“7，5”事件后新疆维吾尔族自治区发生的又一起严重的暴力恐怖事件。

和不久前的鄯善事件相比，本次事件同样是一起有组织、有预谋、经过长期准备的暴力恐怖事件，所幸公安机关处置得当，没有造成无辜人员的伤亡。但从事后的处理情况看，与当年的“7.5”事件相似

，暴徒受到了“三股势力”——暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力的蛊惑和煽动。可以说莎车事件给我国民族地区的安全稳定问题再次敲响了警钟。我国正全力建设社会主义和谐社会，而民

族地区的安全和稳定是和谐社会的重要组成部分。因此，不仅要严厉打击“三股势力”，更要做好维持民族地区安全和稳定的各项工作。在这些工作中，民族地区的法制建设无疑是重中之重。

我国少数民族聚居的省份和地区多处于西部边疆，战略地位十分重要，长期受周边地区复杂多变的国际局势的影响，民族问题、宗教问题、稳定问题和发展问题相互交织，并且在前两个问题的作用下，

“三股势力”更容易煽动和蛊惑群众，对民族地区产生严重的负面影响。加上民族地区固有的复杂性，和各少数民族大杂居、小聚居的分布状态，使得民族地区的安全与稳定面临着诸多不确定因素的威

胁。①我国民族地区法制建设的各项工作在此社会背景下开展了数十年，为维护民族地区的安全稳定、保障民族地区经济发展和人民生活发挥了重要作用。自新中国成立后，特别是改革开放三十年来，

我国民族地区的法制建设取得了辉煌的成就，积累了大量宝贵的经验。目前已基本建立起了以宪法为基础，以《民族区域自治法》为核心，以自治条例、单行条例及其他相应的法律、法规为组成内容的

较为完整的民族法律体系，通过自治条例对国家法律的认同，确立了国家法律在民族自治地区的权威性，逐渐淘汰了大批落后原始的“习惯法”。此外，国家在民族地区建立了统一的执法机关，积极培

养各级执法机关中的少数民族干部，在执法过程中贯彻区别对待的民族政策，并积极地在民族地区普及法律常识，使民族地区人民群众的法律意识得到了普遍提高，民族地区的社会稳定得到了有力的保

障。

然而民族地区的法制建设过程并不顺利。改革开放至今，随着我国社会主义市场经济的不断发展，民族地区的社会状况也发生了深刻的变化。联系当前的实际情况，并从近年来我国民族地区法制建设的

进程来看，在立法、司法与执法等方面有以下问题要特别注意：

1、新疆、西藏、内蒙古、广西和宁夏五大少数民族自治区的自治条例仍然存在缺失。虽然民族地区大多数的自治州和自治县都制定了颇具地方特色的自治条例和单行条例，但是对这五大少数民族自治区

整体而言，至今仍然没有制定通过自治区自治条例。民族地区的法制建设是整个社会主义法制建设的重要组成部分，也是整个社会主义法制建设的重点和难点。五大自治区是我国民族地区的重中之重，

因此自治条例直接关系到整个民族地区法制建设与全国法制建设的统一。国家致力于全国的法制工作，州县致力于基层的法制工作，而处于中间地位的自治区仍尚未出台自治区自治条例，将会使民族地

区的法制建设缺乏统一性和连贯性，无疑会给民族地区的法制建设造成障碍。②

2、民族地区法律人才仍然匮乏，立法、司法、执法与法律服务工作体系依然不健全。虽然国家一向特别重视民族地区法律人才的培养工作，给予民族地区大量的优惠政策，并且伴随着我国法学教育事业

迅速发展，大批法律人才得到培养，可是与东部、中部的发达、较发达地区相比，西部民族地区的法律人才仍严重缺乏，艰苦的工作条件和落后的经济状况还是使大量外省的法律人才望而却步，并导致

大量本土法律人才外流。以新疆地区为例，有的县没有律师，司法所、律师事务所不仅数量不足，而且服务水平也很低；有的基层法院、基层检察院缺乏法律科班出身的法官、检察官；在“7，5”事件后

甚至出现了大规模招警却鲜有报考的情况，警力不足严重影响了当地治安工作和维稳工作的开展。法律人才的严重缺乏极大地制约着民族地区的各项立法、司法与执法工作，影响着民族地区的法制建设

进程，并在一定程度上影响到了民族地区的安全和稳定。

3、民族地区的立法技术上普遍存在问题。具体有以下几方面的表现：（1）原则性、宏观性与纲要式的规定较多，缺乏实质性和具体化的条款，只有方向，没有方法；（2）许多地区的自治条例由于制定

时间较早或局限于当时的水平，相互间照搬照抄的现象严重，形式上多为简单套用其他法律文件的章节结构，在许多内容的规定上相当模糊；③（3）立法过程中缺乏法律社会学的视角和方法，在国家法

与民族地区民间法的关系上，特别是与民间法中的民族习惯和宗教习俗的关系上的考虑不充分，致使在相应的司法、执法工作中，自治条例常常与民族习惯或宗教习俗发生冲突，造成了诸多不便，严重

阻碍了法制建设的进行。④

针对以上问题，并结合民族地区稳定与发展的实际需要，笔者认为应当从以下几个方面制定相应的对策：

1、要坚持国家整体利益和自治地方局部利益相结合的原则和突出地方特色、适应地方发展的原则，各个自治区在此基础上尽快出台自治区自治条例。民族地区的立法不同于普通地区的立法，既要坚持国

家的原则，又要兼顾地区的“自治”。国家的立法必须是统一的，民族地区的立法工作必须要依据宪法、《民族区域自治法》和有关法律法规的基本规则进行，各项自治条例、单行条例不得与宪法和法

律的基本原则相抵触。同时，国家的整体利益与民族地区的局部利益是整体与局部的辩证关系，民族地区的立法工作要在坚持国家整体利益的前提下，兼顾民族地区的地方利益，上级国家机关在认真、

全面地履行自治法的同时，要充分考虑民族地区的权益，尊重民族地区的自治权；民族地区在制定单行条例时也要合理变通，充分发挥自治权的灵活性，协调好整体与局部的利益关系，保障法制建设工

作层次有序地开展。此外民族地区的各项单行条例要突出自治地方特色，适应地方发展，突出实用性，避免出现过多的照搬照抄和笼统的原则性、宏观性的规定。⑤

2、进一步加强民族地区法律人才培养，提高民族地区法律工作者的法律素质和政治业务素质，加大政策的倾斜力度，避免本地人才大量流失的同时引进人才。近年来国家加强了高校中法学专业建设的力

度，特别是在西部各省以及民族地区的高校中，法学专业的建设工作成果显著，培养了大批法律人才，一定程度上缓解了民族地区法律人才严重匮乏的状况。然而相较于民族地区法制建设的需求而言，

人才的供应仍远远不够，与之形成鲜明对比的是东部、中部发达、较发达地区法律人才的严重过剩，大批法学专业毕业生面临就业问题。因此国家应出台相应的政策保障民族地区法律人才的就业条件，

并进一步加强对民族地区法律人才引进的政策倾斜力度，吸引更多的外省法律人才参与民族地区的法制建设。

3、顺应转型期中国社会与法律的发展需要，在民族地区推进司法改革，促进司法公正，维护司法正义。民族地区的法制建设是整个转型期社会主义法制建设的重要组成部分，转型时期为法制建设带来了

诸多有利的条件，最直接的有三个：（1）社会转型伴随着人们思想观念的变化，有利于破除人们思想中的陈旧观念，从而形成平等、自主、互利、合作、竞争、信誉等良好的法制观念；（2）社会转型

的动力模式为法治发展创造了有利的政治环境；（3）社会转型所伴随的社会对文化发展的要求，极大推动了教育的发展和知识地位的提升，有利于整个社会的法制建设和提高人们的法律意识。⑥民族地

区的法制建设要顺应这种有利的时代背景，借助法律工作者和人民群众法律意识的整体提高，加大推进司法改革的力度，树立司法公正和司法正义的理念，改革现有的审判管理体制，转变审判作风，并

逐步完善司法服务体系，降低司法成本，努力化解各种矛盾和纠纷，从而帮助维护民族地区的社会稳定。

4、重视刑法的威慑作用，完善刑法中的不足，严厉打击危害民族地区安全和人民生活的犯罪行为。刑法对威慑图谋危害民族地区安全的犯罪分子有着其他法律无法替代的作用，因此刑法在民族地区的法

制建设中可以被视为一块很好的基石。然而我国刑法虽然对打击恐怖主义犯罪做了相应的规定，但是从总体来说仍旧不够完善，特别是对“三股势力”中的另外两者——民族分裂势力和宗教极端势力的

打击，刑法中的规定还不够明确和具体。因此，完善刑法中的不足，对于整个民族地区的法制建设来说是一项很重要的任务。国务院已经出台了《宗教事务条例》，有关部门应当以刑法和该条例为中心

，認真总结近年来打击“三股势力”和管理宗教事务的经验和教训，参照国际经验的同时立足本地区的实际情况，通过补充、完善立法等方式将打击“三股势力”的各项工作法制化、具体化，明确各行

政部门的权责，依法加强对宗教人员、宗教场所和宗教活动的管理，做好防范工作，将打击危害民族地区安全和人民生活的犯罪行为的主动权牢牢掌握在自己手里。

在当前的社会形势下，民族地区的法制建设工作是一项基础性工作。健全的法制对内可以维护民族地区人民群众内部的稳定，对外可以有效震慑“三股势力”，从而为民族地区经济社会的健康发展、推

进民族地区加快构建和谐社会的步伐保驾护航。同时也应当认识到，民族地区的法制建设工作任重而道远。莎车县事件刚过去不久，有关部门应当认真做好调查、总结和分析工作，社会各界也应当给予

足够的支持，帮助尽快发现现阶段民族地区的法制建设工作中存在的其他问题，并共同研究对策加以解决。

注释：

①张晓辉：《多民族社会中的法律与文化》，法律出版社，2011年11月第一版，第291页

②陈开来：《西部民族地区法制建设存在的问题及对策》，法制与经济2009年12月，第84页

③谭启帅、陈煕皓：《探讨民族地区立法可操作性问题——从立法技术与政治学的视角》，法学研究2010年2月（中），第22页

④郭兴华：《法社会学教程》，中国人民大学出版社，2011年1月第1版，第342-357页

⑤高梅：《对民族地区立法建设的几点认识》，宁夏党校学报2007年7月，第47、48页

⑥李瑜青：《法律社会学理论与应用》，上海大学出版社2007年1月第7版，第182页