基于博弈论的城市褐色土地再开发利益冲突解析

李胜玉，谢红彬

(福建师范大学地理科学学院，福建福州350007)

近年来，我国城市化水平不断提高，加之城市扩张步伐加速，城市用地紧张问题日益突出，与此同时，我国实行严格的耕地保护政策，众多城市把扩张的眼光转向了城市褐色土地的再开发利用上.所谓褐色土地是指存在于城市中心的重化工业企业搬迁后遗留下来的、存在潜在污染风险的场地，它涉及到土壤、地下水、废弃墙体与设备等的污染，这些污染问题不仅会阻碍城市经济的发展，而且还会威胁到周边居民的居住环境.如2006年湖北武汉三江地产在对一面积约为18.7 hm2的工业搬迁地块进行房地产开发时，几名建筑工人出现中毒现象，其原因就是土壤中含有大量的残余杀虫剂，为此该地块被撂荒4年而无人问津［1］. 此外，原苏州化工厂［2］、广州氮肥厂［3］、广州市南方钢厂［4］等地块的开发，也因污染问题而引发不同程度的争议或冲突.在此背景下，如何有效利用褐色土地以确保其再开发后的环境安全问题就成为当前褐色土地再开发中亟待解决的问题.

纵观国内外相关的研究发现:国外的研究主要集中在褐色土地再开发中利益相关者类型的识别［5］、关系的分析［6］、政府的作用［7－8］以及相应管理措施的构建［9－10］等方面.国内学者则从土地利用规划和配置的角度出发，对土地利用中涉及到的利益主体进行了分析［11］，并解读了中央政府、地方政府、用地企业或土地实际占有者之间的冲突关系［12－13］.一些学者还对环境污染中的冲突协调与区域环境管理进行了探究［14－16］，但将土地置换与环境污染管理相结合并专门针对褐色土地再开发中冲突的研究较少，虽有部分学者对褐色土地再开发利益相关者的类型、关系及协调机制进行了初步探索［17－20］，但是较少从利益博弈的视角出发来分析其冲突的根源.由此可见，无论是国外学者还是国内学者在对褐色土地再开发利益冲突分析时，对利益相关者间的关系和冲突根源的分析较为薄弱，并存在一些缺陷，诸如:未从政府监管的角度对褐色土地再开发中各利益相关者进行动态博弈分析;对利益相关者的识别不够全面;缺乏定量分析等等.因此，本文将针对以上不足，尝试运用博弈方法建立数学模型，分别从定性和定量2个角度分析冲突的根源，解释当前褐色土地再开发中冲突存在的原因，并提出相应对策，以期为今后我国城市褐色土地再开发的研究和实践提供借鉴.

1 褐色土地再开发利益相关者类型及其关系

褐色土地再开发利益相关者是指在褐色土地开发过程中受其影响或施加影响的个人或群体.这些影响可能是现实的，也可能是潜在的，这些个人或群体既包括当代人，也包括后代人［21］.根据我国《土地管理法》的规定，作为土地资源的一部分，褐色土地的开发应受土地行政主管部门的审批和监管，而且中央国土资源部对地方政府部门实施相关土地开发项目的工作有监督检查的职责.同时，褐色土地是存在潜在污染风险的地块，根据2008年环保部门提出的《关于加强土地污染防治工作的意见》规定:当地环保部门应在地方政府的指导下对污染地块实施环境风险评估，并制定相应的污染修复方案，指导开发商或相关责任主体(如污染企业和当地政府)实施污染土壤的治理或修复工作［22］.此外，褐色土地的制造者－污染企业和改造者－开发商，都是褐色土地再开发中的直接参与者，他们不同程度地影响着褐色土地再开发的进程和今后的价值.最后，随着公民环保意识的增强，当地社区居民和公众也纷纷参与到褐色土地的再开发中，并扮演着重要的角色.因此，国土资源部、环保部、地方政府部门、土地开发商、污染企业和当地社区居民等构成了影响褐色土地再开发进程的利益相关者，这些利益相关者在褐色土地再开发中既相互联系又相互制约，形成了一种错综复杂的关系网络，如图1所示.

图1 褐色土地再开发利益相关者间的关系网络

在这些利益相关者中，国土资源部、环保部是作为上级中央部门的代表，分别负责监管全国土地的总体规划和污染问题，并根据全国土地利用和污染的实际情况颁布相关的法律法规.地方土地行政主管部门与环保部门归属于当地政府.因此，本论文以地方政府、土地开发商、污染企业和社区居民作为褐色土地再开发中的直接利益相关者.

2 褐色土地再开发利益冲突类型

褐色土地再开发过程中涉及到的主要利益相关者，在维护其各自利益的过程中相互之间或多或少地发生冲突，具体表现为以下几种主要冲突类型:

2.1 开发商与地方政府间的冲突 该冲突主要是围绕着土壤污染的修复和监管.首先，褐色土地一般位于城市中心，占据着城市中较好的区位，它的存在不仅导致城市中心经济衰退，甚至还会影响到周边居民的生活环境.因此，当地政府极力推动褐色土地的再开发利用，以便恢复城市经济，提高政绩.其次，作为追求经济利益的理性经济人，土地开发商看中了褐色土地的区位优势和未来开发前景，乐意承担褐色土地的开发项目，试图从中获取丰厚的利益.但是，在褐色土地污染清理的问题上，由于我国相关政策法规不尽完善，让以追逐经济利益最大化为己任的部分开发商有可趁之机，出现了开发商忽视污染问题而直接对褐色土地实施再开发的违规现象.而作为公共资源的管理者和人民利益代表者的地方政府，就要针对这一问题对开发商实施监管，督促其对污染土地的清除或修复.有时政府还不得不将原本属于开发商的责任包揽下来［20］，对污染土地实施污染修复，避免造成环境安全问题，由此两者产生了争议.

2.2 开发商与污染企业间的冲突 褐色土地的产生源于搬迁或倒闭的污染企业在生产经营活动中的不规范生产和操作，致使土壤中存在潜在的污染问题.因此，在对褐色土地实施开发前应对其进行环境风险评价，并对污染土壤进行清理修复.根据我国污染治理中的“谁污染谁治理”原则，这些土壤污染问题本应由污染企业承担，但是褐色地块上的企业或几经易主，或已停产倒闭，很难判断或确认谁是最终的罪魁祸首.而且，污染搬迁企业普遍认为，他们已搬离原有地块，不再对其负责，最终把污染修复工作推至开发商.对于开发商而言，追求最大利润是其主要目标，因此部分开发商在对褐色土地实施开发时有时会回避污染事实.当污染问题被提及或开发地块要求实施污染治理时，开发商则认为搬迁企业是土壤污染问题的责任者，修复工作及其费用应该由污染企业全权负责.由此，两者在污染责任和修复问题上产生了分歧.

2.3 开发商与社区居民 开发商是褐色土地再开发的直接实施者，在土地开发过程中，有无对褐色土地进行环境风险评估，是否按照相关环保部门的规定开展土地污染治理和修复工作，这些都直接关系到今后褐色地块周边社区居民生活环境的安全与否.而现实中，一些开发商忽视土地污染，不积极主动地参与污染清理，这会直接影响到地块今后的环境安全.在此情况下，对于周边社区居民或今后潜在的居民来说，污染问题无疑会对其健康带来一定的潜在威胁，于是，周边社区居民就污染残存风险问题与土地开发商发生了冲突.

3 褐色土地再开发利益主体间的动态博弈分析

从以上对褐色土地再开发主要利益主体间的冲突分析可以看出，各利益主体为了争取到各自的利益，在土地开发过程中形成了一种错综复杂的关系;同时，在信息保密或不对称的前提下，这些利益主体相互之间又会主动根据自身所观察到的对方的行为来修正并选择自己的行为策略，由此各利益主体间的博弈呈现出典型的贝叶斯动态博弈过程，如图2所示.

图2 褐色土地再利用利益主体间主要冲突关系与动态博弈循环

在该动态博弈循环中，我国中央与地方在土地管理制度中是“委托—代理”的关系［23］.首先，国土资源部掌握着国内土地资源的数量及其分布情况，在对其开发前景权衡的基础上，制定出土地开发总体规划框架和相应的法律法规体系，指导全国土地的节约利用.而对于存在污染问题的土地来说，国土部将会同环保部，对全国污染土地实施统计摸底，权衡其开发前景，并根据观察到的下级政府部门对污染土地开发利用情况，颁布相应的污染治理法律法规，掌控土地污染治理的总体框架，并将具体实施方案交由下级政府部门执行.其次，地方政府部门根据上级国土资源部和环保部关于土地规划部署以及相应政策，结合当地实际情况，在对褐色土地实施开发时，会同当地环保部门对土地实施环境监测，并调整其土地规划行为策略、相应的资金支付与监管力度，使其净收益最大化;随后，土地开发商与污染搬迁企业亦会根据观察到的当地政府政策来调整自己对污染土地修复资金投入状况，把损失降低到最小.而作为监督群体的社区居民则会通过相关渠道，投诉开发过程中的种种不端行为，这又会影响到开发商或其他相关主体的行为策略.由此经过一个博弈单循环后，最后的结果可能会偏离国土资源部和环保部关于污染土地有效利用的目标，而出现污染土地违法开发的行为.此时国土资源部就会协同环保部重新调整其行为策略，加强相应法律法规的颁布和实施，规范各行为主体的行为，继而进行新一轮的博弈决策，如此反复循环，直到动态均衡为止.

由此可得出结论1:国土资源部作为土地开发规划的全局统筹者，环保部作为污染土地的监督管理部门，其法规政策和条例的颁布直接影响褐色土地能否规范开发.

4 褐色土地再开发利益相关者冲突的博弈解析

在掌握了褐色土地再开发中各利益主体间的冲突与动态博弈循环后，为了进一步探究冲突的根源，有必要引入博弈分析法，构建数学模型，分析开发商与地方政府部门、污染企业、社区居民之间的冲突行为关系.

4.1 开发商与地方政府间冲突的博弈解析 褐色土地在实施开发前需进行污染土地修复，但在市场经济环境下，开发商为了追求利润最大化而选择不予修复，地方政府部门则试图保证修复的土地在不超过污染指标的情况下，力求花最小费用达到最佳监管效果，二者形成博弈关系.在博弈中，土地开发商有“修复”和“不修复”2种策略选择，地方政府有“监管”和“规避”2种策略选择.为了简化模型，一次“修复”一定能达到污染清除标准.假设:开发商污染修复前的净收入为C，污染修复费用为B，若未进行污染修复且被地方政府部门查处，将被实施的罚款为K，并承担污染治理的费用为B，地方政府的监管支持资金为A，当地环保部门进行污染检测所需成本为R，则其正常净收益为(A－R)，检测中若发现污染未清除，将获得对开发商的惩罚收益为K，但选择规避，若出现土地污染安全问题，将要承担的渎职损失为D，且D＞A，则其净收益变为(A－D).由此可得出两者博弈得益矩阵图(表1).

表1 开发商与地方政府部门的博弈模型

同理，设土地开发商进行污染修复的概率为P1，地方政府部门进行监管的概率为P2，于是可以得出上述博弈的混合纳什均衡解为

综上所述，可得出结论2:在褐色土地再开发中，加大对土地开发商污染未修复和政府部门渎职规避的惩罚力度，增强当地政府部门监管的重视程度，可以有效地降低褐色土地再开发中的违规行为.

4.2 开发商与污染企业间冲突的博弈解析 在褐色土地再开发中，污染土地修复资金巨大，其来源是开发中的头等问题.作为直接利益相关者的土地开发商和污染企业，就此问题展开了激烈的争论:开发商认为，自己并非造成地块污染的罪魁祸首，污染修复不应在其责任范围之内;污染企业则提出，自己已搬离污染现场，不再对污染地块的修复负责.由此双方形成了对抗博弈关系，而这种对抗关系可以通过政府的协调得以缓和，即建立严格的污染责任归属机制，实现褐色土地污染修复资金筹措的目的.如图3所示，Q表示污染企业搬离市区获得的补贴及政府政策支持带来的收益总和，H为污染企业参与污染修复费用，F表示污染企业未参与污染修复的罚款，且F＞H，H＜B.

图3 土地开发商与污染企业的调解过程

在严格的污染责任归属与政府监管体系下，污染企业若不参与污染土地修复工作，将要按规处以罚金F，此时污染企业总收益为(Q－F)，若参与则要承担一定的污染修复费用H，则其总收益为(Q－H)，由于F＞H，可得出:(Q－F)＞(Q－H)，即参与土地污染修复的收益大于不参与的收益.同理，由于政府的严格监管与惩罚机制是可置信威胁，因此逆推土地开发商选择修复策略.此时污染企业与开发商的子博弈精炼纳什均衡为(修复，参与).

于是得出结论3:严格的污染责任归属机制能有效地解决污染修复费用来源问题，缓解开发商因污染修复费用过高的压力，降低其开发投资风险，从而促进褐色土地的再开发进程.

4.3 开发商与社区居民间的博弈解析 褐色土地是否规范开发直接影响到周边社区居民生活环境的安全与否.因此，在政府监管不力的情况下，周边居民可能要承受着污染所带来的健康损失.加之，开发商对污染信息的隐瞒或不公开，导致两者间的冲突关系进一步白炽化.在该博弈中，作为两者沟通的桥梁，政府是协调两者关系的主要角色，即政府可通过政策法规对土地开发商实施约束，如建立良好的污染举报处理机制，发挥公众监督优势，对污染未修复现象进行举报，实现公众监督对政府监管的协助.

图4 公众监督对政府监管的协助过程

假设社区居民举报成本为L，健康损失是Y，举报属实将获得补偿Z，举报不实则惩罚N，且Z＞L+Y.如图4所示，在良好的污染举报处理机制下，社区居民一旦举报属实，土地开发商不但要承担污染清除费B，还要承担L，Y，Z等费用(作为惩罚)，此时土地开发商的收益为(C－B－L－Y－Z)，小于实施修复策略时的成本(C－B)，即:(C－B－L－Y－Z)＜(C－B)，同时社区居民的举报若不属实需承担罚金N，因此其举报行为是可置信威胁，土地开发商亦会选择修复策略，此时的精炼贝叶斯纳什均衡为(修复，举报).此外，随着信息化的发展，社区居民的举报成本越来越低，这更加有利于举报机制的运行，而此时政府如能认真对待并正确处理相关举报事件，不仅能够解决当前开发商与社区居民间的冲突，而且还能够实现公众共同参与，协助政府监管，降低政府监管成本的目的.

综上，得出结论4:良好的污染举报处理机制是公众共同参与的有效保证，公众的共同参与有助于降低当地政府的监管成本，促进褐色土地再开发的有序实施.

5 结论与建议

从上述褐色土地再开发利益相关者的冲突博弈分析可以看出:相关法律法规不健全、各利益主体间的责任不明确、污染清理费用短缺、公众参与机制不完善等是褐色土地再开发中冲突产生的根源.因此，构建完善的褐色土地再开发法律体系，明确各利益主体间的职责，健全污染修复资金筹措的机制，最大限度调动公众共同参与的多部门、多领域共同协作的褐色土地再开发管治体系，是褐色土地成功开发的有效保障.具体措施如下:

在法律体系上，应制定专门的法律法规，保证褐色土地的法律地位，明确各利益主体间的职责与权力，如搬迁企业的污染清除责任，土地开发商信息公开的义务，公众的知情权与投诉权等.另外，在健全法律法规的基础上，建立统一的污染修复标准，也是当前有效解决因土地污染修复标准不统一而引发争议的关键.

在资金方面，污染修复资金问题贯穿于褐色土地再开发的始终.污染修复费用高和修复资金短缺是再开发中的一大障碍，也是土地开发商与污染企业发生冲突的根源.因此，建立多渠道与多元化的资金筹措机制，这对解决褐色土地再开发资金问题至关重要.如:在贯彻我国环境污染治理中的“谁污染，谁治理”原则的同时，灵活运用“污染者付费，治理者收费，受益者分担，所有者补偿”的原则进行资金筹措［24］，以及通过土地拍卖、银行贷款、社会资金、环境税收、清理补贴等多渠道、多元化进行资金的筹措.

在公众参与方面，公众作为褐色土地再开发的受益者之一，褐色土地是否成功修复直接影响到其健康和生存环境;同时，公众监督不仅可以保护其自身利益不受损害，还可以协助政府共同参与监督，降低政府监管成本.但现实中由于公众对地块污染带来的风险认识不足，或开发商刻意对污染信息隐瞒，常造成公众的参与受阻.为此，在环保意识方面，相关部门可通过报纸、电视、网络等媒体，加大相关知识的宣传力度，提高公众对褐色土地以及污染环境风险的认知［25］，并建立健全的公众参与机制，设立专门举报热线、信箱等，保证举报机制畅通无阻，并做到及时处理:对举报属实者实施奖励，对违规企业实施惩罚.此外，政府还要保证公众的知情权与参与权，注重场地污染信息、开发规划、项目进程等信息的公开，以便公众随时参与进去.

在部门间的协作方面，构建政府间的协调机制，统筹规划，制定褐色土地从场地调查到成功开发整个流程的政府责任归属关系，加强各部门间的通力协作，是褐色土地再利用顺利进行的上层保证.此外，建立褐色土地再开发的中央垂直管理体制，即由中央或省级垂直直接领导褐色土地的再开发，排除因部门繁杂而造成的混乱局面［26］，这也是保障褐色土地有效开发的重要举措.

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