走向生态文明新时代的理论与制度创新

□ 夏 光

走向生态文明新时代的理论与制度创新

□ 夏 光

一、生态文明体制改革的呼声

任何战略部署都需要通过建立相应的保障体系来保证其实现，例如进行一场战役，需要建立军队的法则（军规）、建制（部队）、保障（后勤）等系统，它们各司其责，协同作战，保证战役取得胜利。这种用以支持实现战略目标的完整体系就称为“体制”。

建设生态文明是党的十七大、十八大和十八届三中全会做出的国家重大战略部署。实现建设生态文明的目标，必须要有有力的体制保障。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化生态文明体制改革”的总体要求：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”深化生态文明体制改革是当前我国生态文明建设中的紧迫任务。

自党的十七大提出建设生态文明后，全国上下高度认同、积极行动。很多部门、地方、专家、媒体建议设立“中央生态文明建设领导小组”或“中央生态文明建设指导委员会”，搞好生态文明建设的顶层设计，指导各方面推动生态文明建设工作。目前这种机构并未成立，其原因之一可能是缺乏建立这种组织体系的具体运作方案。但中央把“经济体制改革”与“生态文明体制改革”共同列为了新成立的中央全面深化改革领导小组第一专项小组的主题，这说明生态文明体制改革具有很高的重要性和紧迫性，也说明关于生态文明体制改革的理论和实践准备还不足，需要谋定而后动。

二、什么是“生态文明体制”？

迄今为止，尚没有看到关于“生态文明体制”的正式定义，百度网上也显示“尚无此词条”，这说明人们对于生态文明体制的认识几乎处在空白或起步阶段，遑论其改革。面对这样的困难，对生态文明体制改革的研究必须从最基础的概念界定开始。

关于“生态文明体制”，可以有广义和狭义两种理解。广义的理解，生态文明体制（又称“生态文明治理体系”）是指推进生态文明建设所需的各种基础性、常态化的支撑条件和保障体系的总和，是国家治理体系的一部分。它由生态文明建设的制度体系、组织体系和实施机制构成，分别解决生态文明建设中的动力、主体和途径问题，即生态文明体制要为建设生态文明建设提供动力来源（通过法治和伦理要求等形式明确目标和任务），确保有人有机构来担当工作（机构改革），并为这些人员和机构的执行行动授予合法可行的权威和权利（有责有权有钱）。狭义的理解，生态文明体制是指推进生态文明建设所需的各种组织机构的设置及其职能划分和权力配置等，它相当于上面广义理解中的“组织体系”部分，即人们常说的“机构问题”。已有的关于生态文明体制改革的研究文献，都是在这个狭义层面上来使用生态文明体制概念的。

按照《决定》中“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”的要求，如果仅仅从狭义的“机构改革”层面上来理解生态文明体制改革，显然太窄了。“生态文明体制”应该是与“经济体制”、“政治体制”、“社会体制”、“文化体制”等相并列的“大”概念，如同经济体制改革不能仅仅指各个经济管理机构之间如何划分经济管理职能，而要从产权（所有制）、财税、分配等基本经济制度上进行调整一样，生态文明体制也应该从上述广义的层面来理解，即生态文明体制应该包括制度体系、组织体系和实施机制，而不仅仅是组织体系。

清澈的溪水

三、影响生态文明体制的主要因素

生态文明体制的实质是建设生态文明中各有关主体（政府、社会、市场）的责任、权力、利益的配置结构。目前虽然没有成立领导小组或指导委员会等机构，存在“群龙无首”的情况，但不等于生态文明体制就不存在。与生态文明建设有关的各类主体（政府、企业、公众等），特别是承担着资源、环境等领域工作的相关职能部门，都在各自领域里开展工作，并跃跃欲试，力图担当建设生态文明的主导作用，因此，生态文明体制并非只有“建立”问题而没有“改革”问题。

任何事物都不可能孤立存在，都与其他事物存在相互联系。生态文明体制也是其来有自，由多种因素共同决定。

一是来自生态文明建设目标和任务的要求。生态文明建设的形象目标是美丽中国，具体目标是先进伦理、发达经济、完善制度、优美环境等。党的十八大提出生态文明建设的主要任务是搞好国土空间规划、推进资源节约利用、加强生态环境保护和加快制度建设。这些目标和任务都是来自中央的政治要求，都需要有生态文明体制提供支撑和保障。例如，国土空间规划需要确立国家对国土资源的用途管制职责，资源节约利用需要确立自然资源产权制度，生态环境保护需要强化统一监管制度等，这都是生态文明体制改革的方向。

二是来自生态文明建设实践中面临的体制问题。主要是生态文明建设制度体系不完善（如法律缺失、政策缺位、责任追究不到位等）、生态文明建设组织体系不健全（如各方纷争、群龙无首、职能交叉等）、生态文明建设实施机制不落实（如执法不严、司法不足、管理薄弱、缺乏监督、道德滑坡、公众缺位、创新不足等）。这些问题表明现有的生态文明体制不能应对生态文明建设中出现的问题，应针对解决这些问题而改革和发展新的生态文明体制。

三是来自生态文明制度建设的基本理论。主要有：可持续发展理论。可持续发展理论强调环境问题的解决要依靠发展进程的改进，即应该建设五位一体的总体布局。同时，可持续发展强调代际公平，要求我们建立一个为子孙后代着想的、体现社会公平正义的生态文明体制。国家治理体系现代化理论。国家治理体系现代化强调了效率与公平的平衡性，要求生态文明体制满足社会的主流诉求，保障大多数人的利益。同时，治理现代化包含着经济有效的原则，要求生态文明体制做到成本低廉、持续运行。生态系统方式理论。生态系统方式理论强调系统的统一性，要求生态文明体制突破单纯的行政区域束缚，按照自然规律设计管理制度和组织体系。

四是来自国内外生态文明体制建设的经验。国际上已经实践可持续发展理念，在相关的制度保障和组织建设等方面积累了丰富的经验。生态文明建设是可持续发展的中国化和升级版，国际可持续发展的制度建设经验可为我所用。例如美国并没有哪个部门负责可持续发展事务，整个国家的可持续发展推进是依托于现有法律体系：如果发现需要出台和实施某方面的可持续发展法律和标准，则可由议员或某个政府部门提出法律建议草案，在国会辩论通过后由总统签署实施，各政府部门则按照法律要求执行。这种体制不需要过于复杂的部门间协调，体现了法治社会的特点。

四、生态文明体制改革的指导思想、核心原则和目标模式

生态文明体制改革，就是在现有体制基础上构建一个新的体制框架，这个框架应该具备明确的指导思想、核心原则和目标模式。

指导思想：以建设美丽中国为导向，按照国家治理体系和治理能力现代化的总目标，坚持依法治国、用制度保护生态环境，坚决破除不利于生态文明建设的各种制度性障碍，激发和动员一切力量参与到生态文明建设中来。以“山水林田湖”统一保护和修复为原则，发挥资源环境体制在生态文明建设中的主阵地作用。以增强生态文明建设的整体性和协同性为原则，建立以“政府主导、市场激励、社会动员”为内涵、“中央统筹、地方创新、部门合作”为框架的充满活力、有序高效的生态文明体制，推动形成经济、政治、文化、社会和生态文明建设相互融合、共同推进的“五位一体”总格局。

核心原则：建设生态文明是全社会的共同行动，因此生态文明体制改革的核心是正确处理政府、市场、社会的关系，合理配置三者的职能，充分发挥各自的功能。鉴于生态文明建设的公益性特点，在生态文明建设中，应该由政府起决定性作用，同时更好地发挥市场和社会的作用。

政府起作用的主要形式是行使权力，市场起作用的主要形式是运作资本，社会起作用的主要形式是维护权益，这三者都要通过法律形式明确授权并得到真实保障。生态文明体制改革，就是研究如何通过法律形式实现此三者的合理配置。总体思路是，强化政府的责任和权威，规范对资本的约束和引导，提高对公众权利的保护。

目标模式：生态文明体制改革的目标模式是按照国家治理体系和治理能力现代的总目标，实现生态文明治理体系的现代化，即建设一个制度完善、组织有效、实施有力的生态文明体制。

其中，制度完善的要求是：生态文明建设的目标和任务比较明确，相关法律法规和政策规定比较齐全，各参与主体的权力、责任、义务和权利规定比较合理。

组织有效的要求是：在国家治理体系中配备从顶层到基层的组织机构，这些机构承担着生态文明建设的主要职能，具有较强的决策、统筹、指挥、协调和奖惩权力，具备较高的权威性，是生态文明建设的主体力量。同时，各种社会组织等也具有重要的职责和参与渠道。

实施有力的要求是：具有强大的执行生态文明建设制度的资金和人力保障能力。建立完善的执法监督体系等。

五、生态文明体制结构图

基于以上要求，我们把生态文明体制分解为制度、组织和机制三个维度，分别应用于国土空间开发、资源节约利用和生态环境保护三大任务，就得到了一个生态文明体制的基本框架，图示如下：

按照中央把生态文明建设融入经济、政治、文化和社会建设的要求，生态文明体制还需要在上述基本框架之外，再构建一个支持体系，用以支持完成上述生态文明建设任务。

生态文明体制的基本框架

生态文明体制的支持体系

上述基本框架与支持体系一起，就形成了生态文明体制的总体框架。

（作者系环保部环境与经济政策研究中心主任）