农发行支持新型城镇化的深层思考

田永强　岳峰

推进新型城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。2014年3月16日，国家新型城镇化规划正式发布，拉开了中国向新型城镇化进军的序幕。中国农业发展银行作为农业政策性银行，如何顺势而为，在新型城镇化建设中发挥出应有的职能作用，是迫切需要研究的一个重大课题。

新型城镇化为农发行带来难得的发展机遇

2014年中央农村工作会议指出，2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。中央城镇化工作会议提出，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用。2014年中央1号文件提出，支持中国农业发展银行开展农业开发和农村基础设施建设中长期信贷业务，建立差别监管体制。3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014?2020）》也明确提出，发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策。同时指出，创新面向“三农”的金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用。从上述中央一系列政策要求看，政策性金融在新型城镇化建设中发挥着不可替代的作用。也就是说，农业政策性银行支持新型城镇化建设既是履行基本职责的体现，也是不可或缺的重要组成部分。

新型城镇化是农村人口有序向城镇转移的历史过程。新型城镇化的核心是要解决“人往哪里去、钱从哪里来、粮食怎么保”等关键性问题。这必然要涉及农业现代化、城镇基础设施建设和产业支撑等多个方面的问题，而这均与农发行业务密切相关。与此同时，要解决好上述问题，需要庞大的资金需求。据有关方面测算，2020年要实现《国家新型城镇化规划》中提出的常住人口城镇化率达到60%，以及实现三个“1亿人”安置转移目标，至少需要资金40万亿?50万亿元。未来三年，我国城镇化投融资需求量约20万亿元，平均每年约7万亿元，占年度全国固定资产投资额的20%左右。如此庞大的资金需求，为农业政策性银行发挥职能作用提供了广阔的发展空间。

农发行支持新型城镇化的业务边界

中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014?2020）》对未来一个时期我国城镇化的发展目标、政策措施、重点任务及保障机制等提出了明确要求。作为农业政策性银行，在支持新型城镇化中要扮演什么角色、发挥什么作用，需要进行深入分析和思考。

找准农发行支持新型城镇化的切入点和着力点，坚持有所为、有所不为，突出支持重点，把握好业务边界，是履行好政策性银行职能的前提。根据中央城镇化工作会议等一系列政策要求，农发行在支持新型城镇化方面，要按照职能定位，以国家政策为导向，重点对新型城镇化建设中的重点领域和薄弱环节进行支持，以更好地发挥政策性银行的倡导和引领作用。要坚持政府主导，市场化运作，确保政策性信贷资金安全有效，做到速度、规模、效益相统一。重点体现在以下几个领域：

围绕三个“1亿人”找准切入点。在中央提出的三个“1亿人”中，第二、第三项与农发行业务相关，可介入支持。具体讲，一是涉农棚户区，包括国有林区、垦区棚户区的危房改造，游牧民定居工程和城中村改造项目，属于农发行业务范围的，应找准切入点，对其予以大力支持。二是对中西部地区的新型城镇化建设应加大支持力度，解决约1亿农民的进城问题。重点支持中西部地区农村土地整理开发、县城及县以下城镇基础设施建设、文化教育卫生设施建设、环境设施建设、便民商业设施和农民集中建设等，推进中西部地区加快新型城镇化进程。

围绕农业现代化找准立足点。以粮食安全为核心，保障农产品的有效供给，不仅是新型城镇化的基础，也是我国经济社会发展的底线。农发行必须始终紧跟国家战略部署，从农业生产环节开始，加大对现代农业的支持力度。一是围绕粮食生产核心区建设，支持耕地整理和开发。通过支持土地整理、土地复垦和土地开发，抓紧建设一批旱涝保收、稳产高产的高标准农田，提高非农土地利用的集约程度。二是支持农业基础建设。支持以农田水利为主的农业基础设施建设，包括农田灌溉、兴建水库、疏通河道和农业合作开发，提高农业生产能力。三是大力支持现代农业科技成果的研发和推广应用，转变农业发展方式。支持现代种业、农业机械、农业生产资料等的研发和技术推广，支持高效农业、设施农业和示范园区建设，大幅度提升农产品单产。四是支持规模经营。探索对家庭农场、种粮专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体的信贷支持模式，促进农业生产的规模化、机械化和现代化。五是支持主要农产品的收购与储备。支持四级储备粮体系的扩充，支持粮油托市收购和玉米、大豆等临储收购，优化对市场化购销的支持，完善农产品价格市场形成机制。同时创新方式，支持农业企业走出去，利用国外市场开展种植、收购，弥补供需缺口。

围绕城乡发展一体化找准结合点。目前，国家已经指定国家开发银行重点支持城市保障性住房建设和基础设施建设，并且出台了相应的支持政策。农发行很难在中等以上城市与其竞争，必须下移重心，调整策略，把支持重点放在大中城市郊区、县城和县以下城镇的建设上。特别是我国城镇化呈现出明确的就地城镇化特征，县城和县以下城镇将是接纳农村转移人口的主要场所，集并衰落村庄、集约利用土地、提高农村集体建设用地的使用效率将是不可逆转的发展趋势。这也是农发行今后业务发展的一片崭新的、广阔的、充满希望的蓝海。

围绕涉农产业发展找准突破点。解决城镇化发展过程中“人往哪里去”的问题，很大程度上要靠涉农产业的发展来实现。农发行要立足当地实际和产业特色，加大对相关涉农产业的支持力度，为进城农民提供更多的就业机会，筑牢城镇可持续健康发展的产业支撑。一是拉长信贷支持链条。要以农业产业化龙头企业和各地产业园区、产业集聚区为重点，对农产品收购、加工、销售和物流各环节提供全产业链支持，在生产者、加工者和消费者之间搭建起连接的桥梁。积极支持冷链物流体系建设和市场体系建设。二是支持涉农产业集群发展。积极支持市场前景好、技术先进、管理优良、辐射面广、带动力强的农业产业化龙头企业和涉农产业集群发展。总结推广德州“新型社区+产业园区”同步支持信贷模式，促进新型城镇化健康发展。三是支持涉农服务产业发展。新型城镇化背景下，城市郊区、中小城镇的服务业，很大一部分是为现代农业与涉农工业服务的，也是农业产业链条的一部分。农发行要创新金融产品，强化对涉农服务产业的信贷支持。endprint

围绕农村社会事业发展找准着力点。农业发展银行利用“看得见的手”对农业农村薄弱环节和公共领域进行支持，是其履行政策性银行职能的重要组成部分。一是积极支持农村垃圾处理、污水处理、土壤环境整治及居住环境整治，支持饮水工程建设，打造良好的生态环境。二是加大对农村公路、电力、邮政、网络等的支持力度，加快农村基础设施建设步伐。三是强化对农村学校、医院、文化设施和体育场馆设施的信贷支持，促进农村社会事业发展。

农发行支持新型城镇化存在的困难和问题

外部方面

资金来源受到严峻挑战。一是再贷款额度受到严格控制，央行再贷款额度从2004年的6099亿元下降到2013年的2920亿元，占负债的比例由84%降至目前的12%；二是存款组织范围受限，目前农发行的存款组织仅限于县域及其以下，且不包含个人储蓄业务；三是债券发行渠道单一，尚未获准发行特定对象认购的指定用途金融债券，同时所发行的金融债券限于银行间市场；四是不合理的存款准备金制度。目前，国开行、进出口银行都不上缴存款准备金，而农发行上缴存款准备金率高达18%，比农村信用社还高。这种资金来源的市场性与资金运用的政策性错配局面如不抓紧改变，必然会大大制约农发行在支持新型城镇化建设中的功能发挥。

缺乏支持新型城镇化的财税支持政策。一是缺少成本补偿。目前农发行的资金主要来源于市场化发债，资金价格随行就市，而贷款业务政策性极强。2013年年底，政策指令性业务和政策指导性业务占比达到92%。贷款利率基本没有上浮空间，且已经出现利率倒挂现象，而国家对农发行执行政策带来的利益损失并未建立相应的补偿机制。二是缺少税收优惠。农发行成立初期，经国务院批准，财政部、国家税务总局对农发行缴纳的营业税、企业所得税全额返还并转增资本，但这一政策仅延续了5年。自1999年起，农发行需依法缴纳营业税和企业所得税，且税率高于农信社和农行。三是缺少合理的激励机制。作为实行企业化管理的事业单位，农发行仍执行与其他事业单位一致的薪酬制度，灵活性体现不足。

缺乏差别化监管政策。一是监管目标不明确。监管部门对农发行开展农业农村中长期信贷业务的监管，缺少明确的目标和指标体系，主要从自身主观理解来开展监管工作。二是监管的重点不突出。对政策性贷款业务和自营性贷款业务均以风险防控为主，没有体现出政策性特点。三是监管标准的同质化。未充分考虑农发行的政策性银行本质，对农发行开展政府融资平台贷款的监管标准与其他商业银行一致，完全未体现出差异化。四是在信贷规模分配上，未考虑农发行执行政策的需要给予适当倾斜，近年来规模增速低于国开行和进出口银行。

内部方面

承贷主体过于单一。在承贷主体准入上，重政策性企业、重政府投融资客户，限民营企业、限新型经济组织，与国家大力发展混合所有制经济，鼓励社会资本参与新型城镇化建设的政策导向不相吻合。一旦遇到政策调整，比如银监会对平台公司实行名单制管理和贷款额度总量控制之后，中长期业务如何发展，就成为现实问题。

担保管理控制过严。一是对担保物的实体选择，偏好土地、房产，排斥权益性资产。二是担保折率的附加控制，在抵押物估值已体现经济发展程度及市场差异的前提下，再次分档设立折率，对县域及西部地区实行双重减控，不利于业务发展。三是抵押物的分步落实与逐步释放的机制长期缺位，长时间超折率占压大量的担保资源。

信贷政策未体现区域差异性。在信贷政策制定上，基于大中城市财政盘子较大、土地市场活跃的特点，给予其周边及郊区项目较宽松的准入尺度，未能充分照顾中西部落后地区及县域基础设施建设的资金需求。这种分类政策与新型城镇化“由城市向村镇延伸，强化基础设施建设”等要求不尽相合。

贷款期限设置过短。现有农业农村中长期项目贷款品种的期限多为5?8年。新型城镇化所涉及的诸多公益性项目投资规模大、建设周期长、收益水平低，国开行和商业银行一般给予贷款期限为15?20年，相比之下，农发行贷款品种的期限不能适应项目建设的时间规律，不能很好地满足新型城镇化公益性、敏感性的资金需求。

办贷流程链接过长。目前中长期贷款从营销到投放，需历经“三上三下”（报审、报备、报请规模及其批复）的较长过程。在贷款投放环节，作业监督主流程需经10多人30余个环节，辅助流程需经近10人10余个环节，方可完整走通。在业务实践过程中，一些项目马拉松长跑后终获批，但政策环境、客户需求、贷款要件已面目全非，一些项目在走完流程及落实贷前条件后规模已过期失效，导致地方政府和客户很有意见。

政策建议

积极争取相关配套政策

建立稳定的资金来源保障机制。一是借鉴国开行做法，允许农发行定向发行低利率专项债券。二是增加央行借款。对农发行开展的政策指令性业务，央行应通过再贷款方式给予全额保证。三是取消或降低农发行存款准备金。四是建议有关部门将土地出让收益中提取的农业开发资金、水利建设基金、农村社会保障资金等涉农财政资金均由农发行代理拨付或存放农发行。五是允许农发行在证券交易所等市场公开发行债券。

争取财税政策支持。一是对农发行市场化筹资利率倒挂损失给予补贴。二是享受与农信社等涉农金融机构同等的优惠税率。三是增加资本金注入，力争达到巴塞尔新资本协议（III）规定标准。四是对新型城镇化建设、水利建设等政策性贷款放宽不良贷款核销政策。

落实中央1号文件精神，实施差别监管。一是明确以执行政策为导向的监管目标。二是对政府融资平台贷款实行差别化准入政策。三是取消对农发行平台贷款的总量控制。四是允许农发行对公益性项目办理纯财政垫付性贷款。五是实施高于商业银行的不良贷款容忍度。六是放宽信贷规模控制，建议新增规模比例应与国开行和进出口银行相当。

优化内部管理机制

进一步拓宽承贷主体。放开对承担城镇化建设职能的商业化运作的民营企业、混合所有制企业的准入；支持混合所有制经济主体从事城镇建设和产业发展；支持各类由种植大户、家庭农场、专业合作组织演变而成的新型农业经营主体，支持农业产业化龙头企业与其构建新型农业经营体系；鼓励政府投融资公司与各级法定土地储备机构开展业务合作，通过工程款等市场交易途径，将土地出让收入返还合法输送到公司类平台，有效实施注资增信，培育更多的、可承建其他基础设施建设项目的合格主体。endprint

创新信贷支持模式。一是贷投混搭式。对财政代偿分摊周期长，但回报稳定的项目，除发放贷款外，另配套辅之以投资业务，包括股权投资和融资租赁，缓解财政暂时性的资本金压力，获取贷款和投资双重收益。二是银团贷款式。对项目投资大、贷款额度大的项目，符合银团贷款条件的，可发起或参加银团贷款加以支持。三是中介摆渡式。探索借助中介机构，对小微企业发放贷款，由中介负责统一管理和承担连带还款责任。四是贷售结合式。对建设还款周期长的项目，给予较长的贷款期限，视情况在项目建成后，通过金融资产转让、资产证券化方式，提前回收规模与资金，既保障客户还款期限不变，又缓解农发行自身资金来源与运用的期限错配矛盾。

逐步改进担保管理。一是落实担保与贷款同步的动态抵押管理，分步落实担保，逐步释放押品，并妥善解决历史形成的超占押品的问题。二是统一抵押折率，在土地房产类押品评估价值（基准地价）已充分体现经济发展水平差异的前提下，取消按押品所在地区行政级别实行差异化折率的管理要求。三是拓宽担保资源，探索新型担保方式。如农村集体经营性建设用地、农村土地承包经营权、农村土地流转承包经营权、农村合作社股权、农民新型住宅、林权等抵质押要落实到操作层面。四是将政府投资或控股的专业担保公司保证担保置于优先位置，通过银政共建、定向合作，将农发行贷款中属于政府或有债务、有救助责任的债务通过有政府背景的担保公司提供保证担保的方式予以显性化和合法化，同时还可通过省级政府担保公司保证担保的方式，给市县级投融资客户承借的贷款加持省级国资代偿的保障。

完善合同管理。一是改进合同签订方式，允许一个贷款审批事项，包括项目贷款和流动资金贷款，按照客户提款次数，签订多个合同，实现担保的分步落实和逐步释放，并规避合同违约风险。二是科学设定合同期限。在符合国家政策的前提下，按照现金流预期实现情况，合理设定合同期限，尤其是公益性项目，应根据项目取得收益的实际状况，或者财政代际分摊的期限适当延长贷款品种的最高期限。对土地整治类项目，探索实行项目借款多个合同期限与审批期限一致，但到期日错开的模式，使得贷款实际期限等于建设期加审批期限，以此应对征地拆迁难导致建设期延长的变数。

优化办贷流程。一是改进目前“三上三下”式项目报审的办法，适当简化程序，开辟便捷的绿色通道。二是对中央及省级财政投资项目，参照中央储备粮等政策性贷款待遇，在补助资金规模内，尝试按低风险贷款处理，实行独立审批人审批制，无需经贷审会审议。三是对中央企业或其全资子公司，因其实力较强，资信通常优于地方政府投融资客户，可预设相关条件后适当扩大审批授权。四是扩大对省级平台全资子公司管理权限，在省级平台公司附加提供保证的前提下，按省级平台待遇给予授权。五是精减CM2006贷款审批的审批流程和放贷作业监督流程，减少续贷业务或特殊项目要件的扫描上传数量。

（作者单位：中国农业发展银行河南省分行）endprint