基于地域差异的后土地财政时期有效过渡研究

王玉波

（东北大学文法学院， 辽宁 沈阳 110819）

1 问题的提出

土地财政是当前政府管理中的热点问题。李尚蒲估算了全国31个省（自治区、直辖市）土地税、非税与隐形收入规模，按照省（自治区、直辖市）人均GDP收入划分为高、中、低区域，分析各区域对于各类土地财政依赖程度及其内在原因[1]。丘海雄以土地审批、征收、出让面积与土地出让、税费、融资收入为聚类指标，将全国除西藏外的30个省（自治区、直辖市）分为3类，阐述3种分类土地财政构成差异，同时提出土地财政差异对于推动产业转型升级具有重要意义[2]。以上研究为制定差异化土地财政转型政策提供了良好思路。已有研究还证实了土地财政导致耕地大量减少[3]、农民利益受损[4]、土地快于人口城市化[5]、房价快速上涨[6]、土地腐败与违法[7]等诸多负效应，更加认识到了土地财政的不可持续性，并且不可持续性已经开始显现[8-9]。综上，受土地财政负效应、国家耕地红线制度及系列房地产市场调控政策影响，以土地出让收入独大的土地财政格局不会长久维继。

本文依据2000—2011年《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国税务年鉴》数据（未包含港、澳、台地区），对全国31个省（自治区、直辖市）的土地财政构成、收入规模及对地方财政收入贡献程度地域差异进行细致分类，阐明“后土地财政时期”涵义并分析这一时期土地财政后续负效应地域特征及表现，根据各地域省（自治区、直辖市）土地财政差异情况及所处发展阶段，制定“后土地财政时期”不同地域转型方案。

2 土地财政规模及构成的地域差异

2.1 相关测度数据与变量选取

土地财政是指以地方政府为主体、高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收支活动和利益分配关系。土地财政收入内容包括土地出让金、土地房产税收、土地房产收费、土地储备抵押融资，其中土地出让金收入是土地财政的主体[10-12]。源于数据可获取性，计算土地财政收入规模主要考虑土地出让金及土地房产相关税收，土地抵押融资本质是“欠债”，未来时期内是必须偿还的，因此，土地财政收入总规模不将其计算在内。根据2000—2011年的《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国税务年鉴》相关统计数据，计算1999—2010年31个省（自治区、直辖市）土地财政收入总规模（ZG）、土地财政收入规模平均环比增速（TCSD）、土地财政收入总规模对于地方财政总收入贡献率（GXL）、土地出让金占土地财政收入比重的平均环比增速（CBSD）（表1）。计算过程如下：

式1中，crj为出让金；gdz为耕地占用税；fc为房产税；cztd为城镇土地使用税；tdzz为土地增值税；qis为契税；i为第i个省（市）；j为1，2，…，12年。

式3中，yusn为某省（自治区、直辖市）1999—2010年预算内财政总收入规模。

表1 中国1999—2010年31个省（自治区、直辖市）土地财政规模及构成情况Tab.1 Scale and constitution of land fi nance of 31 provinces from 1999 to 2010 in China

2.2 地域差异分类方法及结果

表1中4项指标能够较好地反映全国1999—2010年土地财政情况地域之间存在差异的目的，使分类结果中的各省（自治区、直辖市）土地财政情况具有区内最大的相似性与区外最小的相似性。采用极差标准化方法对表1中的ZG数据进行无量纲化处理，然后，借助于SPSS 17.0统计分析软件，选择层次聚类中的类间平均法，即当 2 个省（自治区、直辖市）间所有指标之间距离的平均值最小时，就将这 2 个省（自治区、直辖市）进行合并，然后再进行逐级合并；样本之间相似性测度采用欧氏距离进行计算。由表1中4项反映各省（自治区、直辖市）土地财政情况的指标数据，经SPSS 17.0聚类分析得出3类、4类、5类集群中的省（自治区、直辖市），如表2。

从表2中可以看出，在3类、4类、5类集群分类中，江苏、浙江两省异于其他省（自治区、直辖市）合并成为一类，主要原因是这两个省土地财政总收入规模及对地方财政总收入贡献率位居前列；在4类集群中山东、广东两省从3类集群中的第1类中分离出来并聚成为一类，其原因主要是土地财政收入总规模明显高于其他省（自治区、直辖市）；在5类集群中则是西部、东北部及海南欠发达省（自治区、直辖市）从4类集群中的第2类中分离出来并成为一类，其主要原因是这些省（自治区、直辖市）土地财政的各项指标值较小。在以上3种集群分类中，辽宁、四川始终与上海、北京同聚成为一类，北京、上海可供出让土地资源数量要比辽宁、四川少，但价格与效益却远远高于辽宁、四川。所以，辽宁、四川与上海、北京土地财政情况不应成为一类。

表2 中国31个省（自治区、直辖市）土地财政情况聚类分析结果类成员Tab.2 Clustering result of land fi nance of 31 provinces in China

以上对1999—2010年31个省（自治区、直辖市）土地财政情况定量描述与聚类分析，基本反映出了全国土地财政格局差异规律；同时，由于定量分析方法也存在不足，不能完全反映土地财政情况地域差异格局的实际情况。为提高聚类（分区）的实用性，考虑地域临近性、土地财政情况相似性等原则，以5类集群分类为基础，将广东、山东、江苏、浙江4省归为一类，将辽宁、四川归为第2类集群，最终分类结果与地域结构如图1。

2.3 各集群土地财政未来所处发展阶段

对表1中的4项指标数值依次排序，同时考虑其中各省（自治区、直辖市）土地出让平均价格结果（图2），可以反映出如下情况：

首先，第Ⅰ类集群地域中的北京、上海土地财政收入总规模虽然较大，但平均环比增速较慢，且不再是地方财政收入的主要来源；土地价格虽然昂贵，但土地出让金增速最慢，即已经开始由获取出让金收入转向获取土地开发间接收入（税收）模式的转型。因此，可认为第Ⅰ类集群地域土地财政由中期阶段转入淡出阶段。

其次，第Ⅱ类集群中的11个省（自治区、直辖市）各项指标高于第Ⅲ类集群中的省，又有大部分省（自治区、直辖市）各项指标低于第Ⅰ、Ⅳ类集群的指标数值。从国家宏观与区域发展战略布局来看，第Ⅱ类集群地域是承载振兴东北老工业基地，中部崛起与西南部经济、文化发展的重镇，其中，重庆、天津被《全国城镇体系规划》纳入5大中心城市。第Ⅱ类集群2012年末人口数量占全国总数的45.5%，是中国城市化发展的重要区域，将有大批农村人口向城市转移，现行的土地财政模式还有较大运行空间。因此，可认为第Ⅱ类集群地域土地财政由发展阶段转入旺盛阶段。

再次，第Ⅲ类集群中的14个省（自治区、直辖市）各项指标基本反映出该集群地域土地财政规模小、增速慢、对地方财政贡献率低、地价便宜等情况，但是CBSD数值与排名都比较靠前，反映出该地域是以大量低价出让土地获取出让金为主而土地房产税收比重小、粗放式的土地财政情况。各省（自治区、直辖市）虽然位于东北、西部边疆经济不发达区域，但是在国家实施城乡一体化、西部大开发、振兴东北老工业基地战略背景下，还需要发挥土地财政模式的正效应。因此，第Ⅲ类集群地域土地财政由初期阶段转入发展阶段。

最后，第Ⅳ类集群的土地财政对于经济社会快速发展起到了原始资本积累的作用；经济社会发展带动稀缺的土地资产价值快速提升，摆脱了依靠大量（协议）出让土地获取相关财税收益的发展模式，但是土地出让金收入规模很大（源于高地价），并且是平稳、缓慢增长。未来时期内土地稀缺与发展矛盾更显突出，可供开发的土地资源明显少于第Ⅱ、第Ⅲ类集群地域，土地财政模式将逐步转向土地间接收益。因此，可认为第Ⅳ类集群地域土地财政由旺盛阶段转入中期阶段。

图1 全国31个省（自治区、直辖市）土地财政情况分类与地域结构Fig.1 Geographical structure and clustering result of land fi nance of 31 provinces in China

图2 各省（自治区、直辖市）1999—2010年土地出让平均价格Fig.2 The average price of land transfer in China’s provinces （municipalites）between 1999 and 2010

3 “后土地财政时期”内涵与地域负效应预判

“后土地财政时期”是相对概念，是指受国家土地资源（耕地）瓶颈约束与中央政府房地产市场宏观调控及深化改革等政策的影响，加之土地财政模式运行过程中产生的诸多负效应，现行的以土地出让收入独大的土地财政格局不能再长久维持，在这一时期，土地房产资本化收益分配体系逐渐制度化、完善化、透明化，地方政府无法继续依靠土地出让金与土地房产税费收入及土地储备抵押融资收入维持财政支出的情形。“后土地财政时期”各地域负效应特征如下：

第Ⅰ类集群：北京、上海城市人口都已突破2000万人大关，土地资源日渐稀缺，例如，2010—2020年新增城镇工矿用地指标只有2000—2010国有建设用地供应总量的50.9%，但增加的城市人口数量后一阶段是前一阶段的91.2%（表3）。因此，受土地资源的制约必将使得综合商务与用工成本攀升，依靠（固定资产）投资、制造业、土地价格差来拉动的经济高速增长难以维继。“后土地财政时期”的负效应在GDP增速方面已有体现，如2012年北京、上海GDP较2011年增长7.7%、7.5%，在全国除港、澳、台的31个省（自治区、直辖市）排名为倒数第2和第1名。

第Ⅱ类集群：根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，自2010—2020年全国新增城镇工矿用地指标为217.0万hm2，按照《中国国土资源统计年鉴》，2000—2010年全国国有建设用地供应总量为288.0万hm2。各集群省（自治区、直辖市）2010—2020年与2000—2010年土地城市化比较与人口城市化比较如表3所示。2000与2010年城镇人口数量来源于《中国统计年鉴》，2020年城镇人口数量来源于各省（自治区、直辖市）的《土地利用总体规划（2006—2020年）》预测数据。其中两阶段土地城市化比、人口城市化比为后一阶段比上前一阶段。

表3 各集群省（自治区、直辖市）土地城市化情况与人口城市化比较及土地违法情况Tab.3 Circumstances of land urbanization, population urbanization and land illegal use of each cluster

从表3中可以看出，国有建设用地供应总量短缺趋势已有显现，按照“产业梯度转移理论”，北京和沿海地区产业肯定有个向周边（内地）的迁移梯度，第Ⅱ类集群的省（自治区、直辖市）必将是其首选承接地。如果土地财政形成动因不加以完善，那么，可供“四化同步”发展的、极其有限的土地资源将会迅速耗竭殆尽，土地资源稀缺与经济发展对土地财政模式的路径依赖之间矛盾更显突出。

在政绩彰显、职位升迁及财政增收的激励或压力下，即便是可供城市空间扩张的土地资源非常有限，地方政府同样有激励与动机继续获取相关收益，行为策略是纵容甚至参与和主导土地腐败违法。例如，未来时期土地财政情况与第Ⅳ类集群2000—2010年都为旺盛阶段，从而激励土地违法行为的滋生与蔓延，2000—2010年第Ⅳ类集群为17.1%。

第Ⅲ类集群：表3显示，纵向上第Ⅲ类集群2010—2020年与2000—2010年土地城市化比为94.5%，在4类集群中最高，但短缺趋势已有显现；横向上第Ⅲ类集群地域占全国土地总面积的74.4%，新增城镇工矿用地指标只有67.2万hm2，第Ⅱ类集群地域占全国土地总面积的19.4%，新增城镇工矿用地指标却为98.5万hm2。随着国家对该集群地域振兴规划深入推进，相对低廉的土地价格吸引东部、中部占地较大产业向其转移。假如原有土地财政成因不变，必定激励地方政府转继续向“经济人”职能滑坠。按照《全国主体功能区规划》，第Ⅲ类集群地域集中了全国绝大部分的限制开发区与禁止开发区，但是为获取经济利益与政绩收益，地方政府继续倚重于极为有限的土地资源拓展城市空间，以土地吸引投资、以土地性收入提升城市投资环境，其中不仅掺杂各种形式土地腐败与违法，更重要的是对全国生态屏障与脆弱地区、资源承载能力、粮食安全保障的破坏。

第Ⅳ类集群：表3显示，2010—2020年该集群可增加城镇工矿用地指标仅有2000—2010年国有建设用地供应总量的45.1%，但两阶段人口城市化比却为102.1%，表明高度依赖土地性收入的地方财政格局将失去“原材料”供应。表1中反映出由“繁荣”的房地产市场带来的土地房产税收在土地财政构成中的比重逐渐提升。“后土地财政时期”国家实施“转方式、调结构”的发展策略及严格的房地产市场调控政策，将直接影响地方政府土地房产税收入，致使支撑地方经济发展主要财政来源减少。在获取土地财政收入“路径依赖”强化下，该集群省份可能产生比其他3类集群更多的具有风险性与破坏性的地方政府行为，构成框架如图3所示。

4 不同地域后土地财政时期有效过渡政策方案

土地财政已固化于现行体制、内生于中国经济增长，即使“后土地财政时期”已经开始，各地域在实现现代化过程中还需在不同程度上继续发挥土地财政正向历史功效。但是，源于现行土地财政模式的不可持续性与诸多弊端，无论是哪个集群省（市），进入“后土地财政时期”转型是必然趋势。除国家层面上的分税财政体制[13]、政绩考核体系[14]、土地产权及农地征收补偿等制度改革与完善以外[15]，各集群地域还应采取如下政策方案转型：

第Ⅰ类集群：（1）将土地、城市空间与基础设施等稀缺资源留给高附加值、符合未来发展方向的文化与创意产业等高端服务业，能创造更多的税收来源；（2）该集群地域房地产市场繁荣、房屋存量大，投资与投机现象也较严重。虽然上海已经开始征收房产税，但也存在存量房征税缺位、按原值增收致使调控效果不明显等缺点。房地产税早已成为国际惯例，因此，应用房地产税替代房产税，促使房地产市场健康发展同时，还能解决“后土地财政时期”地方政府财政筹资正当性、渠道性问题。

图3 第Ⅳ类集群“后土地财政时期”具有风险与破坏性的地方政府行为构成框架Fig.3 Risky and destructive local government framework of cluster Ⅳ in post land fi nance period

第Ⅱ类集群：（1）以科学的土地规划引导及控制城市扩张要与人口增长、产业发展相匹配适度，不再因土地财政超前跃进。发展县城在内中小城市，实现劳动力区域内就业，带动城市服务业的发展来增加税源；（2）建设完善的税费体系推动农村集体建设用地市场化流转，为城市化发展提供空间支持；（3）强化社会公众对土地违法的监督并加大惩罚力度，提高地方公共部门与私营机构土地违法成本，减少其以地生财动机与行为；（4）对城市存量房屋适量征收房地产税。

第Ⅲ类集群：（1）把分散的土地资源集中起来继续发挥其财政作用，利用城市化中土地的增值与级差收益，设立反哺农民基金；（2）运用法制约束激励作用，按照“开发者保护、破坏者恢复、收益者补偿”原则，实行生态保护外部性的内部化，形成生态补偿机制；（3）将土地违法处置与生态环境保护定为地方政府政绩考核主要指标，引导与激励其由城市“经营者”向“公共治理者”角色转变。

第Ⅳ类集群：（1）通过对废弃地复垦与农地整理及农村集体建设用地市场化流转，为城市化提供拓展空间；（2）通过产业转型升级，尤其是发展战略性新兴产业，是摆脱经济对房地产支柱产业地位和土地财政畸重格局的重要途径之一；（3）约束地方政府风险性与破坏式的财政增收行为：一是限制地方政府以公共利益之名进行大规模的城乡房屋拆迁，二是保持地方政府资产负债率、政府贷款处于可偿还能力警戒线以下，三是约束地方政府随意加大对企业征税或提高惩罚力度[16]；（4）对存量房屋征收房地产税，其可以成为优化第Ⅳ类集群地域投资环境、提升公共服务水平的主要财政来源。

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