土地整治公众参与机制中的社会资本及其作用

石 峡， 朱道林， 张军连

（中国农业大学资源与环境学院， 北京 100193）

1 引言

土地整治既是国家战略，也是民心工程。农民作为土地整治的目标受益主体、产权主体，理应是土地整治中最重要的参与主体，农民的参与，对于提升土地整治水平，发挥土地整治效益具有重要意义，并成为衡量土地整治转型的关键[1]。从各地土地整治实践看，当前农民的参与大多停留在形式上，表现为以谋求私利为目的的分散无序参与，且在涉及到土地整理中占田、调地及收益分配等问题上经常出现利益纠纷甚至冲突，这也成为土地整治工作的矛盾焦点。因此，必须要有一条纽带将个体的分散利益统合为集体利益，通过合作达到互惠，促成农民的有序参与。社会资本是一个具有高度概括力的新解释范式[2]，在社会网络中其实质是一种约束个体自利行为的无形资源，对统合农民分散利益、搭建农民参与平台并促进农民高水平参与十分重要。

针对土地整治过程中出现的利益纷争，学术界开始对土地整治公众参与机制开展研究，主要围绕在国外土地整治公众参与经验的梳理、国内土地整治公众参与现状与存在问题和公众参与的影响因素等方面。王文玲等[3]总结了国外公众参与土地整治项目的特点和国内研究的不足；鲍海君等[4]等设计了公众参与土地整治项目规划设计的总体框架；汪文雄等[5]分析了农户参与农地整理项目后期管护意愿的影响因素。而对社会资本的研究则主要以理论研究为主，构建在实际应用中的分析框架。马红梅等[2]通过对社会资本理论进行诠释，提出了农村社会资本的概念、层次特征及类型，并构建了农村社会资本的分析框架；顾慈阳[6]对社会资本的测度进行了模型构建，并将社会资本应用于社会实践；何水[7]基于社会资本理论，分析了协同治理模式在中国的实现路径。由此可见，前人的研究鲜有将土地整治公众参与和社会资本相结合进行分析的先例，而将社会资本应用在土地整治公众参与机制中，不仅为决策者提供了一个很好的思考角度，也为构建和优化土地整治公众参与机制提供了思路。

2 社会资本的起源、发展及内涵

最早独立使用“社会资本”概念是汉尼芬（Lyda Judson Hanifan），他把社会资本看做个体的一种资产以及对个体社会交往的重视表明，这是社会资本概念的雏形[2]。而将社会资本概念引入公共政策、民主治理领域的是哈佛的罗伯特·帕特南( R. Putnam)，明确将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”[8]。随后从20世纪50年代—20世纪末，“社会资本”的研究被皇家委员会经济学家Duke，HoweS和MeGueen、法国社会学家布迪厄、美国社会学家詹姆斯·科尔曼、美国学者弗朗西斯·福山以及中国经济学家吴敬琏、樊纲等一步步扩展[9-10]。

前人对社会资本的定义各有表述，但他们都将其看作一种与物质资本、人力资本相区别的，能够为社会结构中的个体或组织带来便利或经济效益的社会资源。它表现为社会关系网络、信任和规范等特征[6]。置于农村这样一个特定的区域，社会资本就是农村社会中由村民之间的长期交往、互利以及亲缘、血缘、地缘、文化习俗以及历史传统等多因素而形成的人际及组织关系网络。在这样一个社区网络里将产生社区共同体内部成员之间的信任、互惠合作，并通过搭建合作平台促进共同体成员之间以共同利益为目的的集体行动的达成。

3 土地整治公众参与机制中的社会资本

土地整治公众参与机制中的社会资本，即能够为土地整治的相关利益主体、产权主体带来便利或经济效益的社会资源。结合土地整治公众参与过程中的实际情况，将土地整治公众参与机制中的社会资本分为个体社会资本和农村组织社会资本两个层次。

就个人而言，社会资本是指在土地整治过程中，个体能够调动的且能够实现个体目标或为个体带来经济效益的一切社会资源，包括个体所具有的声誉、权力和地位等以及个体或家庭所拥有的社会关系网络总和。个体社会资本某种程度上反映了个体的号召力，它意味着个体的社会关系网越广、所具有的社会身份越多、声望越高，其社会资本存量就越大。比如，在农村，有威望的老支书、老教师及家族长老在村子里相较其他人而言就有较大的社会资本存量。个体社会网络中存在的资源不是个体直接拥有的资源，而是一种嵌入性资源。只有个体参与被镶嵌在一个互惠社会关系密集的网络时，社会资本的力量才能凸显并达到最大化。

对农村组织而言，社会资本是指组织得以调动的能够将农民分散的个体利益统合为集体公共利益、调节土地整治中的生产关系并使组织内成员能够互惠合作的一切社会资源，包括组织的信誉、规模、规范、制度以及组织内成员个体的社会资本总和，它体现了组织凝聚力。土地整治公众参与机制中的社会资本主要蕴含在以农村组织为载体的社会网络之中，包括强有力的基层组织、与土地整治相关的农村基层非政府组织以及农村社区组织等。社会资本是农村社会组织建设最重要的资源，与物质资本和人力资本相比，可以在协调和行动的过程中提高物质资本和人力资本的效率[11]。组织社会资本并不等同于组织内个体社会资本的简单整合，在高信任度的社会组织中，组织创新的可能性会更大[12]。

综上所述，社会资本是建立在至少两人存在的社会群体之中，且被镶嵌在其所有者拥有的社会关系网络中的一种无形资源。其关键特性就是促进共同体内的成员为共同的利益进行协调与合作，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员[13]。本文对土地整治公众参与机制中社会资本内涵的层次划分，只是从社会资本的承载主体角度构建的一种理论上的分类框架，更为清晰地反映出个体社会资本和农村组织社会资本资源获取源和表现形式的差异，为解决土地整治中的治理性问题研究提供一个分析框架。

4 社会资本在土地整治公众参与机制中的作用分析

4.1 社会资本是土地整治公众参与优化的充分必要条件

4.1.1 社会资本是农民之间信任与合作的必要条件 社会资本在一个社区共同体里如“粘合剂”一样将社团成员聚集在一起，这种粘合剂的材料就是互惠与信任。农村社会资本是农民之间信任与合作的基础，体现在村民间长期形成的人际关系网络中。以下通过博弈论分析社会资本在建立农民之间信任与合作的必要性。

（1）社会资本缺失下的博弈。在不考虑社会资本的情况下，两个人之间是否信任满足“囚犯困境”的博弈模型[14-15]。交易双方之间不存在信任的基础，且都不打算从对方那里留下任何社会资本，只从个体理性角度出发选择占优策略。如图1所示，表格中的数字代表甲乙两人的获利情况，在合作的情况下，两人都能得到8单位的收益，当甲合作而乙为了得到更高（10单位）收益时，甲将损失2单位的收益；反之，甲获利多，乙损失2单位收益，但当双方都失信时，均得不到任何好处。

从图1中可以看出，社会资本缺失下个体理性和团体理性的冲突，纳什均衡为（不合作，不合作），社会资本的缺失导致双方从利己的目的出发而选择不合作，双方均不能获益。在土地整治过程中，常会涉及修路修渠占田纠纷、土地整理后的田块调整及其他利益调整问题，村民个体之间如果缺乏信任的基础而选择非合作，都难以从土地整治中获益，公众参与只能沦为空谈。

（2）社会资本情境下的博弈。有社会资本的约束，每一个人都会遵守合约，如果失信将失去大量的社会资本，而守信的一方将获取社会资本从而获取更多收益，假定社会资本见图2。在社会资本的约束下，甲、乙两人选择合作，他们都将得到8单位的收益，但当一方选择不合作，不合作方就将失去4单位收益，而对方将得到4单位收益，双方都失信时都会损失8单位收益。

从图2可知，纳什均衡是（合作，合作），双方在合作时都可以实现个人利益最大化及社会利益最大化。土地整治涉及农民的根本利益，在建立土地整治公众参与机制中，要想在农民之间形成信任和合作，必须有效利用农民个体及农村组织的社会资本，将个体利益整合为集体利益，并与土地整治所提供的外部公共品供给最大程度对接起来，才能促进农民积极参与土地整治。社会资本是信任和合作的基础，是实现有效的土地整治公众参与的必要条件。

图1 社会资本缺失下的博弈Fig.1 The game without social capital

图2 社会资本存在下的博弈Fig.2 The game with social capital

4.1.2 社会资本是土地整治治理成本最小化的充分条件 从上述博弈分析中可以看出，社会资本的有效利用节约了土地整治的投入成本。在土地整治的过程中，社会资本以社会网络的形式不断地将更多的劳动力转化为人力资本，使整合后的人力资本得以最大化的发挥，从而提高了生产率；而人力资本的充分发挥使物质资本的投入配置得到优化，节约了物质资本投入量。另外，社会资本以农村基层组织为载体统合了农民的意志，不仅降低了与农民谈判的交易成本，也降低了土地资源管理部门的管理成本。因此，社会资本是土地整治治理成本最小化的充分条件。

4.2 社会资本作用于土地整治的实现途径

社会资本对人类行为的作用具有一般性。在土地整治的实施过程中，至少存在两条不同的路径使社会资本能够作用于土地整治：一是社会资本以类似于物质资本和人力资本的形式直接作用于土地整治，表现为农民个体以增加个人利益为目的的行动；二是社会资本表现为农村组织的社会网络，并以非正式制度、规范的形式通过影响参与农民的激励预期和行为来影响土地整治的顺利开展[16]（图3）。

第一种途径通常是从个体利益出发的，在参与形式上表现为分散无序的个体参与。农民个体利益和个体行为上的差别，极易在土地整治公众参与制度规范和平台缺位的情况下，演变为农民之间的利益纠纷或冲突等治理性问题。该种途径某种程度上抑制了农民的参与，从整体上阻碍了土地整治的顺利开展，是一种低水平公众参与的体现。

第二种途径则是通过农村组织所形成的内部制度规范去约束或引导组织成员的行为，以达到共同利益为目的的集体行动。农村组织通过组织机构和权责发动每一个组织成员的力量、通过机制构建激励组织成员的参与行为、通过技能培训提升组织成员的技能，即通过建好、管好、用好农村劳动力，使其转化为人力资本，提高生产力和物质资本的利用效率，从而推动土地整治的顺利开展。该种途径体现了社会资本的凝聚力，以农村组织作为农民参与土地整治的平台，不仅降低了政府的谈判成本和治理成本，也提高了农民的谈判地位和自治能力，是一种高水平的公众参与，有利于解决土地整治中的利益纠纷和实现土地整治目标。

“囚徒困境”和“反公地悲剧”都强调了合作的必要性。合作既是理性博弈的结果，也是行动者行为存在的必然[17]。土地整治公众参与机制实质上就是一个合作机制，其目的就是化解土地整治与小农生产方式的冲突，引导农民参与的本质就是将个体利益整合为集体利益，促成农民之间的合作。社会资本作用于土地整治的第二种途径，既充分发挥了农村组织“统”的功能，又使人力资本、物质资本各尽其能，有利于农民的深度参与。

图3 社会资本在土地整治中的作用途径Fig.3 The effect of social capital in land consolidation

4.3 社会资本与农村土地制度变迁

社会资本和农村土地制度变迁相互影响、相互作用。一方面，社会资本通过影响土地整治中土地调整及利益分配等方面的公平与效率成为建立土地整治公众参与机制的推动力，并将进一步推动土地整治制度框架的改善和细化，从而推进农村土地制度的诱致性制度变迁。另一方面，农村土地制度变迁进一步明确了农民、社会组织等参与主体的地位，完善了土地整治的体制机制，从而保障了农民、农村组织等参与主体的利益。新的制度框架内，农民的参与积极性和能力将不断提高、合作更为紧密，新的社会资本得以积累，并形成社会资本作用于土地整治过程的良性循环（图4）。因此，社会资本是建立土地整治公众参与机制的关键资本要素，理应引起足够的重视[18]。

5 实证分析

本文以江苏省金坛市的“万顷良田建设工程”土地整治项目为例，分析农民参与万顷良田建设项目过程中的社会资本及其作用于土地整治的途径。

金坛市土地整治的重点是强化农田水利建设，促进土地规模化经营。由于直接关系农民的切身利益，万顷良田建设项目的顺利开展离不开农民的广泛参与。2009年在金坛直里村成立的全国首个“农民耕地保护协会”，成立之初旨在保护耕地、缓解征地矛盾、维护农民利益，后发展为农民参与土地整治、表达利益诉求的重要平台和渠道。

图4 社会资本与制度变迁相互作用图Fig.4 The interaction between social capital and institutional change of land consolidation

耕地保护协会是农民自发成立的自治组织，主要由村委会主任牵头，联合村里的退休干部、老教师、老党员等具有一定群众威信的农民代表组成，其中村民的比例达到一半以上。村民数量的绝对优势，保障了民意的充分表达，形成了农民之间合作的基础。社会资本体现在协会成员所组成的社会网络，其作用于土地整治的途径主要通过协会制定的规范、制度及一整套严格的考核、奖惩措施约束和激励农民行为，并通过组织机构设置引导农民参与到项目立项、权属调整方案、土地整理方案项目实施及后期管护等土地整治全过程。这一作用途径在农民缺乏参与权与谈判成本高昂的农村土地产权制度框架内，有利于缓解土地权益矛盾与冲突[19]。

耕地保护协会成立后，成效显著。截至2012年，金坛全市的耕地保护协会已监督土地整理2万余亩，制止违法用地面积约112亩，化解信访矛盾上百件，协助土地流转3万亩。实践证明，社会资本以农村组织的形式作用于土地整治的途径，不仅保障了农民的利益，也创新了社会治理方式，对促进土地整治项目的顺利开展、完善土地整治体制机制意义重大。“农民耕地保护协会”从构建到运行，社会资本的信任、合作、规范及社会网络等特征得到了充分的体现。

6 结论与建议

6.1 结论

（1）社会资本是聚合农民个体意志的纽带，是促进农民个体间合作的基础，对搭建有效的土地整治公众参与平台不可或缺。社会资本的缺失，将直接导致农民之间的不信任和非合作，农民的个体行为以自利为目的，增加土地整治过程中的谈判成本，不利于实现高水平的公众参与。

（2）土地整治公众参与机制中的社会资本体现在以农村基层组织为载体所构建的社会关系网络中。通过农村组织的非正式制度、规范等特征，约束农民的自利行为，促使农民以合作的途径参与到土地整治过程，并通过组织内部的技能培训等实现劳动力向人力资本的转化，提高了生产力和物质资本的利用效率。

（3）社会资本与农村土地制度变迁相互影响相互作用。社会资本通过影响农民参与行为，推动土地整治制度框架的改善和细化，进而推进农村土地制度变迁；农村土地制度变迁则通过进一步完善土地整治体制机制，促进农民更紧密的合作和更高水平的参与，并在合作和参与的过程中产生新的社会资本。

6.2 建议

（1）积极培育土地整治公众参与机制中的社会资本，夯实公众参与的社会基础。农村基层组织中的社会资本是促成公众参与的关键，应积极培育农村中以关系网络为载体、以信任互惠和合作为特征的农村社会资本，充分发挥其在解决土地整治过程中治理性矛盾的作用。支持农村基层非政府组织等社会组织的创建，激发社会组织活力。农村基层非政府组织是凝结个体社会资本的网络，又是农民参与土地整治的主要载体，应使其成为基层政权的有益补充[20]。

（2）建立开放的土地整治公众参与机制，不断积累新的社会资本。农民参与土地整治的积极性源自于自身的利益，因此，在构建农民参与土地整治平台的同时，积极建立农民参与土地整治的激励机制，使其在表达集体利益的同时充分反映并维护不同层次农民的利益诉求，使农民意识到积极参与和合作才能实现收益的持续性。

（3）转变政府职能，明确农民为土地整治的管理主体。从推动力来看，政府是社会资本的最大来源之一，政府的合法性和可信度对于社会资本的形成和增加至关重要。对此，在培育土地整治公众参与机制中的社会资本的过程中，政府应起到良好的引导作用。鼓励并支持农村组织发挥更大的作用，创新社会治理体制[21]。

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