土地整治项目综合监测体系构建

管 栩， 金晓斌， 魏东岳， 陈 原， 杨晓艳， 周寅康

（1. 南京大学地理与海洋科学学院， 江苏 南京 210023；2. 荆州市国土整治局， 湖北 荆州 434000；3. 国土资源部土地整治中心， 北京 100029）

1 引言

当前，中国正处在形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期，土地整治作为统筹城乡发展的平台之一，成为解决社会经济发展过程中土地利用问题，调整土地利用结构和布局，改善土地关系的重要手段[1]。但是，在土地整治取得积极成效并将继续加大资金投入、扩大整治范围的同时，也一定程度上存在土地整治项目规划设计、工程建设、后期使用之间的脱节，部分项目在实施和使用中出现的资金使用不规范、工程质量不达标、规划目标未落实、综合效益不显著、区域生态环境受影响等问题日渐突出。综合监测作为保障土地整治有序开展、提高土地整治成效的手段，一直是学术研究和行政管理的重点。在学术研究方面，相关学者围绕监测系统设计[2-6]、监测方法改进[7-8]、监测体制完善[9]等方面，进行了有益的探索；在行政管理方面，国土资源部先后制定了工程监理、工程质量评定、竣工验收、权属管理等技术标准，并建设了农村土地整治监测监管系统，为规范土地整治行为，统一信息采集等提供了技术支撑。但现有研究和实践中还普遍存在监测范围过窄、数据准确性较差等问题。

为保障土地整治资金切实发挥效益，有必要在系统整合现有监测措施和方法的基础上，建立综合监测体系，以规范监测环节、统一监测指标、集成监测方法，实现监测目标。本文在土地整治项目全生命周期分析的基础上，从监测对象、监测时点、监测方法出发，初步构建土地整治项目综合监测体系，以期为规范土地整治制度体系和完善土地整治监管工作提供参考和借鉴。

2 土地整治项目全生命周期分析

工程项目全生命周期管理作为一种集成化管理组织模式，其核心是从全生命周期的角度，将相互独立的项目各阶段在管理理念、思想、目标、组织、手段和方法等方面进行有机集成，对建设全过程进行管理和控制[10]。英国皇家特许测量师协会（Royal Institute of Charted Surveyors，RICS）将全生命周期定义为项目从始到终的整个过程，包括项目的建造、使用以及最终清理的全过程。从时间上看，土地整治项目是一个长期连续的过程，一般流程为：编制土地整治规划→提出土地整治任务→确定建设范围→开展基础调查→编制可行性研究报告→开展规划设计与预算编制→实施准备→工程实施（工程监理、施工建设）→质量评定→竣工验收→绩效评价→后期管护[11-12]，这一过程相当于工程项目的全生命周期。本文借助工程项目全生命周期的概念，认为土地整治项目的全生命周期是从项目立项到效益发挥结束的全过程，可具体分为前期准备、项目实施、竣工验收和效益发挥共4个阶段。

3 土地整治项目综合监测的目标与任务

现阶段，围绕土地资源管理和土地整治项目管理的需要已形成了包括土地利用动态监测、农用地质量动态监测、农村土地整治项目监测管理、土地整治项目施工监理等监测活动，各类监测活动的目标与任务不同，相应的监测内容、监测时点、监测方法也存在差异（表1）。

土地整治项目综合监测与上述土地利用相关监测有着众多交集，一方面，区域层面的土地利用动态监测和农用地质量动态监测可为土地整治项目综合监测提供数据支持；另一方面，农村土地整治监测监管系统和土地整治项目施工监理等围绕土地整治项目活动和管理的内容与成果可直接为综合监测系统所使用。

基于上述讨论，本文认为土地整治项目综合监测体系是针对土地整治项目的全生命周期过程，以增加监测覆盖面和过程性，提高监测效率和有效性为目的，围绕土地整治项目各阶段，规范监测对象、明确监测时点、统一监测方法，为考核建设任务完成情况、评价项目管理水平、分析规划目标实现状态等提供基础数据。本文认为土地整治项目综合监测的具体目标与任务如下：

表1 土地利用相关监测分析Tab.1 Analysis of related land use monitoring

（1）衔接土地利用领域相关监测，实现全生命周期全覆盖监测。通过全面监测，为各阶段项目管理提供信息支撑。在前期准备阶段，为项目可行性研究等技术材料编制提供数据支撑；在工程建设阶段，及时掌握资金使用、工程进度和质量等信息，保障项目有序推进；在竣工验收阶段，汇总项目建设的全面信息，为质量评定、竣工验收、绩效评价等提供可靠的数据；在效益发挥阶段，定期提供工程运行和使用情况，统计项目成效，反馈存在问题。同时应加强与土地利用动态监测和农田质量动态监测数据的衔接，拓展数据来源渠道，提高数据利用效率。

（2）获取土地整治活动多元信息，满足不同层级管理需要。服务于各级行政管理需要，按照分级管理目标，及时、充分、准确地获取土地整治项目全过程信息，提升土地整治的管理质量。

（3）积累各类监测数据，拓展土地整治相关分析与研究。通过以土地整治项目为基本单元开展综合监测工作，积累各类监测数据并逐步上报汇总，及时分析和处理各类监测数据，为统计分析各类规律，发现土地整治项目可能存在的问题，完善土地整治制度设计，制订相关规范标准等提供科学依据。

①地形、土壤、水文、田间工程等缓变型指标监测周期为5年/次，农业生产背景、技术投入、资本投资、劳动投入、农业产出等突变型指标监测周期为1年 /次[13]。

4 土地整治项目综合监测体系构建

4.1 监测对象

为明晰监测对象，本文按“监测目标—监测类型—监测指标”的三级体系确定监测对象。其中：监测目标主要体现土地整治项目监测信息特征，分为土地利用等5类；监测类型是对监测目标的细化，包括土地利用现状、土地利用权属等16类；监测指标是监测内容的体现，是监测活动的具体对象，包括土地利用类型、土壤类型、土地所有权等86个指标。监测对象具体分类及选取依据如下：

（1）土地利用，包括土地利用结构、土地权属、土壤质量三个监测类型。优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益是土地整治的核心目标之一，土地整治项目活动在短期内显著地改变了土地利用状况，该类型指标监测对土地整治项目的规划设计、过程管理和后期评价均具有重要作用。加强权属管理是土地整治政策顺利实施和确保成效的关键，该类型指标监测对持续发挥土地整治效益具有重要作用。土壤资源是农业生产的基础，提高土壤质量对作物产量有着不容忽视的作用，需要对该类指标进行监测。

（2）农业生产，包括农田质量、农田设施、作物种植三个监测类型。通过增加农田基础设施配套程度，可有效提高耕地综合生产能力，这两类指标监测对项目规划设计、施工管理、效益评价、后期管护均发挥重要作用。优化调整作物种植结构，也是土地整治的任务之一，为评价土地整治项目促进农业生产的效益，需对该类指标进行监测。

（3）社会经济，包括人口就业和经济收入两个监测类型。人口就业和经济收入是土地整治项目开展对项目区社会经济最显著的影响要素，土地整治促进了农业规模化、产业化经营，降低了农业生产成本，增加了农民务农收入，土地整治社会效益评价需要对该类指标进行连续监测。

（4）生态景观，包括生态环境、景观格局两个监测类型。优化农地生态结构是土地整治发展的趋势[14]，开展生态型土地整治，需要对该类指标进行严格的监测。土地整治使得原有景观格局在短期内发生剧烈变化[15]，该类指标监测对土地整治项目规划方案评价和项目后评价都具有重要作用。

（5）项目实施，包括基本信息、工程进度、工程质量、资金管理、后期管护和公众信息6个监测类型。总体把握项目基本信息，对土地整治项目管理各阶段均具有重要作用，工程进度和工程质量监测能及时发现工程建设中存在的问题或隐患，建设管理和绩效管理都要求对项目资金使用全过程进行监测，后期管护是保障项目能够持久发挥效益的关键，公众信息的监测对项目开展评价也有着重要作用。

4.2 监测方法集

土地整治涵盖的专业领域包括国土资源、农业、财政、林业等，目前专项的监测内容已基本具有较为有效的监测方法，如通过遥感分析和实地调查获取土地利用结构数据；通过试验分析获取土壤理化数据等。有效监测方法的选取应综合考虑监测对象、监测阶段、监测成本、监测效率等因素，结合监测任务综合确定，备选的监测方法见表2。

4.3 综合监测体系

土地整治项目综合监测的对象是项目的全生命周期，监测的范围包括项目区（进行项目建设的区域）和项目所在区域（项目区所在的行政区域或流域范围）。本文拟综合土地整治项目监测对象和监测方法，系统构建土地整治项目综合监测体系（表3）。

图1 土地整治项目全生命周期监测Fig.1 Life-cycle monitoring of land consolidation project

表2 土地整治项目综合监测方法集Tab.2 Comprehensive monitoring methods set of land consolidation project

表3 土地整治项目综合监测体系Tab.3 Comprehensive monitoring system of land consolidation project

①Ⅰ表示前期研究期，Ⅱ表示工程建设期，Ⅲ表示项目验收期，Ⅳ表示效益发挥期。

5 结论与建议

本文在土地整治项目全生命周期分析的基础上，梳理了土地整治项目各环节所需的监测信息，通过构建监测对象框架，总结监测方法，系统构建了土地整治项目综合监测体系。为了有效发挥综合监测的作用，提高监测效率，建议在实际操作中注意以下内容：

（1）注意与现有监测内容和监测成果的衔接。针对不同土地整治项目的特点，充分利用土地利用动态监测和农用地质量动态监测成果，以节约监测成本、提高监测效率。如通过土地利用动态监测成果监测土地整治重大项目实施进展情况，分析动工范围和土地利用类型变化情况，分析新增耕地来源与数量；利用农用地质量动态监测成果分析土地整治项目耕地质量提升目标的实现情况，分析耕地占用和耕地补充地块的土地质量等级变化，评判补充耕地按等级折算制度的落实情况。

（2）制定监测标准，提高监测效率。标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。开展土地整治项目监测技术标准研究有助于规范监测目标、监测内容和监测方法，可利于明确监测责任和监测程序，并显著提高监测效率和监测质量。

（3）加强监测成果的应用。各级管理部门应加强监测成果的综合应用，将其应用于土地整治项目管理、考核监督、绩效评价等工作，使国土资源管理部门全面了解地方土地整治工程完成情况、项目建设取得的实际成效和管理工作中存在的问题等，为决策部门科学编制土地整治规划计划，为优化土地整治资金在地区和项目类型之间合理分配发挥作用，有效发挥监测成果的效益。

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