政府审计工程结决算不应取代财政评审

摘要:当前，为加强对政府投资项目的审计监督，有的地方政府发文要求“对政府投资项目审计实行全覆盖，坚持必审制度。财政部门负责评审预算，审计部门负责竣工结（决）算审计，审计结果作为办理工程结算和竣工决算的依据”。并且这一做法在各地还有逐步扩大的趋势。表面上看，财政与审计的这种“两权分离”的模式可以一前一后分工合作。但仔细分析，这种“分权”模式，在制度设计上有极大的缺陷，弊端很多，值得商榷。

一、财政预算管理监督职能缺位

《预算法》就是对预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整进行的规范。对财政投资项目进行决（结）算评审，是发挥财政监督管理职能的重要工作，也是各级财政投资评审机构的基础性工作。“两权分离”的制度，使财政预算管理放弃了工程决（结）算评审，放弃了国家赋予的职责，削弱财政监督管理职能，势必造成财政监管职能缺位。

二、不利于结论的公正和廉政建设

审计机关的职责主要是行使审计监督权，包括对财政投资评审结论实施审计，监督纠错，保证结论的公平公正。财政评审过后，审计再行使监督职能，这种制度设计才是合理的。但由于”财政部门负责评审预算，审计部门负责竣工结（决）算审计，审计结果作为办理工程结算和竣工决算的依据”，这就必然使审计结论成为终审结论，这种制度设计在不能对审计结论实施二次监督的情况下，能保证审计决定的正确性？如果审计结论有错，难道只能将错就错？如财政失去了应有的监督，只是照单付费？例如，审计机关作为业主单位修建办公楼，财政预算1000万元，而审计机关的结算结论是1500万元，财政部门是不是应该直接认拨1500万？可不可以？显然是不合理的！它不能从制度上保证审计结论的公平公正。同时，不利于降低制度的廉政风险，不利于从制度层面铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，形成有效预防腐败的长效机制。因为事实上，工程建设项目与一般的专项项目没有本质的区别，根据预算法的规定，财政对项目资金的监督管理，从预算到决算（工程项目涉及结算），是一个完整的运动过程，包括预算、追加减预算（工程项目涉及变更等调整预算）、决算、决算批复，向本级人大报告预算执行情况。但对工程结决算，审计机关的工作前置，一次终审，财政付费模式，实质上由审计机关取代了财政机关对工程项目的预算追加减职能，审计机关变成了工程项目财政机关，既是运动员，又是裁判员！也实质上赋予了审计机关的绝对权力，这是制度设计的缺陷。失去监督的绝对的权力自然不利于结论的公正和廉政建设。

三、混淆了财政评审与审计监督的关系

“两权分离”的制度模式，割裂了财政评审与审计监督关系，是对二者关系的错误认识。

财政投资评审作为财政预算管理固有的内在链条，依据《预算法》赋予的财政职能，对政府投资项目进行预算、决（结）算审核，为财政预算管理的科学化、规范化和精细化水平提供专业技术支撑与服务，为领导决策提供可靠依据。其评审结论是财政行政管理单位核拨款项、办理结算、批复工程竣工财务决算和交付资产的重要依据。财政评审机构是财政部门收回原委托建设银行代行的基本建设资金监管职能后于1998年逐步成立的机构，是为政府投资把关的重要机构。目前，为加强政府投资管理，审计部门也专门内设基建工程审计机构。但二者不可等同，更不可相互替代，它们有着各自应行使的职能。简言之，财政是管理部门，审计是监督部门，财政评审是事前管理，内部监督，而审计是事后监督、外部监督。职能的差异和评审工作特有的专业性导致了二者的工作重点、方式、方法的区别。即使现在审计机关为了及时取证，提高审计质量，实施“全过程审计”，对财政预算执行情况的全过程及时监督，但其本身实质也是事后审计，须在财政执行预算管理后行使审计监督，而不是审计代替预算管理。

四、工程结决算应互相监督形成合力

“两权分离”的模式的形成，原因是多方面的。有地方领导的观念问题，也有财政部门、部门的原因，如有的财政部门由于人手少、怕担风险，不能、不愿正常开展项目决算评审工作。但无论什么原因，作为一种制度设计，必须科学合理，财政部门也要敢于担当，不越位，不缺位，现在实施新预算法，财政越来越注重预算编制的科学规范性和绩效评价，工程决（结）算更不应成为财政预算管理的盲区。一种合理的制度设计应该是这样的：“财政投资项目竣工决算未经财政部门评审的，财政部门不得下达项目竣工决算批复。审计部门对财政投资评审结果依法进行审计监督。经政府批准纳入当年审计计划的重点项目，审计结论可作为财政部门批复决算和转增固定资产依据。”这里强调“可以”，而不是“必须”，这是任意性的选择而不是强制性的义务。工程决（结）算如符合会计法的规定，当审计部门已经作出的检查结论能够满足财政部门履行职责需要时，财政部门应当加以利用，避免重复查账。前提也是能满足履行职责需要，而不是武断地以“审计结果作为办理工程结算和竣工决算的依据”。财政评审和审计都是国民经济监督体系的重要组成部分，财政评审与审计之间，不存在职能交叉、重复和矛盾，也不存在替代性和排他性的问题。两者应在各自的职能范围内积极发挥效应，协调发展共同建立科学、合理的政府投资监督管理体体系，真正规范公共投资支出监督管理行为，发挥财政投资最大的社会和经济效益。