社会力量参与社会救助制度的路径

吴振华

社会力量参与社会救助制度的路径

吴振华

近年来，中国已经初步构建起社会救助制度体系，尤其建立健全了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的社会救助制度体系，基本实现了救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高的制度目标。

尽管如此，社会力量在参与社会救助方面仍面临着诸多问题，存在着很大的完善与提升空间。本文试图通过分析社会力量参与社会救助的背景，以认识并分析社会力量参与社会救助面临的主要问题，并提出相应的解决路径，提升社会救助服务的质量和水平。

一、社会力量参与社会救助的背景

（一）社会力量参与社会救助具有客观必然性

随着我国改革开放不断深入，社会阶层分化日益严重，社会上出现了在各个方面都处于相对弱势的“社会弱势群体”。目前，解决这些问题和矛盾主要是靠强有力的政府干预，根据科学发展观来搞好政策的综合协调，理顺收入分配和强化收入再分配，把贫富差距调节到适度的范围内。然而，刚性的制度安排不可能包办解决所有社会问题，因为它不可能具备道德、精神、文化方面的功能。

而社会救助工作作为一项长期复杂的系统工程，需要调配社会资源广泛参与，形成政府主导、部门协作、社会组织和民众全方位参与、有效合力的救助体系。社会力量的参与是社会救助制度可持续、优质发展的良性资源。

（二）社会力量参与社会救助具有良好的政策契机

党的十八大报告指出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。由国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政办法，《办法》的出台，将有助于为履行救助职责、规范救助行为提供法律依据和法律保障。《办法》将最低生活保障等8项制度以及社会力量参与作为基本内容，分别设章予以规范。《办法》还完善了社会力量参与社会救助的优惠政策，按照国家有关规定，社会力量参与社会救助享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；发展政府向社会力量购买社会救助服务，通过委托、承包、采购等方式，把适合社会力量提供的社会救助服务转移给社会力量承担，这对社会力量参与社会救助工作起到鼓励和引导作用。

（三）社会力量参与社会救助将大力推动社会和谐发展

美国学者朱莉·费希尔（Julie Fisher，2002）重点分析了第三世界国家政府和非营利组织之间的相互影响，认为非营利组织是推动公民社会发展的重要力量，对第三世界的政治发展具有积极推动作用。1

首先，树立和强化公共责任意识，既弥补各种正式制度安排的缺漏，又将发挥维系社会健康、协调发展及调和社会矛盾的功能，提升公众社会责任与社会公德的作用。同时，我国城乡居民收入和地区收入的差距已进一步拉大，财富在向少数人手中集中。据统计，目前我国最穷的五分之一的人口的收入占全国总收入的4.27%，而最富的五分之一人口收入则占全国总收入的50.13%，表明一半以上的财富掌握在不到五分之一富人手中，极易引发社会矛盾，对社会公平和正义造成直接冲击。2而政府财力有限，不可能在市场化改革中将所有贫困群体都包养起来，这就需要充分培育和发展各类社会公益组织，充分发挥社会力量在社会救助中的特殊作用。虽然目前我国社会力量参与社会救助尚处于初始阶段，但随着政府在政策体制上支持力度加大，社会力量参与社会救助将对积极化解社会矛盾和风险。推动社会文明进步具有重要意义。

其次，社会力量参与社会救助既是对政府职能的一种必要补充，又是进一步推进市场化改革的内在需求。我国社会慈善事业以及各类社会公益组织在20世纪90年代应运而生，迅速发展，正是市场化改革内在需求和政府社会服务职能必要补充的充分体现。在市场经济环境下，非政府组织在调节贫富差距方面无疑发挥着无可替代的作用。在自然灾害、突发事件的发生以及最低生活保障方面，社会力量的参与能够弥补政府在人力、物力方面的短缺，在自然灾害发生后，及时、快速地开展募集资金、运输物资、提供关怀等社会救助服务。在政府“五保制度”无法达到的盲区、偏远山区，由于民间社会力量的监督管理，挪用、贪污资金等现象大大减少，3社会力量在社会救助领域与政府的协作，一定程度上使社会救助的覆盖范围扩大，改善了边缘性社会弱势群体的生活处境，减轻了国家和企业负担，为社会提供了更多的就业岗位，增加了社会和谐稳定因素，有助于维护和扩大社会公平，建设和谐社会。

（四）国际经验表明：社会力量参与有助于社会救助水平的提高

非政府组织在社会救助方面发挥了非常重要的作用，欧美国家政府通过颁布法律对非政府组织开展各项活动予以保护。欧美国家的民间力量发展较好，有如下特点：

第一，发展迅速，数量较多。美国的非政府组织全球最多，其中非宗教类组织从1946年的2.75万，增加到2000年的74.4万，加上协会及无需登记宗教组织，远超180万个。4截止2002年底，英国大约有70万个社区和自愿组织，其中慈善组织25万多，其规模居世界第二。德国总人口8500万，非政府组织100万个。5

第二，社会贡献率高。一方面，虽然福利国家出于刚性需要，政府减少了对经济的干预，但并没有减少对社会领域的干预，为非政府组织提供的资助也逐渐增多。另一方面，在欧美国家非政府组织对社会的贡献率也相对较高。美国非政府组织资产达到2万亿元，占美国GDP的5%～10%，早在1955年，德国非政府组织的经济规模就达944亿元，占GDP的3.9%。6

第三，在社会救助方面发挥显著作用。以美国为例，美国的社会救助主要内容之一就是实施项目救助，而非政府组织在实现救助机制多元化、开拓社区服务功能和体系、对紧急伤害救助做出及时反应、提供充分就业机会，维护社会稳定方面发挥着重要作用。

可见，西方国家重视社会力量参与社会救助，并且在立法、分工、资源共享等方面相关政策清晰明了，对我国社会力量参与社会救助具有一定借鉴作用。

二、目前中国社会力量参与社会救助面临的难题

在中国，参与社会救助的非政府组织，主要有三种类型：自上而下的官办型、自下而上的民办型和半官半民的合作型。由于我国人口多、地域广、经济发展不均衡等现实国情，社会救助的受助人群基数较大，单靠政府承担社会弱势困难群体的救助显得力不从心。民间社会组织参与社会救助步履维艰，笔者认为有如下难点：

（一）缺少社会公信力

公信力建设是民间非政府组织发展的重要前提，在中国，大多数慈善机构都带有浓厚的官方背景。慈善机构的工作人员多由政府部门指派，其工作作风、态度、意识难以脱离“政府二队”的氛围，普遍存在人浮于事、捐款使用效率不高，甚至侵占捐款等情况，导致捐助者的资金流向不清晰。因此，不只是救助对象，甚至其他社会人员也无法对其给予充分的认同和信任，从而也就不能给予其更多的动力支持。

（二）慈善理念淡薄

目前我国的慈善事业还处于初始阶段，与发达国家相比还存在很大差距，在新中国成立后的三十多年里，慈善因被理解为“伪善”而受到排斥，社会救助、社会福利和公益事业理所当然地完全由政府承担。近些年，随着慈善事业的发展，人们开始逐步接受和认识慈善事业，但大多数人对慈善事业的认识和理解还停留在感性和传统层面，尚未树立起慈善事业是社会公共事务、参与慈善事业是公民义务、捐献者与受助者关系平等的现代慈善理念，对慈善事业志愿性、民间性和社会性的本质特征也认识不足，在发展慈善事业的实践中经常背离发展的规律，产生诸如管理体制不顺、行政色彩浓厚、强制摊派募捐等问题。尤其是先富起来的社会成员对慈善事业的认识与行为还很不到位。

（三）相关政策不完备

目前，我国鼓励捐赠的法律法规尚不健全，立法层次较低。《公益事业捐赠法》《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》和《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》是规范公益事业、捐赠行为的主要法规，但由于缺乏可操作性或适用范围太小，在实际中所起的作用有限。同时，社会力量在进行捐赠时，享受到税费减免的优惠政策力度较低，很大程度上制约了社会力量参与社会救助的积极性。《企业所得税暂行条例》则规定，国内企业的公益、救济性捐赠在企业年度应纳所得税额3%以内部分的才准予扣除，没有体现多捐多免税的优惠，不能调动社会力量的参与热情。

（四）管理体制不健全

我国现行的非政府管理制度是由1998年国务院修订实施的《社会团体登记管理条例》、2000年民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》及2004年国务院修订实施的《基金会管理条例》等法规、规章组成，体制上的种种限制制约了富豪阶层从事社会慈善事业，基金会受民政部门和主管部门的双重领导。政府规范、引导慈善事业发展的职能越位与缺位并存，政府仍然直接承担了许多具体的慈善事务，大部分民间捐赠被纳入官方救灾济贫系统，使民间慈善组织无法分享到足够的公共资源。对民间慈善组织的管理体制也沿袭了计划经济体制下单位或部门所有制的做法，许多民间慈善组织行政色彩浓厚，对政府的依赖性较强，缺乏发展生机与活力。政府对慈善事业的推动、规范、扶持和服务较少。

三、社会力量参与社会救助的路径选择

最新颁布的《办法》，明确提出国家鼓励、支持社会力量参与社会救助，社会力量参与社会救助按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策，是国家对社会组织在参与社会救助过程中的鼓励。笔者认为，社会力量参与社会救助的途径，主要体现在以下几个方面：

（一）加大宣传力度，积极动员社会力量广泛参与

使社会公众充分认识与理解社会救助，是动员社会力量广泛参与社会救助的前提。为此，一方面可以依靠多样化的宣传手段和宣传渠道，加大对社会救助的宣传力度，提高社会公众对社会救助的认识与参与意识，营造良好的社会氛围；另一方面要加快《办法》实施进程，规范社会组织和公民在社会救助中的职能，组织志愿者队伍，引导和规范社会力量参与社会救助，尤其鼓励具备社会工作、心理咨询、特殊教育等专业工作能力和资质的社会组织和高校志愿者参与其中，加快社会救助管理的社会化进程。

（二）健全社会力量参与社会救助的法律法规

健全的法律法规是社会组织参与社会救助的重要外部条件。当前我国社会力量参与社会救助的法律法规尚不健全，立法层次较低，可操作性不强。因此，需要出台一部国家层次的法律法规，明确社会力量在社会救助中的地位，为社会力量参与社会救助创造良好的制度环境。与此同时，完善社会力量参与社会救助的奖励制度，加大税收优惠力度，提高社会力量参与社会救助的主动性与积极性，提高社会救助质量与水平。

（三）在社会救助中建立政府与社会组织的协作关系

国外发达国家经验证明，社会救助中政府与社会组织的有效协作是社会救助效果最大化的有力保证，而有效协作机制的形成需要政府与社会组织建立平等的合作伙伴关系，并在角色上进行科学与合理定位。 从我国国情来看，目前的合作关系主要是政府主导下的良性互动协作关系。就政府与社会组织的角色定位而言，政府要由原来单一的管理执行者积极向社会化救助的倡导者、参与者、实施者、服务者等多重角色转换，整合社会资源，多方位搭建救助平台，走政府引导、社会参与、群众受益的社会化救助的道路；社会组织要扮演好参与者、服务者、建议者等的角色，坚持致力于公益的理念，为社会弱势群体提供多样化、专业化的社会救助服务，同时还要保持自身的独立性，加强自身的公信力建设，强化社会组织的内部监督，并自觉接受政府、救助对象、捐赠者、媒体等的外部监督。

（四）规范救助程序，建立严密强大的社会救助网络

民间力量的社会救助是我国救助多元化和社会化的必然趋势，为鼓励和支持社会组织、热心公民参与流浪乞讨人员救助服务工作，政府部门应研究制定引导、规范具有专业工作能力和资质的社会组织、机构参与社会救助服务的政策措施，以建立和维护长期有效、严密细致、相对稳定的社会救助体系，实现救助管理方式多样化、救助服务人性化、救助设施全面化、救助队伍专业化。另外，社会力量参与救助还要以满足困难群体的基本需求为目标，实现救助方式多元化，可从物质需求和精神需求出发，采取捐赠、物质帮困、沟通交流、心理疏导、精神抚慰等方式，从社会法领域实现对特定群体基本权利的有效保护，让更多的困难群体得到帮助，提升救助服务质量与水平，营造社会救助良好的发展态势。

（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）

1 朱莉·费希尔著，邓国胜，赵秀梅译. NGO与第三世界的政治发展［M］. 社会科学文献出版社，2002.

2 包心鉴. 慈善事业正处于关键发展时期.［EB/OL］.［2006-02-15］. http://theory.people. com.cn/GB/49154/49156/4107227.html

3 罗良意. 加强社会组织建设与管理发挥社会组织的服务功能. ［EB/OL］.［2009-04-08］. http://xxgk.jxfz.gov.cn/lc/bmgkxx/mzj/gzdt/ gggs/200908/t20090820_642129.htm

4 中国现代国际关系研究院课题组. 外国非政府组织概况［M］. 北京: 时事出版社，2010

5 王名、李勇、黄浩明. 德国非营利组织［M］.北京: 清华大学出版社，2006

6 李勇. 德国非营利组织管理工作考察报告［OL］. http://www.interhoo.com，2008-12-30.