权力清单制度：概念、过程及调—— “ ”以武汉市 三联适权力清单制度为例

● 田 进 卓文婧 朱利平

（作者系中南财经政法大学公共管理学院副教授；行政管理系研究生；行政管理系研究生）

从“邯郸经验”到“富阳模式”①，从地方试点到中央政府全面铺开，从权力“量”的清理到权力“质”的结构化框定，党的十八届三中全会《决定》从近十年的实践中总结并正式提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。作为全面深化行政体制改革的国家政策，权力清单制度为行政权力的“减、放、转、并”提供了一种新的制约机制②，但其有效实施需要依赖其本身及一系列的制约与监管机制。为什么在清权确权实践中会发展出权力清单制度，哪些行政权力事项在权力清单的考察范围内，权力清单要锁定哪些行政权力事项且如何锁定，谁来制定、公开清单，权力清单制度本身需要保障、需要制约吗？本文系统研究权力清单制度的概念、要素，同时结合武汉市“三联”权力清单制度的实践案例，对权力清单制度的实践性价值进行验证，并深入探究权力清单制度有效运行的调适机制。

一、概念：锁定权力的清单制度

（一）行政权力需要关进制度的笼子

孟德斯鸠曾在《论法的精神》中断言，“一切有权力的人都容易滥用权力”。③要防止权力专断与滥用，就必须以权力制约权力④。权力可以从规则中予以框定，那么也就可以用“规则”替代“人”来制约权力，但规则亦需由人来执行。由此看，不仅权力可能出现异化，法律等规则都可能在其演化中脱离原初宗旨，“以权制权”是对“以人制权”的否定超越，却也只能是次优之策。

亨廷顿认为，现代化意味着政府权威的扩张和政府管理活动的增多，即使国家制定了众多法律，政府专断权力与权力滥用也不会终结。⑤理顺政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府、政府内部部门之间的关系，就需要在现代法治政府中框定一种确定的权力关系，既依靠法律强制运行，又能在行政活动中展现其活力。这实际上突显了“将权力关进制度的笼子里”，既需要考虑法律的强制性，也需要行政的灵活性。因此，通过寻求政府活动合法性来构建法治政府就成了调节法制规则与行政规则的结构冲突的路径选择。⑥⑦政府活动的合法性，可以从其自身活动的合法性与公共意志普遍认可服从的合法性两方面考虑，结合起来看，就是依法确定职能职责，依法公开运行职权。既考虑行政权力的制约，也考虑公民的普遍监督⑧。

（二）用清单锁定权力的制约机制

政府作为公民的代理人，理应通过与公民签订社会契约，利用公民赋予的权力，保障和维护公民的合法权益⑨。无论是政府部门还是行政职员都有着逐利激励，行政权力在具体的运行中不可避免地会产生诸如权力缺位、错位、边界模糊、寻租、腐败等问题，最终导致行政行为偏离公共性价值目标。这种权力运行的制约机制就需要既具有确定的具体形式，又有将权力运行“晒在阳光下”的可能性，同时还能让公众近乎完全的识别。权力清单制度正是对“权力需要关进制度的笼子”的有效回应，用清单锁定权力1011，以清单的形式依法公之于众12。

权力清单制度就是指政府及其职能部门依法以清单公开的形式对行政权力事项进行清理，锁定职权边界、责任及流程的一种权力制约机制。权力清单的制定主体是政府，清理对象是行政权力事项，形式是清单及公开，作用是厘清锁定已有职权的边界、责任及流程。因此，这种权力制约机制可分为两大关键性环节：清理环节和公开环节13，具有公共性、明晰性、公开性及合法性的特征，且面向四个具体目标“三个全覆盖、制度规范化、详细具体化及公开透明化”14。

二、过程：清单锁定权力，依法公开清单

（一）“权力、清单、锁定、公开”四要素

权力清单制度包含四个基本要素：权力、清单、锁定、公开。权力是基础，清单是核心，锁定是目的，而公开是制度保障。这里的权力，既指由法律法规明确赋予的政府的行政权力，也包含了具体的行政执法中衍生的权力事项，还包括因条文模糊产生的其他现实存在却又没有合法依据的行政权力事项等。

权力清单之所以谓之“权力清单”，乃是用“清单”制约权力，而非他物制约权力，清单是权力事实与权力规范之间的平衡。而且，清单既是权力清单制度的概念属性，也是权力清单制度的形式载体，没有清单就不必谈权力“减、放、转、并”的明晰锁定，也无需公开清单形式。在具体的清单文本形式出现之前，是清单清理、锁定权力的过程；在具体的清单文本形式制定之后，则又需要依法公开清单，对清单的合法认可构成一种程序保障15，也是形成一种“锁定”的实际效力。清理环节是公开环节的基础，是用清单的形式让政府自身明确其职权范围；公开环节是清理环节的保障，是用清单的形式让社会识别并监督政府的“权力家底”。

（二）“公共性、明晰性、公开性、合法性”四特征

现代法治政府应遵循职权法定的原则，并坚持简政放权的改革思路。职权法定原则要求权力清单所列行政事项必须有明确的法律法规为依据，“法无授权不可为”16。法律法规没有明文规定的行政权力，应首先纳入权力清单的重点清理范围；在行政执法过程中衍生的行政权力与因条文模糊产生隐形行政权力更应被权力清单所关注与梳理。简政放权则要求明确政府权力边界，通过“清权、确权、限权、控权”还权于市场及社会，实现公共价值复归与追求管理效率的平衡。

制约权力的专断与滥用，打破权力暗箱，追求公共价值，是权力清单制度的价值依归。权力清单制度以清单的形式明确行政权力事项及相关要素，如办事流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施等，能够既以确定的文本形式让行政权力结构化，又能在公开中让公众清楚的识别，行政权力运行的稳定性、确定性与透明性极大改善。行政权力事项的清理锁定工作不是政府的自在行为，而是政府在依据相关法律法规的基础上，科学求证、民主决策的结果，因而清单就具有了一般权力约束条文所不具备的合法性，其合法性建立在法律的强制力、政府规则的自觉否定与社会公众的普遍认可上。

（三）实施目标与保障机制

就权力清单制度的四个实施目标而言，首先，“三个全覆盖”主要是指层级全覆盖、部门全覆盖、领域全覆盖17。权力清单应包含除涉及国家机密的权力事项以外的纵横全覆盖，有效杜绝权力盲区，规避权力暗箱操作的可能性。其次，制度规范化则是指通过制度的严格性及规范性来清理、确定权力清单与公开流程，确保权力清单制定及管理标准的一致性。再次，详细具体化是指权力清单的内容应尽可能详细具体，涵盖行政权力行使主体对外行使的影响相对人权利或义务的所有权力事项。第四，公开透明化是指权力清单及权力运行流程图一旦编制完成，即应采取各种方式使之公之于众，主动“晒”出政府的权力边界，接受公众监督。另外，权力清单的公开环节也应以规范的制度形式加以固定下来，以增强权力清单制度的有效性18。

如前所述，以权制权本身即存在异化的冲动，仅靠权力清单制度自身是很难承担“锁定权力”的重负，需要配套的程序流程机制以及责任监管机制来有效保障。程序流程机制旨在合理说明清单所列权力事项之行使程序，包括行使的方式、步骤、顺序以及时限，并且以具体的程序来框定程序流程的制定、形式及实施。此外，权力清单制度不仅仅是权力清单，其应包含规定职权、职责与具体实施保障的机制总和。因此，权力清单也应受到制度性监督约束，规定政府在未能如期履行权力清单及程序流程图之要求时应承担的法律责任19。只有权力清单、责任清单与程序清单有效结合起来，权力清单制度才能最终发挥制约权力运行的机制作用。

三、权力清单制度的实践：武汉市“三联”制度

2014年3月，中央政府首次实现了国务院各部门行政审批事项汇总清单的网上公开。随后，湖北省武汉市政府推出了以“权力清单”、“程序清单”和“责任清单”配套组合的“三联”权力清单制度。20以武汉市“三联”权力清单制度为案例，具体分析权力清单制度在其实践中的成效，为权力清单制度的有效调适提供技术参考。

（一）“权力清单”、“程序清单”和“责任清单”

武汉市“三联”权力清单制度遵循了“清权、用权与制权”的设计思路。清权环节充分贯彻了权力清单制度的权威性与明晰性特征；在用权环节中，武汉市编制了“程序清单”，以作为对清权环节的补充完善，进一步具体化办事流程；制权环节推出了“责任清单”，以对“权力清单”予以制度性约束。武汉市政府不仅通过“程序清单”明晰政务事项办事流程，补充完善权力清单；更通过建立“责任清单”划定政府行为失范应承担的责任，以对“权力清单”与“程序清单”形成制度性监督规范，三者互相配合，共同构成武汉市政府“三联”权力清单制度。具体来说，“程序清单”按照“流程最简、期限最短、成本最低、服务最好”的目标，通过内外两个流程规范权力运行和政务服务；“责任清单”以“权力行使通用责任规范”和“权力行使责任规范实施细则”为基础，以制度建设为主线，不仅着力于行政权力运行的问责、反馈、纠错机制的构建，更重视行政权力库、网上信息公开平台、办事运行平台、法制监督平台、电子监察平台的立体式监督平台的建设，搭建了全方位、经常化、立体式的问责机制。

（二）“三个覆盖”、内容详细具体化、制度规范化以及结果公开化的实施

武汉市“三联”权力清单制度切实落实了“三覆盖”、内容详细具体化、制度规范化以及结果公开化等目标。武汉市政府将纳入清理范围的市级行政权力和政务服务事项由原来的8197项减少到了4530项21，同时充分保证了权力清单制度的公共性、合法性、明晰性及公开性。

权力清单所列事项涵盖行政权力事项及政务服务事项，并按类别划分为15类进行市、区两级统一清理，在形式上统一规范。政府清权工作所涉及的部门不仅包括所有的市政府工作部门，还涉及与百姓生活密切相关的部门，如市残联、市老龄委办、市烟草专卖局等，以及社会关注度高的部门，如市红十字会、市路桥收费中心等，实现了部门全覆盖。纳入此次清权工作的行政权力事项不仅按类别进行分类，每项公开事项所含具体要素，如权力类型、编码、实施主体、权力依据、审批流程、收费依据及标准、审批条件、审批时限、需提交的材料、颁发证件名称及法律效力、承办机构及联系电话以及监督投诉机构及投诉电话等也逐一公开，保证了权力公开事项内容的详细具体化。而且，武汉是全国首个将“权力清单”作为人大议案进行办理的地方政府。与以往权力清单单纯的网上公开不同，武汉市政府构建了一套动态调整机制，对权力事项进行动态调整与及时更新，以支撑权力清单制度能够更好地运行。

（三）武汉市“三联”权力清单制度有效性的评价

第一，以“权力清单”、“程序清单”与“责任清单”配套组合的“三联”权力清单制度，确保了权力清单制度流程的完整性与现实的可操作性。权力清单着眼于政府行政权力事项的公开，程序清单旨在以办事指南的形式进一步明晰政府各权力事项具体的操作流程，责任清单则是对上述整个流程的事后监管，以制度性约束来保证权力清单流程的合规性与有效性。

第二，行政权力不是一成不变的，对行政权力的梳理、清减、公布也不是一次性工作，需要实时跟踪调整。武汉市权力清单动态调整机制的建立，充分考虑了政府职能变迁、法律法规调整、社会经济发展等客观因素的影响，不仅对行政权力事项进行动态调整，同时实现了网上及纸质材料的同步更新，充分保证了权力清单制度的动态性及时效性。

第三，引入人大审议机制，保证权力清单制度的合法性效力。在清理环节中，将“建立权力清单制度，依法公开权力运行流程”列为市十三届人大三次会议议案和市委、市政府、市政协的年度协商计划，市人大、市政协全程参与监督。同时，邀请人大代表、政协委员、专家学者参与论证。从程序上引入外部监督力量，确保了审议过程的规范性；权力清单制定过程中的专家技术支持，提高了审议结果的权威性效力。

（四）武汉市“三联”权力清单制度有限性的反思

第一，法律法规作为权力清单设定的依据，无法穷尽一切政府事项，需要兜底条款的设置以应对可能出现的突发情况。然而，兜底条款的应急弹性决定了其存在之必要，但其滋生隐形权力的潜在威胁却又是必须予以重视22。更甚者，当行政人员责任意识主动担当失效时，兜底条款很可能沦为道德失范的行政人员公权私用、寻租设租的手段。因而，在权力清单制度的构建中，兜底条款的设置虽然存在现实必要性，但必须完善其配套监管机制，确保其不违背构建初衷。武汉市“三联”权力清单建设中，未对兜底条款给予足够的重视，也未完善其配套设施，有可能会造成政府职责缺失。

第二，政府作为整个权力清单制度制定、实施及监督的唯一主体，掌控整个流程。在缺乏有效外部监督力量介入、政府“经济人”理性逾越其责任主体意识之上的情况下，政府行为很难始终保持遵循自然公正原则。一旦政府行为失范，势必导致公共性价值目标的偏离直至无法实现23。就武汉市“三联”权力清单制度而言，仅有责任清单无法保证权力清单制度的客观性及公共性，需要社会、市场及法律等外部监督力量的有效介入。值得一提的是，作为委托人的公民本身就具有对代理人——政府进行监督的主观诉求。然而，其直观利益表达却未能在政府权力清单中得以清晰体现。因而，旨在明晰公民权利的权利清单构建必不可少，其与责任清单的配套互动，将有效实现权力清单的制度性监督约束。

第三，政策的不断完善总是建立在对政策实施效果客观评价的基础上。武汉市“三联”权力清单制度在清单的建立、流程的公开等环节充分保证了权力清单明晰性的特征，但是对于清单在具体实践过程中的效果却缺乏客观的第三方评价，因而无法保证制度的不断改进。值得注意的是，法律赋予行政人员的自由裁量权一旦与行政人员公仆意识缺位相联系，势必会影响权力清单的实施效果。因而，权力清单效力的保证不仅需要外部评价机制的刚性约束，更需要内部行政主体道德意识主动增强的软性自觉。

四、权力清单制度的调适

“三联”权力清单制度的建立和完善是武汉市深化行政体制改革进程中政府廉政建设的关键性环节，有效地回应了公众对于提高政务透明度、增强政府有效性的民主诉求。然而，制度的理论价值能否在实际的政治运行中最终转化为公众福利，很大程度上取决于与权力清单制度相配套的治理框架的构建是否成熟。基于上述对武汉市政府“三联”权力清单制度的有益尝试及局限性分析，我们认为应着力搭建权力清单制度的治理框架。

（一）建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据

第一，明晰以法律法规为依据的权力清单制定标准是推行权力清单制度的基础性工作。构建权力清单制度的起点在于按照一定的标准，清楚划分政府的行政权力。清单公开的内容涉及的是以法律法规为依据的行政权力，而非行政机关目前实际享有的行政权力。因而，法律、法规通常被认为是确保行政权力合法性和正当性的深层价值的一般性根据24。但在实际的清单制定过程中，由于我国行政系统纵横交织、规模庞大，行政权力类别繁多、范围广泛，各地方政府在清权、确权时，很难做到标准统一、明确。一旦遇有法律规定模糊、不一致的情形，行政权力的确定就会产生困难甚至存在争议。

第二，明晰兜底事项。鉴于法律法规在政府职能表述上的局限性，各地方政府在梳理行政权力时，多用兜底条款加以保障。兜底条款的存在使得行政系统内部固有的权力边界模糊、职责错位等现象更为严重，加大了权力清理工作的难度。对于兜底条款的梳理可分为两步：首先，从权力清单中剥离出那些可以交由市场自主决定的事项，保留由政府决定的事项；其次，明晰政府职责范围内兜底内容的归属，保证事事有人管，职责无缺位。

（二）构建多联单配套组合的权力清单制度

在公开“权力清单”的基础上，构建与之相配套的“程序清单”、“责任清单”、“权利清单”制度。权力清单通过划定政府职权边界，限制政府行政权力；而与之共生的“责任清单”则是以积极方式主动问责督查；“程序清单”则是公共性价值旨归的具体落实，意在规范政务办事流程，补充完善“权力清单”25。上述三联单以行政机关为目标对象，而“权利清单”的构建则是基于公民委托人身份的具体实践。通过明晰公民权利、权利行使方式、权利受损申诉流程等，以构建更加和谐的委托代理关系。仅有权力清单无法有效保证行政审批制度改革成果的制度化，还需要配套机制的合力助推。在这一点上，武汉市“三联”权力清单制度的构建具有较大的示范性意义。在晒出“权力清单”后，武汉市编制了“程序清单”、制定了“责任清单”，以建立完善的问责体系，加强对权力运行的监督制约。

（三）确保权力清单的动态化和持续性

行政权力会随着社会的发展、政府工作重心的转移以及机构的调整作出相应的变化，具有变动性的特征。因而，框定行政权力边界的权力清单也应是动态调整、持续发展的，需要行政机关根据权力的变化随时作出修改完善。在权力清单的清理环节中，武汉市政府建立了权力清单的动态调整机制，根据政府职能的转变、法律法规的调整和经济社会的发展，对行政权力事项进行动态调整和更新维护，确保了权力清单的动态性与时效性。但是，权力清单制度作为一项长期性制度，对权力清单的梳理、公开工作不是一次性完成的，而是一项持续性的系统工程。对于权力清单工作，各地方政府还应以制度的形式加以固定，尽快形成规范化、制度化的清单制定流程，以保证权力清单制度的政策实施效果。

（四）完善权力清单制度的监督评价机制

无论是行政权力的梳理、公开，还是问责机制、监督体系的构建，都是地方政府自身的行政行为。一旦行政人员道德失范，权力腐败、权力乱象等将无法从根本上予以规避。为此，应首先着力于培养行政人员的公仆意识和道德责任感26，将公共性价值旨归纳入行政人员培养体系，提高公职人员的责任意识。同时，设置相关法律法规对行政人员责任缺位行为予以严格处罚，以保证制度性硬性约束。其次，努力提高公民社会的成熟程度，从外部对权力清单制度予以监督制约。再次，将地方人民代表大会引入权力清单制度中，以保证权力清单的稳定性与合规性。地方政府在梳理、编制权力清单之后，应交由地方人大进行审议。审议通过的，以地方人大决定的形式予以公开，政府不再具有任何更改的权力。如若未能通过，地方政府需根据人大审议意见并结合地方经济社会发展实际情况，对清单予以修改，之后再提请人大审议。

除此之外，应积极构建基于公民社会、市场及专家机构的第三方评价机制，并将评价结果及时传输给权力清单的动态调整机制，确保权力清单公共性价值目标的实现。第三方评价机制着眼于对权力清单制度在实践过程中的效果给予及时、客观的评价，以便行政主体及时发现权力清单实施过程中的漏洞，并进行系统修复。

五、结语

权力清单制度旨在依法以清单公开的形式锁定已有职权边界、责任及流程，实现“清单之外无权力”，是现代法治政府构建进程当中的重要一环。然而，实践过程中，权力清单制度也存在着不容小觑的制度性困境，迫切需要搭建有效调适的治理框架以最终实现政府公共性价值旨归。因而，进一步深入研究不同层级、不同形式的权力清单制度，不断完善其治理框架、寻求更具针对性的执行路径，将是今后研究中值得期待的地方。

注：本文系部属高校基本科研业务费资助项目（编号31541011006）的阶段性成果之一。