建立权力清单制度推进政府依法全面履行职能

● 刘维寅

（作者系山东省编办主任）

推行地方政府权力清单制度，是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。2014年以来，山东省以“四张清单、一个平台”（即行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府责任清单、市场准入负面清单和全省统一规范的政务服务平台）权力运行体系建设为总抓手，积极推行政府权力清单制度，依法梳理、科学配置各层级政府职权，进一步厘清政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，推进政府依法全面履行职能。

一、坚持问题导向，统筹谋划改革总体思路

经过多年的发展，当前山东正面临着增速放缓、结构调整、动力转换的新常态、新挑战，依靠短期刺激政策等手段拉动增长的做法已经难以为继，必须下大力气清除深层次的体制机制障碍。2014年，省委、省政府准确把握经济社会发展的阶段性特征，针对政府与市场边界不清、对微观经济干预过细、行政权力过多过滥、权责不一致等问题，坚持问题导向，从政府自身改革做起，制定出台了《关于深入推进权力清单制度依法全面履行政府职能的意见》（鲁办发〔2014〕51号），提出了建立“四张清单、一个平台”政府权力运行体系的总体思路，并列入山东省科学发展综合考核、党委巡视、政府督查的重要内容，全面加强督促落实。成立转变政府职能简政放权工作领导小组，切实加强组织领导，统筹部署推进。

（一）行政审批事项目录清单。行政审批事项是政府权力的核心部分，直接面对群众、企业，是改革的突破口。山东把建立行政审批事项目录清单作为推行权力清单制度的“先手棋”，在全面摸底核实、依法削减规范的基础上，分别于2014年9月、12月公开了省级、市县审批事项目录。目前省级目录共纳入省直46个部门、单位的审批项目494项。省政府出台了行政审批事项目录管理办法，实行动态管理，强化刚性约束。

（二）行政权力清单。行政权力是由行政机关实施，直接面对公民、法人和其他组织的行政职权。山东将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他权力10类进行梳理界定。2014年8月，山东启动了行政权力清单编制工作，历时4个月的时间，12月底向社会公开了省级行政权力清单，共纳入省直58个部门（单位）权力事项4227项，其中，省级直接行使2876项，省市县共有、由市县属地管理1351项。2015年3月底，市县政府也全部公开了权力清单。

（三）政府部门责任清单。如果说行政权力清单是解决政府“越位”和乱作为问题，责任清单则是要解决权责不对等、职责交叉、争权诿责等履职“缺位”和不作为问题。2015年2月，山东全面启动政府部门责任清单编制工作，重点是梳理界定部门主要职责，理清职责边界，提出加强事中事后监管和公共服务的具体措施，同步建立责任追究机制，实现权责一致。目前，正集中审核部门提报的责任清单意见，计划5月、7月底前将分别公布省、市县政府部门责任清单。

（四）探索市场准入负面清单管理模式。对市场准入实行负面清单管理，是改进政府管理方式、建立现代市场体系的一项创新举措。山东结合投资体制改革进行了积极探索，2014年修订政府核准投资项目目录，省政府核准事项累计削减73项，减少50%。待国家出台市场准入负面清单后，拟认真做好衔接落实，列出禁止或限制的社会事务和产业发展清单，最大限度地增加企业活动空间和自主配置资源的范围，进一步激发市场潜能。

（五）统一规范的政务服务平台。要真正发挥“四张清单”的作用，必须打造一个规范高效的权力运行载体，真正为群众办事提供方便。山东以“四张清单”为基础，建立全省统一的政务服务事项数据库，全部纳入实体大厅、网上大厅公开运行，打造线上线下、虚实一体、互为补充的政务服务平台。目前，省政府已印发省级政务服务平台建设工作推进方案，2015年12月底前将建成开通省级政务服务网上大厅，2016年完成省、市、县三级互联，届时将基本实现全省行政权力“一个平台”运行。

“四张清单、一个平台”涵盖了政府权力运行的各个方面，形成了一个有机整体。行政审批事项目录清单和权力清单着眼于规范权力运行，对政府该做什么作出明确界定，做到法无授权不可为；责任清单着眼于解决政府不作为问题，明确管理和服务责任，做到法定责任必须为；负面清单明确企业不该干什么，做到法无禁止皆可为。

二、树立“五种思维”，精心搞好组织实施

推行政府权力清单制度涉及部门权力、职责等核心利益的调整优化，情况复杂、任务艰巨。在改革实践中，山东牢固树立“五种思维”，突出重点，创新工作机制，狠抓工作落实。

（一）树立系统思维，分步实施梯次推进。四张清单既相互区别，又关联耦合，是对省、市、县三级政府职权的全面梳理，需要整体考量、统筹安排。在时间次序上，先公布审批事项目录清单，继而启动行政权力清单编制工作，推出清权、减权、优权、制权“组合拳”，形成了对政府权力清单式管理的集成效应；在公布实施行政权力清单的基础上，启动责任清单编制工作，协调推进市场准入负面清单和政务服务平台建设。在层级步骤上，采取自上而下、分级负责的办法，全省统一部署、统一标准，省级集中力量率先启动，研究解决共性问题，市、县借鉴经验梯次推进，形成以上率下、上下协同的工作格局。

（二）树立减法思维，持续推动简政放权。简政放权是贯穿权力清单制度的一条主线。重点在权力取消、下放、整合上下功夫，凡没有法定依据的权力事项一律取消；对内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的权力事项，按照简化环节、优化流程的要求进行整合；对直接面向基层和群众、由下级政府管理更便利的事项，一律下放或实行属地管理。按照省委、省政府确定的本届政府省级行政审批事项削减1/2的目标，目前已分批削减400项，完成削减任务的68%，市、县两级削减3397项，省市权限设定的非行政许可审批事项全部取消，将113项工商登记前置审批改为后置审批；省级行政权力事项由7371项精简到4227项，压缩了42.6%。

（三）树立法治思维，确保在法治轨道内推进。推行权力清单制度，要按照职权法定的原则，在法治轨道内推进。在编制行政权力清单过程中，严格按照法律法规以及党中央、国务院和省委、省政府的规范性文件，对政府权力进行全面清理，仅省级就查阅1000余部法律法规和规章，对保留和取消的事项由法制办逐项进行合法性审核；对63项涉及法律法规修改的省级削减事项，依法启动修法程序，2014年出台或修订地方性法规共10件、省政府规章共12件。编制政府部门责任清单过程中，纪检监察、法院、检察院等部门积极参与，深入研究追责情形和措施，明确了责任追究的实施主体、方式和程序，做到“有权必有责、用权受监督、违法必追究”。

（四）树立开放思维，实行开门建清单。哪些权力事项该精简，哪些责任事项该强化，哪些职责关系该理顺，行政相对人最有发言权。为此，专门成立了行政审批制度改革咨询委员会，确立了征求社会意见的机制，让企业、社会组织和专家学者积极参与、充分发表意见，凝聚各方面的智慧和力量。在编制行政审批事项目录、行政权力清单和责任清单过程中，广泛征求各级政府、人大代表、政协委员和专家的意见，并将意见建议逐一反馈给相关部门，形成倒逼机制。

（五）树立精准思维，把工作做细做实做到位。实行目标化管理，坚持程序不少、步骤不减，实行“三审三议”，对取消下放的权力事项、重点强化的责任充分论证，与部门反复沟通协商，达成共识。加强对市县的指导，定期组织培训和研讨交流，并将全省17个市编办分为8个工作组，每组编制4-6个市级部门、2-3个县级部门清单模板和通用目录，统一编制标准，提高了工作效率和质量。

三、强化牵引带动，改革成效显著

山东推行政府权力清单制度以来，在清单式管理的牵引带动下，政府职能转变进一步提速，改革成效日益显现。

（一）激发经济社会发展活力。将推行权力清单制度作为转变政府职能、简政放权的突破口，把编制权力清单的过程变为清权、削权、优权的过程，不断向市场和社会释放改革红利，有效激发了社会投资和创业热情。2014年，全省新登记市场主体124.98万户、注册资本（金）11496.31亿元，同比分别增长81.22%、100.23%，新登记民营企业增长97.2%，城镇新增就业118.5万人，农村劳动力转移就业131.2万人。

（二）规范政府权力运行。坚持清权、削权与优权、制权同步推进，对保留的权力事项逐项编制权力运行流程图，切实优化权力运行，缩短办理时限，规范自由裁量权。2014年先后出台了行政审批事项编码规则、行政审批事项业务手册和服务指南编写规范，推进行政审批标准化、规范化建设。市、县政府普遍建立了政务服务中心，实行“两集中、两到位”，探索推进并联审批、三证联办、区域化评审评估等措施办法，审批时限压缩了近30%。

（三）促进政府管理方式创新。转变职能、减少微观事务管理后，政府有更多精力管宏观、抓大事、议长远、谋全局，更好地履行社会管理和公共服务职能。研究制定了加强事中事后监管的指导意见，各部门结合编制政府责任清单，对保留、取消、转移、下放事项分类研究制定监管制度和措施办法，逐步将工作重心由事前审批转到事中事后监管上来。推进社会信用体系建设，建立健全了各类社会主体自律机制。改进和创新公共服务提供方式，推进政府向社会力量购买服务工作，增加公共服务产品的有效供给。

（四）助推源头反腐。推行权力清单制度，向社会晒出权力家底，有效解决权力边界不清、办事不公开、群众难以有效监督等问题，真正把权力关进了制度的“笼子”里。大力削减行政审批权力，压缩了政府部门和工作人员寻租空间，以权力“瘦身”为廉政“强身”。对保留的行政权力按照高、中、低三个等级评定廉政风险，有针对性地制定防控措施，给权力“关门加锁”，提高政府工作人员廉政意识，强化预防监督。

（五）推进政府信息公开。坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，将行政权力的项目名称、设定依据、审批对象、审批时限、收费情况、运行流程图等（除涉密的事项外），全部通过政府网站、新闻媒体面向社会公布，推动信息公开工作，增强了政府公信力。2014年，山东各级政府及其部门主动公开政府信息20余万条，同比增长12.78%。

四、进一步深化政府权力清单制度的思考

推行政府权力清单制度是一项全新的系统工程，尽管各地进行了一些有益探索，但也遇到了不少问题。从山东的改革实践来看，进一步深化改革，需要处理和把握好五个方面的关系。

（一）依单行政与依法行政的关系。清单之外无权力，凡不在清单内的权力均不得行使，这是推行权力清单制度的基本原则，也即要依单行政。依法行政是现代政府的基本特征，依单行政必须与依法行政相一致。保证二者的一致性，前提是依法建单，确保法律授权的权力、责任全部纳入清单，同时又要防止部门借单扩权诿责。因此，在编制清单时，需注意建立几个方面的工作机制：一是倒逼机制，广泛征求社会各方面意见，实行阳光操作；二是合法性审核机制，吸纳专业法律工作者、法制部门参与，进行严格的合法性审核；三是动态调整机制，权力清单不是对权力的固化，必须根据法律法规的立、改、废和简政放权情况，及时对清单作出调整。四是责任追究机制，对一些部门瞒报、漏报权力和责任事项进行严肃处理。

（二）数量与质量的关系。按照职权法定的原则，政府权力的多少是由法律法规确定的，同一层级政府之间，权力事项的数量应大体相当。但从目前各地公布的权力清单来看，差异很大。究其原因，主观上是一些地方领导基于招商引资、打造宽松的发展环境，片面追求审批事项最少、权力清单最短；客观上则是各地对权力分类、减权削权的依据和标准不够明确。对此如不及时纠偏，将会造成违法削权，或使简政放权变成数字游戏，从而影响权力清单的合法性。解决这些问题，一方面要在宣传引导上进行纠偏，防止舆论过多地渲染数量的多与少，在考核导向上坚持量质并重，不以数量论英雄，更加注重取消下放权力的“含金量”；另一方面要加强顶层设计，细化权力分类标准和削权依据，使简政放权于法有据。

（三）公布清单与规范权力运行的关系。公布权力清单、晒出家底，能够使权力置于公众视野下，起到权力制约作用，但若认为推出权力清单，权力的制约和监管就有了保证，就可以实现制度化规范化运行，这是非常偏颇和理想化的。事实上，“晒”只是推行权力清单制度的第一步，权力如何规范、怎样运行等则是更重要的任务，否则，权力清单仍旧只是“一纸清单”，中看不中用。山东建立全省统一的政务服务平台，为权力运行打造一个规范高效的载体，就是在这方面进行的探索和尝试。

（四）上级与下级政府事权的关系。编制权力清单必须体现不同层级政府之间的履职重点和事权特点，处理好上与下的关系，做好衔接。要按照统一规范、分类指导、标准配权的原则，制定不同层级、不同地区政府权力清单模板，对市、县政府的行政权力实行标准化配置，使市、县政府形成基本统一、权责一致的行政权力架构，这有助于进一步厘清各级政府之间的事权划分，强化政府的内部监督。同时，在下放权力时，也要充分考虑基层政府的实用性和承接能力，坚持权力与能力同步下放，做到放得下、接得住、用得上。

（五）清单制度与配套改革的关系。推行权力清单制度应与机构改革、事业单位改革、社会组织改革等协调配套推进，发挥好权力清单制度的牵引作用。把权力清单与机构改革相结合，加快推进大部门制，优化政府机构设置，使政府权界更加清晰、运转更加高效；与事业单位改革相结合，将事业单位承担的行政权力逐步收归政府机关，实现政事分开；与社会组织体制改革相衔接，把那些公民、法人和其他组织水平能力评价、从业执业资格管理及行业管理职能交由社会组织承担，实现政社分开。