非公领域专业技术人才队伍建设的政策：现状、问题及对策

● 肖鹏燕

随着社会主义市场经济机制的逐步建立和发展，经济环境由相对单一逐渐变化成公私并存。人才的组织分布格局也发生变化，即人才集中于公有制组织演变成人才分布于公有制组织和非公组织。这一大背景的变迁对我国政府制定政策提出了挑战。专业技术人才是人才中的重要组成部分，是一国、一个组织创新的关键因素无论在国家层面还是地方层面，专业技术人才队伍建设一直位于政策关注范畴。截止到2013 年，我国共制定了专业技术人员政策法规400 多项，各省市落实中央政策，制定出台创新性具体措施770 多项。专业技术人才队伍总量已达到550 万人，专业技术人才队伍建设的成绩接近2020 年的规划目标（国家人力资源和社会保障部，2014）。这些政策的出台是随着政策环境变化而逐步变化、充实的结果。但这些政策是否完全与现有的人才分布格局、经济环境相契合？如果还不能适应现有的环境，主要问题在哪？下一步该如何完善？这些问题还有待研究。文献梳理发现，能够回答上述问题的文献较少。现有的文献关注专业技术人才队伍建设较多，聚焦非公领域专业技术人才队伍建设的文献较少。前一研究主要关注行业性、区域层面队伍状况（谢辛，2011；王瑛，2010）。非公领域专业技术人才队伍建设的研究主要聚焦于职称评审及队伍状况调查。张怀仓（2011）的研究显示，非公有制经济领域的职称评审工作存在一些亟待解决的问题。此外，非公领域人才队伍建设方面的研究也有部分文献涉及非公领域专业技术人才的问题（王志刚，2013；王冠生，2014）。

十八届四中全会将依法治国、依法行政列为我国未来政府公共管理的重要方向和重点内容。政策是政府进行行政管理的主要手段之一，梳理相关政策是依法行政的前提。但是，从政策角度梳理非公领域专业技术人才队伍建设政策、问题和对策的文献几乎没有。基于此认识，本研究主要通过搜集相应的政策文本①，结合访谈、问卷调研的结果②，总结归纳非公领域专技人才队伍建设的政策现状及存在的问题，以为政府后续完善此领域的工作提供借鉴。

需要特别说明的是，由于梳理政策的需要，文章将对“非公领域”、“非公经济组织”“非公”、“民营”、“中小企业”等概念不作严格的区分（文中使用时也不做严格的区分）。在行文时“专业技术人才”简称为“专技人才”。另外，尽管非公专业技术人才有其特殊性，但本研究主要关注区别于公有组织的非公组织内的专业技术人才。另外，如上文所述，非公专业技术人才是非公人才队伍中的一个重要组成部分，有其特殊性（比如职称评审的需求），也有其相似性，因此，本研究的分析不局限于非公专业技术人才，部分分析进一步拓展至非公人才队伍建设政策的梳理、分析。

一、非公专技人才队伍建设的政策现状

（一）政策体系的指导理念情况

非公领域专业技术人才队伍建设的政策理念已经明确，即“平等对待，扶持发展”。这一点主要体现在指导我国未来10 年人才队伍建设的纲领性文件中，即《国家中长期人才发展规划（2010-2020）》和《专业技术人才队伍建设规划（2010-2020）》。

《国家中长期人才发展规划（2010-2020）》明确提出了“制定双向挂职、短期工作、项目合作等灵活多样的人才柔性流动政策，引导党政机关、科研院所和高等学校专业技术人才向企业、社会组织和基层一线有序流动，促进专业技术人才合理分布。”另外，《专业技术人才队伍建设规划（2010-2020）》中也专门对非公企业专业技术人才的开发管理作了论述：“促进非公有制经济组织和新社会组织专业技术人才发展。确立非公有制经济组织和新社会组织在专业技术人才培养、引进、评价、使用等方面与国有单位的平等地位，引导专业技术人才到非公有制经济组织和新社会组织中创新创业，支持高校毕业生到非公有制经济组织和新社会组织中就业。”

（二）国家层面出台的政策情况

国家层面的政策是指国家中央机关、部委机关出台的政策。国家层面的政策也分直接类别政策和间接类别政策。直接类别政策是指以非公领域专业技术人才或者非公人才为政策对象的政策。间接类别政策是指，政策对象不涉及非公人才和非公领域专业技术人才，但政策对其有影响的政策。直接类别政策主要有：海外专家的引进、专业技术人才继续教育、专业技术人才职称制度等。间接类别政策主要包括：人才培养载体建设、技术转化激励政策等方面。具体来看，国家层面的政策主要包括：

1.人才引进类政策

人才引进类政策，核心关注高端、创业类专业技术人才。根据科学技术部网站公布的政策，五十条政策中大约有三分之一是以“归国留学人员”为政策对象，其中突出强调高端、创新与创新创业三大特征。

2.人才培养类政策

专业技术人才的培养与其他人才的培养不同，主要表现在：项目、课题是其培养的重要方式。所以，支持非公组织、非公组织科技项目等方面的政策也是非公专业技术人才培养类政策。从搜集的政策来看，间接类别的政策要多于直接类别的政策。直接对非公领域专业技术人才的培养做了规定的是2007 年的国家人事部出台的《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》，规定如下：“加强非公有制经济组织继续教育。政府人事部门要加强对非公有制经济组织继续教育工作的指导、服务和监督。在制定规划时，要通盘考虑非公有制经济组织对人才的需求和培养。建立适应非公有制经济组织自身特点的继续教育模式，帮助他们培养急需人才，促进继续教育工作协调发展。政府实施的继续教育项目和掌握的继续教育公共资源，要面向社会各类经济组织、所有专业技术人员平等开放。”

3.人才评价类政策

此类政策主要是对原有职称评审政策的延伸、覆盖。这一点主要体现在《专业技术人才队伍建设中长期规划（2010-2020）》（简称“规划”）中。规划指出“坚持以职业分类为基础，以能力和业绩为导向，完善重在业内和社会认可的专业技术人才评价机制，形成科学、分类、动态、面向全社会各类专业技术人才的职称制度。……研究制定《关于深化职称制度改革的意见》。”

4.人才激励类政策

国有单位与非公组织的激励政策存在较大差别。在国有单位，政府政策更多关注“专利技术”入股、专业技术人员的股权激励等方面。对非公组织而言，政府的政策主要涉及专业技术人员工资所得税的减免优惠、科技发明奖励及其税收减免等方面。

5.人才服务类政策

《国家中长期人才发展规划（2010-2020）》中专门对人才公共服务体系的建设提出了意见：“完善政府人才公共服务体系，建立全国一体化的服务网络。健全人事代理、社会保险代理、企业用工登记、劳动人事争议调解仲裁、人事档案管理、就业服务等公共服务平台，满足人才多样化需求。创新政府提供人才公共服务的方式，建立政府购买公共服务制度，为各类人才平衡工作和家庭责任创造条件。加强对人才公共服务产品的标准化管理，大力开发公共服务产品。”此外，也有些专门针对人事代理的规范类政策，比如《流动人员人事档案管理暂行规定》。

（三）地方层面的政策情况

相较国家层面的政策，一些地方政府出台的政策，更多聚焦非公组织的特点，出台了以“非公人才”或者“非公专技人才”为政策对象的专门政策。

1.总体指导意见类政策

尽管在国家层面仍未有专门针对非公人才队伍建设的独立政策，但地方政府在这方面创造了大量经验。比如，北京市早在2004 年就已经发布《北京市人事局关于支持非公有制经济组织人才队伍建设的通知》，其中明确了“支持发展”之政策理念，也明确了在某些具体政策待遇方面，非公人才享受与公有制组织人才平等的待遇。除此之外，一些地方政府还出台了一些支持民营经济发展的人事人才总政策。江苏、四川、云南、安徽、山东以及湖南是其中的典型。这几个地方的政策有两个共同点：一是将人事人才的相关服务以及人才奖励政策延伸至民营经济领域。二是出台相应的政策促进人才向民营经济领域流动。这也体现了“平等对待、扶持发展”的理念。进一步分析这几个地方政府的政策所覆盖的职能，各地政策职能覆盖面不同，但主要包括：信息平台的搭建、人才培养、便利人才流动的公共服务、人才引进、职称评审、劳动争议解决的服务提供6 个方面。

2.专门的政策

大部分的省甚至一些地市出台了专门针对非公专业技术人才的职称评审政策。有些政策甚至在20 世纪90 年代便已出台。以广东为例，广东省在1998 年便出台了《广东省非公有制企业专业技术人员专业技术资格暂行办法》。有些地方政府出台的政策甚至进行了更新换代。广东省在2003 还出台了《关于深化我省职称制度改革若干意见》，甘肃省在1999 年和2012 年分别出台了三个非公组织专业技术人员职称方面的政策，其中1999 年出台了《甘肃省非国有制单位专业技术人员职称评聘管理试行办法》和《甘肃省民营科技企业专业技术人员职称评聘管理试行办法》，2012 年出台了《关于进一步加强非公有制经济组织和民营企业职称评审工作的通知》。从这些政策明确规定职称评审通道向非公专业技术人才开放，并针对非公组织的特点，设置了一些优惠条件。比如有些地方将“发表论文”这一条件替代成“专利发明”，并充分利用同行专家的鉴定意见。

二、非公专技人才队伍建设政策存在的问题

1.政府重视程度有待提高

人、财、物、信息成为企业不可或缺的要素。《中小企业基本法》以及对应的“四大意见”对中小企业的财、物、信息三大方面支持和扶持理念和政策措施均有专门规定。从国家层面的政策来看，非公专技人才政策零星地分散于中小企业政策、人才队伍建设政策、专业技术人才队伍建设政策中。相对其他生产要素来看，非公企业人才队伍建设方面的政策理念表达的不够清晰，统筹性不够。这反映了政府对这一问题的重视程度仍然不够，问卷调查也反映了这一点。18.4%的受访者认为非公企业人才队伍建设存在的主要问题是：综合管理部门政策滞后，18.5%的受访者认为“政府综合管理部门不重视”是影响非公企业人才稳定和发挥作用的主要原因。

2.政策职责边界有待进一步厘清

无论是我国政府出台的“中小企业”的政策还是国外政府出台的中小企业政策，其政策影响的方面都限定在一定的“边界”以内。比如，国外发达国家政府出台的政策措施主要集中在以下几个领域：一是设立专门的管理机构，负责制定中小企业发展的政策措施，为中小企业提供培训、信息、规划等服务；二是为中小企业的发展提供法律保证；三是为中小企业提供融资支持；四是为中小企业提供财政支持；五是为中小企业技术创新提供帮助；六是为中小企业提供社会服务保障支持（袁红林，2010）。在非公企业人才队伍建设方面，我国政府的政策理念基本已定，但相应的政策落实该从哪些方面入手？是否所有的方面都应该与体制内队伍建设政策一视同仁？如果不是，哪些政策可以延伸覆盖？哪些方面需要特别予以扶持？从归纳地方上促进民营经济服务中对人事人才工作的一些定位来看，各个地方的政策职能有差异，在非公领域的人才队伍建设方面，厘清政府相应的职责边界，减少政府政策越位、缺位现象，更有利于推进“依法行政”。

3.职称政策实际职能与传统职能有差异

职称政策是非公专业技术人才的专门政策。但无论是访谈还是问卷调研的结果均显示，非公领域专业技术人才的职称政策存在问题。

职称制度诞生于1986 年，旨在评价公有经济领域内的专业技术人才的能力、业绩，是政府管理部门确定专业技术人员职务等级、支付薪酬的主要依据。在非公领域内，企业拥有其自身的人才定价系统。这也就是说，职称评审制度在非公领域内不需要发挥其人才评价的职能。但现实是，很多企业和人员对职称评审仍然有需求。

进一步分析发现，这一矛盾的主要原因是职称评审结果被列为其他政策的条件。比如，职称评审结果与企业的资质申报、科技项目申报、员工退休待遇确定等方面的政策紧密“挂钩”。这些政策与企业和企业员工的切身利益密切相关，迫使企业组织和企业内的专业技术人员对职称评审有需求。一些地方政府正是积极响应这些企业的需求，出台了一些对非公经济组织进行职称评审的政策，有些甚至考虑到非公经济组织的特点，而给予相应的便利，比如改变以往针对公有经济组织的专业技术人才职称评审的条件，设置符合非公企业专业技术人员特点的条件等。

4.部分地方职称评审管理存在多头管理现象，职称申报程序便利性不够

一些地方政府的职称评审制度存在政出多门、多头管理的现象。有些地方的科协以及经济信息委员会均拥有职称评审的权限，两个机构发布的职称评审标准并不一致，更为甚者，双方发布的政策时有冲突，这一现象增加了政府职称管理的难度，也影响政府进行职称评审的公信力。

另外，进一步研究一些地方政府的职称评审程序时发现，有些地方的职称评审程序规定不太灵活，不方便申报人员申报。比如，有些地方将职称申报点规定为人事档案存放点。与公有组织不太一致的地方是，很多非公组织人才的档案存放点与其工作点往往不同，有些甚至不在同一个省份，这一规定导致申报人员申报手续复杂。

三、对策建议

依法行政的有效性部分取决于“政策”的科学性、完备性，这一基础如果发生偏差，依法行政也仅仅只是形式。因此，梳理指导相关工作领域的政策应当成为深入贯彻实施“依法行政”的前提和基础。

上文分析得出的问题，有些短期内无法得到解决，有些需要在相应的理论研究基础上加以完善，有些需要其他相关政策的调整才能得到完善。短期来看，政府需要在以下方面对非公人才队伍、非公专业技术人才队伍方面的政策予以调整：

1.在理论研究的基础上，出台专门政策

建议国家层面相关机构在厘清政府在非公领域人才队伍建设的职责边界基础上，结合已经确定的政策理念，联合相关机构出台指导非公人才队伍建设总指导意见。在总指导意见中，需明确在专业技术人才队伍建设层面，哪些方面政府已有的政策需要延伸至非公领域，哪些方面的政策领域需要针对非公领域的独特特点，予以特殊扶持。

2.规范各地职称管理体制和制度

国家层面出台职称评审指导意见一直受到关注，相关政府机构也正在酝酿。但职称评审制度与其他政策相互交叉使用，取消职称评审政策在短期内不太现实。因此，短期内，仍然需要针对一些现实问题予以规范。建议政府在对各地方进行充分调研的情况下，规范职称管理的体制、机制，在总结归纳地方政府创造的经验同时，督促地方政府修改相应的评审条件，使得职称评审更便利。

从长期来看，简政放权也是我国政府治理的长远目标。随着非公经济的蓬勃发展，相应政策体系的进一步完善，政府在非公领域人才队伍建设的职责也应当由“扶持发展”中退出，相应政策完善的方向和内容也应当有所变化。因此，相关政府机构在完善此领域政策时还需兼顾此发展趋势。另外，非公领域内的专业技术人才的职称评审制度在面临偏离其核心功能的条件下，是否有其存在的必要性或者如何进行改善，需要着手加以研究。

3.探索非公领域专业技术人才社会化评价的必要性

梳理清楚与非公专业技术人才的职称评审制度有关的政策体系，在厘清是否有相应的替代条件、非公领域专业技术人才社会化评价的必要性基础上，明确非公领域专业技术人才的职称评审制度存在的必要性或者需要完善的方面。

注 释

① 非公专业技术人才的政策在大类上属于非公人才队伍建设方面的政策，梳理政策时，将非公类的政策均做了一遍梳理，但重点关注非公人才队伍建设和非公专业技术人才队伍建设方面的政策。

② 由于本研究的结论主要建立在政策梳理基础上，访谈和问卷调查只是作为辅助支撑，因此，访谈和问卷调查的范围主要依据便利性和非公领域发达两个标准。访谈调研对象主要是广东、四川两地省级、部分市级和县级主管人事人才工作的政府机构工作人员。问卷调查的省份也主要以北京、广东、四川三地为主。问卷共收回257份；中国人事科学研究院的佟娅丽副研究员、由俐老师参与了访谈调研。

1.李建钟：《专业技术人员权益保障》，中国人事出版社，2012 年版。

2．人力资源和社会保障部：《我国专业技术人才队伍5 年新增860 万人》，载《职业技术教育》，2014 年第30 期，第23 页。

3. 王冠生：《2013 年上海非公有制领域人才发展调查报告》，载《统计科学与实践》，2015 年第8 期，第9-11 页。

4. 王瑛、徐国华：《 江苏省专业技术人才队伍建设研究》，载《南京财经大学学报》，2010 年第3 期，第77-82 页。

5. 谢辛：《西部地区农村专业技术人才队伍建设探讨》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2010 年第6 期，第16-21 页。

6. 袁红林：《完善中小企业政策支持体系研究》，东北财经大学出版社，2010 年版。

7. 张怀仓、刘炳欣：《郑州市非公有制经济领域专业技术人员职称评审的现状与思考》，载《中共郑州市委党校学报》，2011 年第5 期，第88-90 页。

8. 中共江苏省委统战部：《非公经济组织人才流动配置机制和人才发展服务体系建设问题研究》，载《江苏省社会主义学院学报》，2013年第1期，第3-38页。