美国大气排污许可证制度初探

谢放尖　李文青　王庆九

(南京市环境保护科学研究院，江苏 南京　210093)

美国大气排污许可证制度初探

谢放尖李文青王庆九

(南京市环境保护科学研究院，江苏 南京210093)

【摘要】该文介绍了美国大气排污许可证的制度体系、核发依据、发放流程及制度执行等内容。结果表明，美国通过实施预建许可证与运营许可证制度，实现了对新、改建污染源及现有污染源的全过程监管。借鉴美国成功经验，提出了完善我国大气排污许可证的对策建议。

【关键词】美国；大气排污许可证制度；污染源

项目资助：中美合作大气质量管理技术援助项目(赠款编号：GH201361238)

引用文献格式：谢放尖等.美国大气排污许可证制度初探[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：124-127.

1引言

排污许可证制度是一项国际通行的环境管理基本制度[1]，是污染源管理的有效手段。美国大气排污许可证制度以其完备的法律支撑、先进的科技支持、强有力的执行著称[2-3]。二战后美国经济腾飞，但空气质量日趋恶化，发生过洛杉矶光化学烟雾等严重污染事件。为改善空气质量，七十年代后期，美国开始实施大气排污许可证制度，实现了对污染源的有效管理。2012年，全美300个都会城市PM2.5浓度年日均值低于15μg/m3，空气质量改善明显。

近年来我国经济实现快速发展，但空气质量达标率不高，2014年第一阶段实施新标准的74个城市达标率仅为11%[4]。目前我国大气排污许可证制度由于自身定位不明、法律支撑不足等原因，并未发挥其在污染源管理中的应有作用[5-6]。学习美国经验，对完善我国大气排污许可证制度具有重要意义。

2美国大气排污许可证制度概述

2.1　制度体系

美国大气许可证制度的建立主要通过立法来确定，1977年在修订清洁空气法案时，在法案第Ⅰ章提出了预建许可证制度(Pre-construction Permitting System)，对新、改建固定污染源提出了管控要求。1990年再次修订清洁空气法案时，在第Ⅴ章提出实施运营许可证制度(Operation Permitting System)，加强对现有固定污染源监管。美国大气排污许可证体系如图1所示，预建许可证按照排放潜能(指污染源全年连续运行8760小时的最大排放量)的大小分为主要新源与次要新源，主要新源按照项目是否在达标区又分为PSD许可证(Prevention of Significant Deterioration Permitting)与NA NSR许可证(Nonattainment New Source Report Permitting)。在空气质量达标区实施PSD许可证，污染控制要求采用最佳实用技术(BACT)，而在未达标区实施NA NSR许可证，污染源环保要求最严，必须采用最低可得排放速率技术(LEAR)，而次要新源相对来说环保要求较低，符合新源实施标准即可。运营许可证对运行一年以上的固定污染源实施，其环保要求是要采用最大可得技术(MACT)，确保污染物达标排放。

图1　美国大气排污许可证制度体系

2.2　核发依据及流程

美国大气排污许可证核发依据是按污染源的排放潜能(指污染源全年连续运行8760小时的最大排放量)是否达到设定的门槛值来决定。关注的排放物包括6种指标污染物(指与国家空气质量标准相关的一氧化碳、挥发性有机物、氮氧化物、二氧化硫、铅及粗、细颗粒物等)、6种温室气体(包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮 、氢氟碳化合物、全氟碳化合物及六氟化硫等)及187种有害污染物等。

2.2.1预建许可证核发流程

预建许可证主要包括PSD许可证与NA NSR许可证，PSD许可证目的是防止空气质量显著恶化，NA NSR许可证目的是防止目前有害呼吸健康的区域空气质量更加恶化，两种许可证关注的污染物、核发门槛、环保要求等都有所不同，详见表1。预建许可证申领流程如图2所示，新污染源在申领前首先要进行适用性判断，如果达到申领要求则可以提出申请，申请的许可证草案经过公众审阅与EPA批准，然后由州空气质量管理局核发，如果未能申领成功还可以提出诉讼。

表1　PSD许可证与NA NSR许可证实施要求对比分析

图2　预建许可证申领流程

2.2.2运营许可证

运营许可证关注6种指标污染物及187种有害大气污染物，但不包括温室气体，在北卡罗拉州还包括97种有毒大气污染物。目前北卡罗拉州运营许可证门槛及实施情况见表2。运营许可证主要实现对现有污染源的监管，在污染源运行一年后申领，申领过程同样需要经过公众审阅与EPA批准，由州空气质量管理局核发，具体流程见图3。申领运营许可证的污染企业应定期进行监测、记录并公开相关信息，污染物必须达标排放，并缴纳排污费。

2.3　制度实施

美国大气排污许可证制度在固定源管理中居于核心地位，许可证的发放只是许可证制度实施的开始，申领企业在执行层面需要做好三方面工作：一是监测，监测包括排放量的计量以及污染物排放浓度的在线监测与人工监测，这块涉及的投入最大较大；二是记录，企业应该如实记录污染物排放量及污染物排放浓度，同时还应该记录社会投诉及处理情况；三是报告，企业应将记录的内容定期汇报给环境主管部门，环保部门可以在不通知企业的情况下进行检查，同时企业的记录信息还应该定期向公众公开，接受公众的审查评议。通过这三项规定，使得排污许可证真正做到既是企业守法的文书，又是政府监管的依据与公众参与的平台。

表2　北卡罗拉州各类污染源运营许可证门槛值

*全美VOCs指标排放门槛按不同地区达标情况分10、25、50或100t/a 4档，表中为北卡罗拉州限值。

图3　运营许可证申领流程图

3美国大气排污许可证借鉴意义

3.1　我国大气排污许可证存在问题

我国大气排污许可证实施最早可追溯到上世纪80年代，但在污染源管理中并未发挥应有的作用，位置较为尴尬，甚至名存实亡[7]。究其原因主要是现有的排污许可证制度存在以下问题：一是法律支撑不足，现行的国家层面法律中《环境保护法》与《大气污染防治法》仅提出实施许可证制度的原则要求，缺乏实施细则，操作性不强；二是科技支撑不足，许可证制度实施需要完备的污染物计量技术体系，目前来看我国的污染源还存在“一源多数”，家底不清等问题，关注的污染物也仅包括二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘等；三是执行力度不够，目前我国的许可证还只是一张证书，内容单薄，监管部门只发不管现象普遍，企业申领成功后也大多束之高阁，缺乏实际的污染源管理效果。

3.2　借鉴美国经验完善我国大气许可证制度

首先应加强法律支撑。我国《大气污染防治法》已经在2015年8月31日修订出台，提出了许可证的管理要求，但尚未出台配套细则，建议参考美国许可证做法，将水、气排污许可证分开发放，尽快出台实施细则，提出对新建、改、扩建项目及现有项目排污许可证管理要求，并详细规定各类许可证的申领、发放、内容、罚则等，通过立法确立排污许可证制度地位。其次，必须加强科技支撑。污染物排放量是核发许可证的重要依据，我国大气污染物计量工作应该加强研究，逐步建立本地化排放因子，由传统污染物逐步扩大到挥发性有机物、其它有毒有害污染物等，并在管理上逐步实现一个污染源只有一套排放数据；最后，许可证制度的生命力在于强有力的执行，借鉴美国做法，逐步确立许可证在污染源管理中的核心地位，进一步丰富许可证管理内涵，内容应涵盖污染源各种设备、排污口、监测、记录、报告等，使其真正成为企业合法经营的前置条件，环保部门执法的依据以及公众参与的平台。

参考文献：

[1]卢瑛莹，冯晓飞，陈佳，等.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治，2014(11)：89-91.

[2]黄文飞，卢瑛莹，王红晓，等.基于排污许可证的美国空气质量管理手段及其借鉴[J].环境保护，2014(05)：63-64.

[3]刘长松.美国排放许可证管理制度的经验及启示[J].节能与环保，2014(03)：54-57.

[4]中国环境保护部.2014中国环境状况报告[EB/OL].(2015-06-04)[2015-11-17].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201506/W020150605384146647135.pdf

[5]段菁春，云雅如，王淑兰，等.中国排污许可证制度执行现状调查[J].环境科学与管理，2012(11)：16-20.

[6]孙俊峰.浅谈中国排污许可证制度[J].环境科学导刊，2011(05)：18-20.

[7]林艳宇.美国空气质量许可证制度及其启示[J].中国环境管理干部学院学报，2004(2)：37-41.

[8]汪旭颖，燕丽，贺晋瑜，等.美国颗粒物污染防治政策对中国的启示[J].环境与可持续发展，2014，39(1)：22-27.

[9]关阳.美国排污权交易制度的最新实践与启示[J].环境与可持续发展，2013，38(6)：116-119.

[10]陈刚，李瑞娟，高颖楠.以美国为鉴探索中国页岩气可持续发展之路[J].环境与可持续发展，2013，38(2)：21-24.

[11]中国环境与发展国际合作委员会.中国绿色发展中的企业社会责任[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：74-87.

[12]中国环境与发展国际合作委员会.促进中国绿色发展的媒体与公众参与政策[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：61-73.

[13]蒋首华.美国《环境营销声明使用指南》对我国的启示[J].环境与可持续发展，2013，38(3)：72-75.

《环境与可持续发展》简介

环境保护部主管和环境保护部环境与经济政策研究中心主办的《环境与可持续发展》(原《环境科学动态》，CCSCI来源期刊，全国中文核心期刊)于1976年创刊，现已加入“中国学术期刊(光盘版)全文收录期刊”、“中国期刊全文数据库(CJFD)全文收录期刊”、“万方数据-数字化期刊群全文收录期刊”、“中国学术期刊综合评价数据库(CAJCED)统计源期刊”、“中文科技期刊数据库(全文版)收录期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位为“国家级政策指导性学术期刊”，依据从环境保护的视角报道可持续发展理论与实践办刊宗旨，创新设置“理论战略探索”、“政策专题研究”、“法律法规研讨”、“典型案例解析”、“研究动态瞭望”、“研究成果报道”、“生态文明之窗”等栏目。本刊底蕴深厚尤其自2011年改版以来一直发挥集中选题的宣传优势，提前发布选题，开展征稿组稿，期刊学术质量显著提高。据知网《中国学术期刊影响因子年报》评估，我刊学术影响因子显著大幅度提高，多年来一直位于全国收录环境科学类66种期刊中的前列。

2016年本刊紧紧围绕中国共产党第十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》要求，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局为统领，重点以深化生态文明体制改革和加快建立生态文明制度体系，绿色发展和建设美丽中国为议题，策划选题，以期为“十三五”绿色环保新蓝图建言献策。

2016年拟重点选题：绿色发展、生态文明制度体系、大气环境质量管理、机动车污染防治、水污染防治、土壤污染与修复、环境外交、环境与健康、农村环境保护、环境风险防范与应急管理、固体废弃物环境管理、环境产业、污染减排重点以及环境与贫困等。请各界人士能予以关注并不吝赐稿，同时欢迎相关单位及课题组协办专栏或者专刊。

Primary Research on U.S.Air Pollutant Discharge

Permitting System

XIE FangjianLI WenqingWANG Qingjiu

( Nanjing Municipal Academy of Environmental Protection Science，Nanjing 210093)

Abstract：It analyzed the overall situation including the frame，issuance basis，issuance program and execution status of U.S.air pollutant discharge permitting system.It showed that the whole process of U.S.new rebuilding pollution sources and existing pollution were all under supervision by the implementation of pre-construction permitting and operation permitting system.According to U.S.experience，it put forward the countermeasures and Suggestions for perfecting the air discharge permitting system of China.

Keywords：American；Air Pollutant Discharge Permitting System；Pollutant Source

作者简介：谢放尖，工程师，硕士，主要从事城市大气污染防治

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)06-0124-04