“驾考合一”制度理性分析及改革构想∗

于力，孙书洁

(1.新疆警察学院公安管理系，新疆乌鲁木齐830013；2.新疆警察学院法律系，新疆乌鲁木齐830013)

所谓“驾考合一”制度，就是公民初次申领机动车驾驶证或增加准驾车型时必须参加驾校的统一培训，由驾校出具《驾校培训记录》后才能到车管部门申请驾驶证，不经驾校培训公民个人无法直接申请驾驶证。“驾考合一”制度因申请方式单一、缺乏人性化、行业垄断、部门保护色彩浓厚而备受诟病，由此所引发的争议和诉讼不断增多[1]。在公众和学术界的呼吁下，“直考驾照”（即公民不参加驾校培训，通过私人教练带教、自学等方式直接向车管部门申请驾驶证）已在个别省市试行。为有序推进“驾考合一”制度改革，本文针对“驾考合一”制度缺陷进行了分析，并就“驾考合一”制度改革提出了设想，希望对建立更加完善的、切合我国实际的驾考制度有所裨益。

一、“驾考合一”制度理性分析

（一）“驾考合一”制度缺乏人性化，难以满足市场经济体制下多元利益主体的不同要求

“驾考合一”制度是我国计划经济时期的产物，它比较符合当时“大一统”的社会管理体制，也曾发挥了积极的作用。随着我国经济迅猛发展和市场经济体制的逐步建立，原先结构单一的城乡利益主体呈现出多元化的状况，高度集权的“大一统”的社会管理体制被打破，政府由管理型转变为服务型，使各利益主体能根据自己的需要，选择不同的方式，从事各种社会活动。如公民既可以选择脱产的方式，也可以选择自学、函授、远程教育等方式来获取大学学历。然而，在全社会已发生深刻变革的今天，“驾考合一”制度却一成不变，其机械、僵化、不切实际的规定乃至人性化的缺失早已显露无遗，而把驾驶证与驾校培训强行捆绑的做法更是违背了民意，必然遭到公众的讨伐[2]。

很多人都有过驾校艰难曲折的学车经历，先是突击式的理论学习，而后是长达数月之久的倒桩移库、场地和道路驾驶训练。通常一个学员在练习，六七个学员在旁观或随车等候，风吹日晒一整天也“摸”不上几回车。由于学员性别、年龄、文化程度、学习能力、领悟能力、操作能力有很大的差异，有的学员练几次就可以轻松掌握，有的学员练几十次还领会不了，但驾校及教练为考虑机会均等和学员的情绪，仍让会与不会的学员轮流反复练习，既造成了资源的浪费，又耽误了部分学员的时间。在驾校不顺利的一两年还拿不上驾照，令许多对驾照梦寐以求的学员叫苦不迭。这种呆板的“大锅乱炖”式的驾考培训方式无法根据学员的个体差异和不同要求，灵活便捷地安排培训时间并因人施教，与当今社会所崇尚的尊重民意，以人为本，服务至上的理念严重背离。所以，公众要求变革“驾考合一”制度的呼声不绝入耳。

（二）“驾考合一”制度既不能从根本上保证驾考培训的质量，也为驾考部门权力寻租、滋生腐败提供了温床

从目前驾校培训质量和效果看，“驾考合一”制度的设计并不科学和完善。前些年如井喷式出现的“驾考热”在各地催生出了无数大大小小、良莠不齐的驾校。其中，有条件齐备、规模较大、实力雄厚的正规驾校，但也不乏条件简陋，教练员水平低下，需借用场地练车的“野驾校”、“黑驾校”。一部分驾校以其良好的信誉、规范的经营、优质的服务和稳定的通过率站稳了市场。而有的驾校无视行业规范和职业道德，肆意扰乱市场秩序，搞恶性竞争。有的驾校为降低成本，在一辆教练车上安排十几甚至二十几名学员练车，或根本不按统一的教学计划、教学大纲施教，随意缩减培训内容和培训时间，在学员尚未真正掌握驾驶技能的情况下，通过长期与驾考部门合作所形成的利益关系，营私舞弊，使一些不合格的学员顺利拿到了驾照。

“驾考合一”制度造成了驾培市场的垄断，容易使驾校蜕化为一个“食利者”，增加了公民学习驾驶技术的成本，还使得行政机关容易被驾校所“俘获”，滋生腐败[3]。2013年2月，以广东湛江市交警支队车管所所长梁志雄为首的驾考腐败窝案被揭露，有40余名考官卷入其中，涉案金额高达2 100多万元。据当地纪检部门调查，该市的车管所与驾校沆瀣一气，逐渐形成了一条“腐败食物链”[4]。湛江车管所腐败案不仅严重损害了国家机关及其公职人员的形象，而且许多不合格的司机、潜在的“马路杀手”因此被放行，直接危害公共秩序和公民的生命财产安全。如此惊人的腐败行为再度让公众失去了对驾考行业的信任，也使“驾考合一”制度改革到了无可回避的境地。

（三）“驾考合一”制度导致驾校垄断经营，费用高居不下

由于驾校被主管部门赋予专司驾考培训的职能，形成了其独占驾考培训市场的特殊地位。驾校的垄断经营及驾校间无序竞争不可避免导致驾校在收费上的不透明、不合理，甚至高收费、滥收费。2013年1月1日，被公众称为“史上最严交规”的公安部123号令正式实施，对驾考方式及内容作了一些调整，增大了驾考的难度，使驾考一次通过率降低。由此，各地驾校也借机串通涨价，使原本高居不下的培训费又进一步上涨。尽管政府主管部门明令禁止驾校哄抬价格，随意涨价，但仍有部分驾校置若罔闻，擅自提高收费标准[5]。驾校这种“涨价和你没商量”的霸王式做法，也使公众对驾校一家独大，垄断经营具有公共属性的驾考培训行业的不满情绪与日俱增。

（四）“驾考合一”制度存在法律依据不足的硬伤，备受社会各方的抨击

“驾考合一”制度要求公民初次申领机动车驾驶证或增加准驾车型时必须持驾校出具的《驾校培训记录》，才能到车管部门申请驾考。而《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）只对公民申请驾驶证身体和年龄两个条件作了规定，没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训。公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》（123号令）对驾驶证的申请、考试和发证做了更加具体、细致的解释，也没有申请驾驶证必须提交《驾校培训纪录》的规定。因此，目前各省市公安厅（局）、交通厅（局）要求申请驾驶证必须提交《驾校培训纪录》的规定于法无据。从法律效力上看，各省市公安厅（局）、交通厅（局）的规定仅属于一般规范性文件，是从属于国家法律、国务院行政法规、国务院主管部门规章的下位法，不能与上位法相抵触，只能严格依照《道路交通安全法》、《实施条例》和公安部123号令实施，无权增设“申请人必须提交《驾校培训纪录》”的规定，据此可以认定该行为无效。2008年12月，湖南湘潭大学15名师生联名向湖南省法制办提交了《规范性文件审查申请书》，请求撤销湖南省公安厅、交通厅联合下发的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》中设立的公民必须通过驾校申领驾驶证的许可条件，允许公民“直考驾照”。该申请得到了湖南省法制办和国务院法制办的支持，最终促使“驾考合一”制度在湖南省的改革。

二、“驾考合一”的制度改革构想

从湖南省率先开启“驾考合一”制度改革破冰之旅至今，安徽、辽宁、广州、郑州等省市陆续试水，有条件地推行“直考驾照”，其它省市或举棋不定或徘徊观望。其主要原因是担心放开“直考驾照”后“马路杀手”增多，导致严峻的交通安全形势进一步恶化。对于“直考驾照”威胁交通安全而不能放开的说法，笔者认为过于牵强。试想，在过去没有驾校时，都是通过师傅带徒弟的方法掌握了过硬的驾驶技能，并不比过分追求通过率而忽视实际驾驶技能的驾校培训方式逊色。所以，以维护交通安全为名而变相剥夺公民自由选择权的杞人忧天式的做法并不可取，无益于新事物的成长和进步。笔者建议，“驾考合一”制度改革应从以下几方面着手：

（一）“驾考合一”制度的改革首先以整顿驾考培训市场秩序为突破口，才能让“直考驾照”真正落地

“驾考合一”制度改革不等于废除驾校，在允许公民“直考驾照”后，驾校仍然是公民申请驾驶证的一个途径。驾校在驾考培训市场的主力军作用在短时期内是无法替代的，其优势在于有一套成熟的培训模式，有经验丰富的教练和专业的教练车以及符合要求的训练用地，而这些凭借个人是无法全部做到的。但目前驾校多如牛毛，乱象丛生。一旦允许“直考驾照”后，可能会加剧驾考培训市场的混乱局面，使“驾考合一”制度改革陷入进退维谷的境地。为此，政府应对驾校重新洗牌，既要从严控制驾校的数量，又要着力提升驾校的办学水平。本着宁缺毋滥的原则，严格按照《机动车驾驶员培训管理规定》的条件和标准进行筛查，对达不到条件的驾校予以摘牌[6]。

政府要加强对驾考培训市场的监管，建立行之有效的监督制度，并保证投诉渠道的畅通，坚决遏制驾校各种不规范经营活动。笔者建议，政府主管部门应建立驾校不良信誉记录与公示制度，并制定相应的实施细则，如驾校违规经营要纳入不良信誉记录并及时向社会公示，有多次不良信誉记录者要被剔除驾考培训行业。同时，政府应鼓励驾校在挖潜改造，精打细算，提高效率上拓展空间。驾校也应当给自己合理定位，创新经营方式，以优质的培训和多元化的服务吸引公众。可以肯定，“驾考合一”制度改革后，驾校凭信誉和质量取胜，依然可以立足[7]。

政府主管部门要厘清工作职责，不得借助行政审批参与或变相参与驾校的经营活动，彻底撇清与驾校在既得利益上的暧昧关系。纪检监察部门、司法机关应加大惩治驾考腐败行为的力度，严肃查处驾考工作人员吃拿卡要等违法乱纪行为。根据以往教训，驾考部门是诱发腐败的“高发区”、“重灾区”，纪检监察部门可考虑在驾考部门派驻纪检监察特派员或行风监督员，公布举报电话、设立举报箱，进行跟踪督导和实时监控，预警纠错，受理查处驾考腐败案件，及时清除驾考队伍中的害群之马。驾考部门要建立加强内部监督管理，预防腐败的长效机制，广泛推行轮岗交流制度，提升服务水平，提高工作效率，改进工作作风，重塑驾考部门的公廉形象。

（二）“驾考合一”制度改革必须保证制度跟进

2013年4月，公安部交管局在回答网民提出的“公民是否可以直考驾照”问题时，明确表示“我国法律没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训”。这意味着沿袭甚久坚如磐石的“驾考合一”制度终于有所松动，公民“直考驾照”有望成为现实，这是历史的一大进步，着实让人振奋。然而，仔细回味后才发现，“直考驾照”远非想象的那样简单。公安部交管局虽认可“直考驾照”，但又强调学习驾驶必须严格遵守现行的法律、法规，这如同开启了“直考驾照”的门户又陷入了无路可走的困境。《实施条例》第20条第二款的规定：“在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行，与教学无关的人员不得乘坐教练车”。由此看出，公民“直考驾照”受教练员、教练车和教学场地三大条件的制约，而这些资源目前几乎全被驾校所垄断，公民在没有其它途径可以选择的情况下，最后不得不仍回到驾校[8]。所以，如果仅仅是公安部交管局原则上的表态，而没有相应的法律制度作保障，“驾考合一”制度改革就成为一句空谈，“直考驾照”也只能是“一场游戏一场梦”[9]。

要让“直考驾照”成为现实，必须对相关的法律、法规进行修订。因“直考驾照”涉及到教学场地、教练车、教练员的来源、管理以及交通安全隐患、交通事故责任、保险理赔等诸多问题，不可能一蹴而就。必须由国家立法机关组织相关部门专家、学者、各方代表进行深入细致地研讨和论证，借鉴国外先进经验，结合我国个别省市推行“直考驾照”的实情进行综合决策，待时机成熟时审慎地对现行法律、法规进行修改。取消相关法律、法规中各种有碍“直考驾照”的限制性规定，增加相应的法律条款，同时，还应出台各种配套措施，以填补“直考驾照”的法律空白，使其有法可依[10]。

（三）由政府和社会提供必要的支持，以保证“直考驾照”的全面推进

“直考驾照”除了有相应的法律、法规作保障外，政府和社会还须以实际行动构建平台，鼎力相助，才能保证“直考驾照”的全面推进。目前，教学场地、教练车和教练员缺乏是制约公民“直考驾照”的最大障碍，笔者建议通过如下途径解决：

一是由政府投资兴建相当数量的公益性驾驶训练场，并提供专门的教练车辆，进行统一管理，实行低廉收费，可以帮助大多数公民实现“直考驾照”的愿望。

二是鼓励国有企业、社会团体利用闲置土地投资兴建营利性驾驶训练场，提供教练车辆，对外租赁或自主经营，价格可适当高于公益性驾驶训练场。既可以调动社会各界的积极性，又可以弥补公益性驾驶训练场的不足。

考虑到驾驶培训的特殊性和安全性，驾驶训练场修建必须按照国家颁布的《机动车教练场技术要求》（JT/T434）相关条款的规定执行，在场地规模、训练道路、场地设施、停车场建设等各方面均应符合国家标准。教练车技术状况应符合《机动车运行安全技术条件》（GB 7258—2004）的要求和《营运车辆技术等级划分和评定要求》（JT/T198—2004）所规定的二级车以上技术条件，并装有副后视镜、副制动踏板、灭火器及其它安全防护装置。为确保交通安全，还必须建立包括车辆建档、日常检查、维修保养、定期审验等系统完善的教练车管理制度。

三是允许有教练员资质的个体教练应聘到公益性训练场或营利性训练场从事驾驶技能的培训；允许公民个人聘请私人教练带教（类似于家教）。教练员必须按照《道路运输从业人员管理规定》取得相应的机动车驾驶证，符合安全驾驶经历和相应车型驾驶经历的要求。私人教练在带教学员之前必须与学员签订培训协议，明确双方的权利、义务以及发生交通事故后的责任承担及赔偿等事宜。私人教练属于一对一的教学，能按照学员个性化要求灵活便捷地施教，学费可按小时计收，极大地提高学习效率，也使接受能力强的学员时间和费用大大节省，更加符合公平与效率的原则。

三、结语

“驾考合一”制度改革何时波及全国尚不得而知，但这是大势所趋，民心所向。我们坚信随着政府执政理念的转变和依法行政意识的增强，在社会和公众的积极支持呼吁下，驾驶证申请方式必将走向人性化和多元化。