市民化背景下农民工养老保险制度非均衡分析∗

任辉，傅晨

(1.华南农业大学 经济管理学院,广东 广州 510642；2.广东外语外贸大学金融学院,广东 广州510006)

农民工市民化是从根本解决农民工问题的重要途径，也是经济社会发展的客观要求。为此，必须重新审视以往与农民工有关的各项政策制度，推陈出新，以适应和促进农民工市民化的要求。农民工养老保险制度对农民工市民化具有重要影响，但是从目前制度运行的情况来看，农民工参保情况并不理想。农民工参保率低、退保和中断参保现象普遍、高龄农民工陷入养老困局。养老保险缺失对农民工市民化产生了严重影响，削弱了农民工市民化意愿，阻碍了农民工生活方式向市民化转型，恶化了农民工市民化的环境。

制度经济学认为，一个理想的制度是制度的供求均衡，当人们对原有制度感到不满意，想要改变而又尚未改变时，制度就出现了非均衡[1]。制度非均衡主要表现为制度供给不足与制度供给相对过剩。外部影响和内部矛盾会导致制度非均衡的出现，并产生潜在利润，潜在利润既是制度创新的动力，也是制度非均衡的原因。农民工养老保险缺失，主要在于市民化背景下农民工养老保险制度供给与需求处于非均衡，农民工养老保险制度供给不足，在外部影响和内部矛盾共同作用下，现行制度下积聚着大量的潜在利润。

一、农民工养老保险制度供给的特点

2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式实施，农民工参加城镇职工养老保险成为一项正式制度安排。但是，受历史因素的制约，农民工养老保险制度呈现出如下特点：

（一）制度碎片化

由于我国城镇职工养老保险制度的建立是在分税制改革的过程中完成的，各地经济差距客观存在，不同地区在推进养老保险制度改革时，地方政府往往会依据本地经济发展的特点制定有利于自身发展的养老保险政策，甚至以此来彰显自身的政绩，这样就会造成不同地区间的政策存在较大差异。即使在《社会保险法》实施后，各地的制度模式趋于向统账结合模式统一，碎片化现象仍然存在，如各地在缴费比率、缴费基数等方面差异仍然较大。此外，农民工还可以在农村参加城乡居民养老保险制度，也进一步加深了农民工养老保险制度的碎片化。制度碎片化会造成不同制度间以及同一制度不同地区间的养老保险关系转移接续困难，导致养老保险权益的损失。

（二）养老保险统筹层次低

统筹层次是养老保险社会化水平的标志。2013年底，在31个省、市、自治区和新疆生产建设兵团中，有28个实现了基金预算管理的省级统筹，但真正意义上全省范围内统收统支的省级统筹只有6个，其中包括京、津、沪三个直辖市和社保资金主要依靠中央财政转移支付的西藏、青海[2]。其余的省区仍然停留在市级、县级统筹，偏低的统筹层次造成社会养老保险的发展进程在全国极不平衡。不仅违背了社会保障的“大数法则”，加重了地方财政负担，给基金的安全带来了风险，而且也拉大了各地在缴费和待遇水平上的差距，致使养老保险关系难以转移接续，阻碍劳动力自由流动。

（三）制度城乡二元痕迹明显

虽然法律规定农民工参加城镇职工养老保险制度，但是，这一制度具有明显的城乡二元痕迹。该制度是在城乡分治情况下专门为城镇职工设计的，主要考虑的是城镇职工的相应特征，如在城镇安居乐业、收入稳定等等，制度的相关内容并不符合农民工的特点，特别在缴费标准、缴费年限以及养老保险关系转移接续政策上，依然摆脱不了城乡二元的痕迹，存在对农民工的歧视。

二、市民化背景下农民工的养老保险需求变化

近年来，国家不断出台政策，推进农民工市民化的进程，在此背景下，农民工的养老保险诉求发生了重要的变化。

（一）平等参加城镇职工养老保险的需求增强

随着农民工市民化进程的推进，农民工有了更强的平等意识。特别是那些基本融入城市的农民工表现尤为强烈，他们市民化意愿和能力都比较强，除了收入需求之外，他们更多地要求获得尊重、公平对待、平等权益以及实现自我价值等。他们对农村土地的依赖性较小，对在就业地落户、参加城镇职工养老保险等社会保障权利有强烈的愿望，希望能够获得与城市居民同等的待遇，实现身份统一、权利一致、地位平等，真正成为市民。他们属于农民工中的“精英”，在农民工中具有示范效应，他们会唤起其他农民工的平等意识，带动其他农民工积极融入城市生活。此外，新生代农民工正逐步成为农民工的主体，已经占外出农民工的六成以上[3]，他们普遍都受到比传统农民工更好的教育和职业培训，大多数基本没有从事过农业生产，自我意识较强，期盼在城市长期稳定的生活。虽然他们目前市民化能力较弱，但是市民化意愿较强，他们更注重体面劳动和发展机会，渴望稳定、较高水平的收入，虽然对远期的城镇养老保险需求意愿表现较弱，但是随着年龄以及收入的增长，这一意愿将会持续的增强。

（二）对稳定的城市养老预期的需求增强

农民工要成为城市市民，不仅是现期需要融入城市生活，而且未来也需要在城市安度晚年，因此，农民工迫切地需要有一个与城市市民一样的、稳定的城市养老预期。但是，农民工并不像大部分城镇职工那样，从刚刚参加工作时起，就对参加养老保险具有强烈的需求，这实际上缩短了农民工的缴费年限。此外，农民工的就业、收入不太稳定，中断参保的情况普遍，这些都意味着农民工可累计的缴费年限相对比较短，不可能像城镇职工那样有一个稳定的养老保障预期。为此，农民工客观希望能够随时补缴欠缴的保费，只有这样，他们在城市才能获得一个稳定的养老预期，在年老时与城市市民享有同等的养老待遇。

（三）养老保险权益平等转接的需求增强

一方面对跨地区养老保险权益平等转接的需求增强。由于各地制度内容不一，农民工养老保险呈碎片化特征。但是，农民工流动性强，就业时会跨统筹地区，因此，他们不仅希望能够顺利地转接不同统筹地区的养老保险关系，而且更希望在养老保险关系转接过程中的原有的权益能够得到充分保护。此外，大部分在一、二线城市就业的农民工，受市民化高成本制约，往往会退而求其次，考虑在中小城市或小城镇完成市民化，从而对跨地区养老保险权益平等对接的需求也会增强。另一方面对城镇职保与城乡居保间的养老保险权益平等转接的需求增强。以农民工现有的身份来看，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险均可选择，农民工往往希望根据自己的经济能力来选择取舍。一般而言，收入较低时会选择城乡居民养老保险，收入高时会选择城镇职工养老保险，这两种制度下的养老保险权益平等对接，能够让他们在这两种制度中进退自如[4]。

（四）土地养老权益与城镇职工养老保险权益平等对接的需求增强

依据现行农村土地制度规定①《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定：农民在土地承包期内，全家迁入小城镇落户的，可以保留土地承包经营权或者依法进行土地承包经营权流转；全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方；在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。，农民工一旦市民化，就应将承包的土地无偿交回给发包方，他们所拥有的土地财产权利即被剥夺，损害了土地对农民工的保障权益，从而使他们难以舍弃土地，割不断与农村土地的“脐带”联系。因此，在市民化背景下，农民工退出土地的前提，就是要充分地满足他们对土地具有更大的处置权的需求，特别是对土地“退出权”的需求。“退出权”是指农民在退出承包地和宅基地时有权获得经济补偿[5]。在退出土地时，他们一方面希望自己个人财产得到充分补偿，另一方面也希望他们所拥有的土地养老保障权益能够得到保护，平等转换。对于附着在土地上的养老保障权益是一种远期利益，他们更希望能够与他们所获得的城市社会养老保险权益平等对接，为他们今后在城市的老年生活获取更多的保障。

三、市民化背景下农民工养老保险制度供给不足分析

市民化背景下，农民工对养老保险的需求发生了变化，农民工养老保险制度供给与需求不能相互适应，出现制度供求非均衡，具体表现为制度供给不足。

（一）制度缴费门槛高

根据城镇职工养老保险制度的规定：养老保险基金由（职工按照本人缴费工资的8%缴纳）和统筹账户基金（单位按照本单位职工工资总额的20%缴纳）组成个人账户基金。对于无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员而言，应当按照当地上年度职工月平均工资20%缴纳基本养老保险费，其中12%记入统筹账户基金，8%记入个人账户基金[6]。现行养老保险制度下，农民工与城镇职工具有相同的缴费标准，但大多数农民工收入较低，参保负担比较沉重。据估算，2013年广州市农民工参加养老保险缴费支出就占了工资收入的13%左右[4]。这种沉重的负担让他们很难有能力参加城镇职工养老保险。

（二）累计缴费年限长，补缴困难

根据城镇职工养老保险制度规定，农民工在达到退休年龄时，按月领取养老金的条件之一是必须累计缴费满15年，如若不足可继续缴满后再按月领取养老金，也可转入城乡居民养老保险并按其待遇执行。目前，城镇职工养老保险制度并未对欠缴保费的补缴做出统一的规定，但大多数地方是向当地户籍的城镇人员倾斜。以深圳为例，根据2013年1月1日生效的《深圳经济特区社会养老保险条例》的规定：深圳社会养老保险补缴对象为深圳户籍，非深圳户籍需由单位补缴，补缴金额按补缴时间段底薪标准计算，应缴金额为底薪的18%，同时需缴纳日2‰的滞纳金。对于用人单位未按照规定为其职工缴纳养老保险费的，职工可向市社保机构投诉、举报，时效为两年，从应当知道或者应当知道权利被侵害之日起计算[7]。从上述规定来看，外地户籍的农民工在深圳市实际上是很难补缴欠缴的保费。深圳市只是一个缩影，从全国来看，欠缴保费现象比较普遍，累计15年的最低缴费期限相对太长，如若欠缴的保费不能补缴，退休时又没有达到缴费年限，农民工对在城市养老就没有稳定的预期。

（三）养老保险关系不能平等转接

一是城镇职工养老保险异地转接发生权益漏损。在现实中，我国大部分省区仍然停留在市级或县级统筹上，再加上各地城镇职工基本养老保险制度内容不统一，如在缴费基数上，存在以当地平均工资、实际工资或最低工资作为标准的多种情况，给养老保险关系异地转移接续带来了很多困难。此外，在异地养老保险关系转接中统筹账户基金只转出60%，实际上是转出地为了自身的利益，侵吞了农民工的部分养老保险权益。

二是城镇职工、城乡居民两大养老保险制度转接造成权益漏损。2014年7月1日起实施的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，在衔接设计上存在不少门槛限制，造成了一定的权益漏损。如参保人参加城镇职工养老保险缴费年限满15年的，可申请将其城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，只合并两种制度的个人账户，缴费年限不合并计算或折算。这实际上是将城乡居民养老保险费看成了一笔到期存款，要等到未来十几年甚至几十年达到领取待遇年龄时才能领取出来，忽视了年限长短所产生的权益。而参保人参加城镇职工养老保险不足15年的，可申请将其转入城乡居民养老保险，只转个人账户、不转统筹基金，达到待遇领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发[8]。这实际上也损害了参保人的统筹账户的权益。

（四）土地养老保障权益不能平等转化为城镇职工养老保险权益

在农村，土地养老保障是对家庭养老保障的一个重要支撑，它不属于社会保障的范畴。但是，农民工市民化需要农民工“一去不复返”的市民化，抛开浓厚的土地情结，这实际上需要农民工放弃土地财产及其所附属的权益，包含土地的养老保障权益，这就弱化了农民工的家庭养老保障，但是土地的养老保障权益在农民工市民化的进程中不能白白丧失，既然不能作为家庭养老保障的重要支撑，就应该考虑将这一部分权益平等的对接到城镇职工养老保险权益中去。但是目前并没有赋予农民土地退出权，农民工放弃土地时，如何进行补偿，尚无有效的机制，土地养老保障权益与城镇职工养老保险权益无法平等对接，农民工无法放弃土地，这在一定程度上也影响了农民工市民化的进程。

四、市民化背景下农民工养老保险制度的潜在利润分析

市民化背景下，农民工养老保险制度供给不足，现行制度下存在大量的潜在利润。潜在利润既是制度非均衡的原因，又是制度创新的动力。从外部影响来看，随着农民工市民化的进程不断推进，农民工养老保险的需求发生了深刻变化，现行制度与制度环境之间出现脱节，从而不断积聚着大量潜在的外部利润。从内在矛盾来看，无论是作为制度接受者的农民工、企业，还是作为制度决定者的中央政府和地方政府都有较大程度的不满意和不满足，从成本—收益的角度来看，出现了净收益非最大化的制度非均衡状态。

（一）市民化背景下农民工养老保险制度的外部利润分析

一是降低缴费门槛，赋予农民工与城镇职工平等的养老保险权益，将有利于推进农民工市民化进程。城镇职工今后依赖于社会养老，这是农民工所向往的养老生活。但是高的缴费门槛将农民工挡在了制度之外，导致他们不能平等地享有城镇职工的养老保险权益。只有降低缴费门槛，让农民工普遍参加城镇职工养老保险，才能赋予他们平等的养老保险权益。从而有利于农民工走向市民化的道路，一去不复返地离开农村、离开土地，真正地融入城市生活，进一步推动市民化的进程。

二是给予合适的补缴保费政策，将会给农民工带来一个稳定的养老预期。给予合适的补缴保费政策，一方面，可以促使企业主动补缴；另一方面，农民工可以选择在收入比较稳定的时期或达到退休年龄时补缴欠缴的保费。这样，他们对15年的最低缴费年限就不会感到过于漫长，对今后在城市养老生活会产生一个稳定的预期。从而打消了一部分农民工“只是来城里临时工作，今后还要回农村养老”的念头，增强了农民工参加城镇职工养老保险以及今后在城市养老的信心。

三是平等转接异地养老保险权益，将会增强农民工市民化的意愿。将农民工不同统筹地区所产生的养老保险权益平等转接起来，可以消除地方利益对农民工的制约，增加农民工养老保险基金，有效保护农民工养老保险权益不受损害，提高农民工参加养老保险的积极性，增强农民工市民化的意愿。他们可以充分地选择最适合自己的城市生活和工作，包括未来的养老，有利于农民工更好地融入城市社会。

四是城乡居民养老保险权益与城镇职工养老保险权益平等转接，将有利于农民工对是否市民化做出选择。这两种权益的平等转化，实际上是给了农民工一个选择权。如果农民工有能力参加城镇职工养老保险，只要之前参加的城乡居民养老保险权益不漏损，他们往往都会选择参加城镇职工养老保险，两种养老保险权益平等对接，会增强农民工参加城镇职工养老保险的决心，为农民工今后选择在城市生活、养老奠定了基础。此外，假若农民工在城市生活压力比较大，希望今后回到农村养老，这时也可以将自己在城市参加城镇职工养老保险所获得的权益平等地转换为城乡居民养老保险权益。

五是土地养老保障权益与城镇职工养老保险权益平等转接，将有利于农民工去农化。在农民工市民化的进程中，如何将土地上所拥有的各项权益平等对接到城市的相关权益中去，成为农民工的重要诉求之一。以土地的养老保障权益为例，如果农民工在退出土地时能获得补偿，将土地的养老保障权益平等转换为城镇职工养老保险权益，这样将有利于农民工彻底割断与土地的情结，实现农民工非农化，从而推进市民化进程。

（二）市民化背景下农民工养老保险制度主体的成本—收益分析

一是农民工参加城市职工养老保险的风险成本和机会成本大。农民工在就业地选择参加养老保险，获得了与城镇职工同样的参保权利。但是在我国的养老保险制度碎片化的格局下，农民工面临的风险成本和机会成本都比较大。风险成本具体表现为：之前在异地参保的养老保险权益不能百分之百地顺利转接，转接过程面临漏损的不确定性；之前在农村参加的城乡居民养老保险权益未必能够顺利转接，转接过程面临漏损的不确定性。机会成本则是指，土地养老保障权益既有既得权益，又有预期权益，这两种权益无法转接到现行的养老保险权益中去。农民工参加城镇职工养老保险后如果丧失或漏损了这三种权益，对于农民工而言，风险成本和机会成本是相当大的，何况参加城镇职工养老保险的预期收益并不确定，经过权衡比较之后，农民工选择现行制度的积极性自然就不会高。

二是企业的生产成本大。按照现行制度规定，统筹账户基金由用人单位按照本单位职工工资总额的20%缴纳。目前，劳动密集型的中小型企业是吸纳农民工的主力，但是这些企业盈利水平较低，养老保险缴费增加了企业生产成本，特别是“五险一金”捆绑式缴费的方式在一些地方比较流行，进一步加剧了企业的负担。为了减轻成本，一些企业不愿意为农民工缴纳保费，“少保”、“漏保”现象非常普遍。

三是中央政府的协调成本大。面对农民工养老保险制度的碎片化格局，中央政府要不断出台相关政策，优化制度结构，增大了制度间的协调成本。一方面，制度配套设计成本大。如《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，就是完善养老保险关系转接的补充法规，是额外增加的制度配套成本。另一方面，制度运行成本大。中央政府为了保障制度的正常运行，还要投入大量的人力、物力、财力，建设各种制度运行平台，帮助不同模式、不同地方的制度顺利衔接，这也会大大增加中央政府的制度运行成本。

四是地方政府的管理成本大。农民工流动性强，受制度碎片化、基金统筹层次不一的影响，往往会遇到养老保险关系在异地或城乡制度间转移接续，这给地方政府带来相当大的管理成本，无论是转出方政府还是转入方政府都要投入相应的人力、物力以及财力帮助农民工完成养老保险关系的转移接续。此外，由于部分农民工收入不稳定，缴费时断时续，导致农民工养老保险缴费管理比较困难，这也增大了地方政府的管理成本。