国际绿色援助的发展及其中国对策

夏庆杰，曹 峥

(1.北京大学 经济学院，北京 100871；2.美国乔治敦大学 公共政策学院，华盛顿 20057)

·经济增长与经济发展·

国际绿色援助的发展及其中国对策

夏庆杰1，曹 峥2

(1.北京大学 经济学院，北京 100871；2.美国乔治敦大学 公共政策学院，华盛顿 20057)

1992年里约会议后，发达国家援助者开始注重与环保相关的援助。联合国千年发展目标强调了环境可持续能力，后千年发展框架则更多地考虑了环境和能源消费问题。斯蒂格利茨—森—菲图西(SSF)委员会提出了测算可持续性的一些方法。与传统援助相比，绿色援助更需要国际合作和跨部门协调，需要较长时间才能显现效果，涉及大量的技术和设备，气候变化和绿色农业等项目所需资金量远远超过普通援助项目等。对中国而言，纯粹绿色援助有可能是一件不容易的事，有时甚至遭到受援方当地居民的反对，因而需要慎重行事。

国际绿色援助；可持续发展；国际合作；绿色增长

一、国际绿色援助的产生、发展和现状

(一)可持续发展、绿色增长、绿色援助等概念的产生和发展

1.可持续发展的现实背景和经济学理论基础。可持续性发展这一概念来自世界环境与发展委员会的1992年报告《我们共同的未来》。该报告认为，可持续发展是既能满足我们现今的需求、又不损害子孙后代需求的发展模式。可持续发展有三个重要组成部分：一是环境因素，二是社会因素，三是经济因素。*参见United Nations World Commission on Environment and Development,Our Common Future / Brundtland Report,Oxford: Oxford University Press, 1987.

环境因素在可持续发展中占有重要地位。这是因为最近几十年以来，新老工业化国家持续工业化的一个负面效应是使全球温室气体排放的整体规模接近于地球对温室气体承受能力的临界值，从而导致各种自然灾害频繁发生，如大面积雾霾、饮用水污染、土壤重金属化、洪涝、干旱、极地冰川融化和海平面上升等。对经济和发展的最直接的结果是随着环境变化，经济增长成本上升，人类的生活质量持续下降。

经济发展的全球化趋势使个别国家无法在发展中独善其身。从经济学的角度来看，环境是一种非常纯粹的公共产品。大气污染、水污染，特别是气候变化引致的自然灾害，根本无法依靠单个国家的能力解决。环境的公共产品属性也决定了私人部门既缺少解决环境问题的能力，也缺乏解决环境问题的动力。因此，国际协作成为可持续发展的必要条件，国际援助方向也随着援助国本身经济发展方式的变化而逐渐开始变绿。对发展中国家而言，在解决社会和经济问题的同时，环境问题也是一个不可分割的部分。对世界经济整体而言，发展中国家重走某些发达国家先发展、后治理的老路既没有效率也没有益处。同时，因为环境的公共产品性质，创建一个有利于绿色增长的全球性架构需要加强国际合作。加强全球公共品管理的各种安排，尤其是有关生物多样性和气候变化的安排，是解决环境问题的关键。

世界各国深知国际合作对于可持续发展，特别是对环境因素的重要性，因此，召开了一系列的国际会议来促进环境发展方面的合作。其中，最重要的会议包括：1982年的内罗毕会议、1987年的批准《我们共同的未来》的联合国大会、自1992年以来的三次里约会议，以及1997年的京都会议。这些会议制定的关于绿色发展的策略和指标，构成了绿色增长和绿色援助发展的里程碑和指导原则。

2.绿色增长。绿色增长是可持续性发展中的一个重要概念。按照OECD*OECD, Aid in Support of Environment, 2013, http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/Env%20at%20a%20glance%20web%202013%20EN.pdf.的定义，绿色增长是指在确保自然资产能够继续为人类幸福提供各种资源和环境服务的同时，也能促进经济增长和发展。为此，必须促进投资和创新以便为持续增长提供支持，为经济发展带来新机遇。绿色增长在发展经济的同时，可以降低污染水平和温室气体排放，最大程度减少自然资源的浪费和低效率使用，保持生物多样化以及减少对化石类燃料的依赖，最终提高能源安全和人类健康水平。

联合国环境署、OECD、亚太经合会、世界银行等国际组织推动制定了绿色增长战略，并建立了一个可操作的政策框架，旨在足够灵活地适应不同国情和发展阶段的需要。按照OECD的定义，绿色增长包括两大政策框架，第一套政策框架包括既能加强经济增长又有助于保护自然资本的广义框架性条件。其中，包括实现资源配置效率最大化的财政和环境监管等方面的税收和竞争政策。这是人们常说的那些能为环境和经济同时带来好处的经济政策议程。除此之外，还应附加上创新政策。如果各方希望更节俭和更有效地使用自然资源，就必须高度重视这些发明创造。第二套政策框架包括那些鼓励有效利用自然资源和加大污染成本的各种政策，其中，包括以价格为基础的工具和其他政策工具。但是，受政治和法律因素的限制，国际援助对受援国的财政和税收政策难以产生重大影响，因此，绿色援助所能发挥作用的领域更多的是在鼓励技术创新、有效使用自然资源和控制污染等方面。

OECD认为，在此框架下，绿色增长政策与减贫目标的匹配很重要。绿色增长与减贫之间具有重要的互补性，可帮助向前推进千年发展目标。例如，政策框架中包括为人们带来更有效的基础设施(例如，水和交通)、减轻与环境恶化有关的不良健康问题、引进能够降低成本和提高生产力的高效技术、减轻环境压力。由于自然资产在发展中国家，特别是低收入国家的经济中起着核心推动作用，其生产制造和农业更多地依赖于自然资源，如果资源被破坏，低收入国家的处境会随之恶化。而绿色增长政策可减少这些国家面临环境风险时的脆弱性，加强穷人的生计保障。同时，因为环境的公共化，以及工业化国家在发展进程中产生的存量污染等等，发达国家应该承担起全球环境保护的责任。

3.绿色援助。与绿色增长相关的援助即为绿色援助。1992年里约会议后，发达国家援助者开始注重与环保相关的援助，但是援助国和受援国对环保援助的重点有所不同。发展中国家希望得到解决实际环境问题的援助项目，而援助国家的目的除了针对环境和经济发展，还有推行其价值观及国家策略的考虑。

除了援助基本目的不同之外，生态援助的最大障碍还是贫困。援助国和受援国的政策制定者及经济学家都清楚知道，环境的可持续性决定经济发展的力度，牺牲生态环境的发展是不明智的。由气候变化引起的自然灾害对贫穷国家和贫民危害重大，但是由于教育认知和生活压力，发展中国家的民众难以清楚认识到环境对其生活的负面影响，因此，不会因为环保而牺牲发展及消费。在发展中国家，经济发展、绿色工业和生态旅游存在更多的挑战。生态和经济发展存在重大矛盾，政府和援助机构的积极介入必不可少。而受援国在制定政策时，也必须考虑减轻气候变化的不利影响和如何适应气候变化，并通过各种层次的教育和推广措施，使这些政策和措施能在现实生活中达到应有的效果。

(二)千年发展目标和后千年发展议程

除《我们共同的未来》这一重要提纲外，另外一个对绿色援助发展有重大推动作用的里程碑是“千年发展目标”。2000年9月，秉承过去十年中重要的联合国会议和首脑会议的精神，全球各国首脑在纽约联合国总部进行了会晤，并表决通过了联合国千年宣言。*United Nations,“联合国千年宣言”, 2000, http://www.un.org/zh/millenniumgoals/bkgd.shtml.各国承诺将建立新的全球合作伙伴关系以降低极端贫穷人口比重，并设立了一系列以2015年为最后期限的目标，即“千年发展目标”。 千年发展目标的第七项为确保环境的可持续能力，针对这一目标，联合国制定了发展进度和衡量指标。这些都成为绿色援助的风向标。

尽管八个千年发展目标中的三个(消除贫困、贫民窟、解决饮用水问题)会在2015年得到实现，但是依然有更多的目标有待实现。为此，联合国提出了后千年发展议程。该议程主要有：不平等、健康、教育、增长与就业、环境可持续发展、治理、冲突和脆弱、人口变化、饥饿、食品和营养安全、能源、饮用水。其中，环境可持续发展、食品和营养安全、能源、饮用水等议程与国际绿色援助息息相关。*United Nation Development Programme, Post-2015 sustainable development agenda, 2015, http://www.undp.org/content/undp/en/home/mdgoverview/mdg_goals/post-2015-development-agenda/.

与千年发展目标不同的是，以中国、印度、巴西为代表的新兴国家经济的崛起，使得美国和欧洲等主要国际援助国家的GDP下降到不到全球总额的40%，G20已经取代G8成为处理国际危机和提供国际援助的主要机构，后千年发展议程必须反映这个巨变。换句话说，后千年发展议程既需要反映传统援助国的意愿，也需要考虑新兴国家的想法。

后千年发展框架需要更多地考虑环境和能源消费问题。在2012年联合国可持续发展会议(里约+20会议)上，全球可持续性高级别论坛提出了一系列问题，其中两个与环境问题直接相关：(1)目前的市场规则既鼓励短期目标，又不利于长期可持续发展投资；(2)目前的经济发展模式是在把人类推向自然资源和地球生命支撑体系的极限。为此，该高级别论坛建议：一是各国政府应该采用超越简单GDP的经济表现指数，转向测算经济可持续性的指数；二是各国政府应该改革金融市场的管理规则，其目的是鼓励长期稳定的可持续性投资；三是逐步减少破坏环境的补贴，并在2020年彻底消除这类补贴。

2011年全球检测报告声明，千年发展目标中关于环境可持续性和生物多样性的第七款目标不明确。斯蒂格利茨—森—菲图西(SSF)委员会提出了测算可持续性的一些方法，如校正GDP指数，设计测算我们目前在多大程度上过度消耗资源的指数。Hoeven认为，可持续性估计不应该以国别为基础，因为环境问题是全球性的，每个国家对全球可持续性的贡献或破坏都应该估计出来。

与千年发展目标相比，后千年发展议程更加重视新兴国家如中国等对国际援助的意愿和贡献，也更加注重环境问题，并指出环境问题是国际合作才能应对的国际公共产品。

二、绿色国际援助的范围、方式、特点

(一)绿色国际援助导致的援助方式变化

按照OECD对与环境(绿色)相关的援助的定义，绿色援助活动分为两类，一是以绿色为主要目标的项目，明确以环保为目的，例如，森林管理系统建设项目；二是以绿色为重大目标的项目，环保虽然不是首要目的，但也是重要目的，绿色援助除了考虑环境因素外，还必须考虑受援国的机构建设和能力开发，包括加强环境立法、制定环境政策和成立促进环境保护的专门机构。目前的主要绿色援助项目有：水供应和公共卫生项目、能源制造和供应项目、公共交通项目以及农业和林业项目。

(二)绿色援助的新特征及援助方和援助路径的多元化

1.绿色援助的新特征。与传统的援助相比，绿色援助在援助目的、援助规模、援助时间、技术要求、财政保障等方面都有极大不同。就援助目的而言，绿色援助项目针对的是气候变化、环境保护、农业生产技术提高、新能源应用等等，经常需要国际合作和跨部门协调，而不是少数援助资源和少数部门就能完成的任务。如何确认援助目的是否能够实现也是一个挑战，这是由于针对气候变化等目标的客观标准尚未成形。尽管绿色援助项目的效应评估已经开始推广，但是到目前为止还没有一个非常良好及公认的援助结果评价体系。与人道主义和自然灾害救助不同，绿色援助的项目需要长时间才能显现效果。例如，2010年开始的摩洛哥太阳能发电项目中，援助贷款的期限长达30年。如何对这样长达30年的援助项目进行支持、监控和评价是以往的援助项目所未曾涉及的，因而也是一种全新的挑战。

就技术要求而言，绿色援助项目会涉及大量的技术和设备。例如，上述摩洛哥太阳能项目对光伏发电和输变电的技术就是如此。对发展中国家而言，此类技术从研发到实施都是很难独立完成的，绿色技术可以说是实现绿色援助的支柱之一。国家政策和私人部门利益是绿色国际援助中技术转让和知识产权转让的主要障碍，这是一个已经讨论了50年的难题，但至今为止仍未能够获得重大突破，也是未来各个国际会议迫切需要解决的问题。就援助金额而言，实现气候变化、绿色农业等项目所需资金量远远超过普通援助项目。樊胜根认为，“在全球、地区、国家层面，必须有强大的机构和管理方式来支持上述有关财政方面的承诺，并以及时、透明的方式进行监督。这将有助于建立问责制，并提高政府和捐赠者的道义责任感，促使其兑现诺言。”

2.援助方和援助路径的多元化。Young等研究了国际组织“全球环境设施”资助的津巴布韦和印度的工业化程度最低的社区环境保护项目，这两个项目旨在保护生物的多样性，同时也考虑到参与式的农村发展问题，但这类发展项目却受到当地居民的反对[1]。Yamaguchi总结了日本对外援助项目未达到原定设计目标的原因，主要包括两点，一是日本援助单位对项目的目标与受援方当地的实际发展要求经常不一致；二是日本在当地推行一些较为高端的技术，而受援方的政策、硬件和人力资源均无法达到要求，结果使援助达不到预计的效果。作为绿色援助大国，日本对菲律宾东巴拉望环境保护的项目也存在问题：日本和菲律宾对绿色援助的定义并不一致。就日本而言，其对环保的定义受限于日本国内政治经济目标，而且日本的新自由主义潮流决定了该援助的走向。菲律宾则更注重对当地发展有效的方面。因为援助方和受援方对环境保护定义的差异引致简单项目复杂化，最初双方预期的目标都没有达到。影响援助效果的重要原因还包括没有选择恰当的援助模式。西方发达国家实施的援助模式并不一定适应发展中受援国的实际情况。西方发达国家按照自身的需求设计受援国的需求，由于对受援国历史文化及地理环境的不了解，因而会存在忽略受援国传统和文化的情况。有些援助国在进行援助时推行自己的对外政治和经济策略，不会以受援国的经济发展为导向。因而这类援助会无意或有意造成受援国的依赖，进而使其丧失发展的动力。

Birdsall等分析了发达国家对亚洲、非洲、东欧和拉美等国家援助的结果，得出的结论是发达国家的援助并不能保证穷国发展。西方国家，特别是美国和英国，已经开始尝试不再把援助和附加条件挂钩[2]。西方发达国家在其工业化发展过程中引起的气候变化对发展中国家有重大影响，因此，发达国家国应予以补偿，发展中国家的困境在于没有合理的技术开发能力和市场。西方国家在提供援助项目的同时，可以提供的具体帮助体现在：减少腐败、提高研发水平、促进劳动力流动。绿色援助的关键则是降低关税、放松对知识产权的保护、促进市场发展和推动技术进步。这也是未来援助的发展方向。

随着援助向经济发展方向转变，特别是随着涉及部门、资金、行业和技术手段众多的绿色国际援助的兴起，政府部门执行援助的效率逐渐降低，越来越多的多边援助国际组织和非政府组织(NGO)进入援助领域。单个国家无法独立完成提供环境保护的国际公共产品，必须依赖一个良好的国际合作框架，这个框架能够覆盖基础设施建设、人力资源、各国政策协调等。除了政府间的双边和多边合作，联合国、世界银行等多边发展机构是这个国际合作框架中的重要组成部分。在经济全球化的情况下，援助国对受援国的环境支持，不仅考虑到了受援国的利益，援助国也是受益者。

发展中国家的持续发展(包括应对气候变化)是长期的任务，所需资金量巨大。仅靠官方援助是不够的，引入私人机构促进发展在所难免。同时，通过政府机构进行援助也被证明是低效且达不到援助的效果。开发新的援助方法迫在眉睫，如国际援助中的公共部门与私人机构合作方式就可以较好地考虑受援国的利益和需求。绿色国际援助的主要项目包括水供应和公共卫生项目、能源制造和供应项目、公共交通项目以及农业和林业项目。这些项目在援助国和受援国的经济体系中的覆盖面更大，牵涉部门众多，对政策、操作层面的影响更大，单个国家很难独立实施，因此需要国际合作、跨部门协作才能完成援助的任务。

三、绿色国际援助的发展趋势

(一)实施绿色国际援助的可行性方案

1.去政治化，降低捆绑性援助。西方发达国家在推行对外援助时，会将援助项目与受援国的改善治理水平、加强民主、减少贪腐等政治目标挂钩。Gillanders发现援助的实际效果和政治体制之间的正相关程度并不高，同一类援助项目在被西方认为不太好的体制下实施的结果未必比受到西方认可的政治体制下实施的结果差。一般认为外援会加强集权统治，因为对一个专制国家提供援助意味着对专制政权合法性的承认，同时援助资金和物资也可以为专制政府提供物质资源。然而Banki对缅甸外援的研究结果表明，通过减少甚至停止外援来减少上述不良后果，并不能达到改变这些后果的作用，反而是那些非常需要帮助的人得不到援助[3]。另外，Moses发现将对外援助或投资项目与受援国或投资东道国的人权状况挂钩无助于改善受援国的人权状况。因此，Moses不建议以这种挂钩为投资和援助的前提；从援助项目实施的结果来看，需求拉动和政策推动的对外援助的有效性高于出于政治目的的援助的有效性。

2.加强国际合作。环境作为一个纯粹的全球公共产品的性质决定了，在绿色经济发展中国际合作是必不可缺少的必要条件。这也是发达国家需要向发展中国家提供绿色援助的一个重要原因。绿色援助要在受援国家取得成效，必须得到发达国家和其他发展中国家的配合。OECD指出，“国际合作在绿色增长中有重要意义。重要技术的创新和转移需要发达国家和发展中国家密切合作。国际贸易和投资是实现技术转让的重要途径。经合组织和全球绿色增长研究所、联合国环境署以及世界银行共同努力建立了绿色增长知识平台。该平台于2012年1月成立，是一个国际性的知识共享平台，任务是确认并解决在绿色增长——绿色经济理论与实践方面的主要知识不足。”

3.多方参与，资金使用形式多样化。南非是非洲最发达国家，该国在气候变化方面援助项目实施的控制也是非洲国家中做得最好的。除了按照巴黎会议的三个要求推动援助项目的使用，即在目标、方法和结果引导上对援助项目进行管理和实施外，南非的成功经验还在于：在项目实施过程中建立合伙制，即政府和私人部门在这一过程中成为合作伙伴，因此提高了援助效率。在这种公私合作中，私人合作者都是来自项目实施的当地企业和组织，这些企业和组织善于把握当地发展重点并能够有效利用当地资源。Tripp在考察撒哈拉以南的农业援助现状时发现，农业援助已经不是单纯的援助农业生产，还需要环境支持。

绿色援助已经开始进入多元化发展的阶段。丹麦在总结DANIDA援助项目的成功原因时指出，多方参与并设立合理及长远目标是关键因素。法国发展协会总结毛里求斯项目的经验时也着重强调了援助方和援助手段，特别是财务支持手段的多元化；在援助项目中，优惠贷款应占主要部分，这是由于无偿援助可能会导致当地人对援助的依赖，缺乏对资金使用的控制，从而使援助项目不可持续。而在采用贷款形式后，借款方会慎重考虑所需资金的必要性，减少无谓的资金浪费，贷款方也会因为风险的增加而提升对项目的风险控制及监控水平。长远而言，采用贷款形式的援助可以提高援助的效率。

4.加强南南合作。南南合作框架下的对外援助迅速增长，新兴市场国家已将自身发展与国际援助结合起来，包括投资、贸易、技术转移等等。Purushothaman认为目前有些发展中国家既接受援助又对外提供援助，这类国家以金砖国家为主；南南合作中的对外援助更受到受援国的欢迎，这是因为身为发展中国家的援助国能够从自身接受援助和发展的经验出发，进行更为符合实际的援助，比如，对援助项目不附带政治条件、更了解受援国的实际需求、对援助项目的设计更贴近当地的实际需要，等等。

5.成本效益分析和效应评估。近年来，为保证援助项目的有效性和援助的社会经济效应等各方面的可预期性，成本收益分析和效应评估方法开始在援助实践中广泛运用。重要的援助机构，如世界银行、国际食物政策研究所(IFPRI)、美国的千年项目组织等都在其项目运作中实施了成本收益分析和效应评估。按照世界银行的定义，成本收益分析是在事前计算预期的成本和效益，用于评估项目的可行性。如果效益可以量化，也可在事后用于效应评估。效应评估是尝试建立援助项目执行和参与状况与援助结果之间的因果联系，以确认一个项目的实施是否对实际社会经济状况产生了影响。按照效应评估专家的估计，效应评估的成本因项目大小存在差异。就大项目而言，评估成本约占总项目经费的1%～3%，对中小型项目而言，约占3%～5%。成本占比可能不低。但是考虑到效应评估对政策和公众的影响力，这一成本并不昂贵。

(二)新型援助机构的建立和运行

面对国际援助的变化、可持续发展的新趋势以及国际会议和组织的推动，发达国家在不断改革其对外援助机构的运作。信息技术和数据处理技术的发展也使一些以往难以执行的措施得到实施。美国在这方面做了一个尝试。美国国际发展署(简称为USAID)和美国国务院在联合发布的2004—2009年的战略计划中明确指出，MCC(Millennium Challenge Corporation)将承担美国对特定国家的援助计划。MCC成立于2004年，是由美国国会批准成立的对外援助政府机构，其宗旨是有选择性地向发展中国家提供更为有效的援助。MCC对蒙古国的对外援助是一个典型的既考虑美国外交和安全战略，也考虑当地可持续发展和环境保护的案例。蒙古国政府于2003年向美国政府表示希望能接受MCC的援助。美国政府重视蒙古国的地缘政治重要性和对美国反恐的重要性，对此建议予以考虑。

(三)加强受援国自身能力建设

受援国仅仅从发展意愿、政策和法律制定上积极配合援助项目的实施并不能保证援助项目的成功，援助目标的成功还取决于援助项目的实施过程，而这个过程受到受援国的治理能力、技术能力和教育水平的限制。为此，OECD明确指出，受援国的机构建设和能力建设是绿色援助的一个重要方面。世界银行也针对受援国的自身能力建设制定了相应的原则和应用指导。Mori就受援国能力建设问题提出以下建议：第一，援助国和受援国都需要利用援助契机进行政策调整；第二，援助国应因形势调整自己的策略。日本、欧洲等援助国家和世界银行都有自己独特的援助策略，但是应该根据受援国的情况而调整方向，以适应当地实际状况。第三，如果受援国诚心接受政策变化，使其顺利本地化，并促进技术推广，推动政治和社会体系的改善，那么受援国就能正确贯彻和支持捐赠方坚持的政策。

(四)绿色国际援助与世界银行

世界银行充分重视可持续发展，并认为包容性的绿色增长是可持续发展的路径。世界银行不认同先发展、再治理的方法。因为这种方法长期而言效率低下，且对自然环境有不可逆转的破坏作用。2014年世界银行发布了环境和社会基本框架草案，阐明了在发放援助借款时必须考虑的十个标准。按照世界银行的《基本框架草案》，未来的借款方需要满足以下十个标准：(1)评估并管理环境和社会风险及影响；(2)劳工及工作环境；(3)资源效率及防止污染；(4)社区健康及安全；(5)土地获得，土地用途限制及自愿安置；(6)生物多样化保护及活自然资源的可持续管理；(7)原住民；(8)文化遗产；(9)金融中介机构；(10)信息披露和利益相关者的参与。

除了建立宏观层面的标准和体系，世界银行的绿色发展部门还为各个国家和地区的绿色发展提供各种微观工具和指导意见。这些工具和指导意见涉及对绿色援助项目的目标制定、计划形成、项目实施、监控和评估等实际操作方面的指导。

(五)绿色援助的实施

对外援助包括所有以项目形式进行的援助行为，涵盖提供技术援助、预算支持、培训、资助非政府机构等。援助的实现方式是多样化的，成功案例也各不相同。但是，从长远来看，绿色增长和发展的成功实施取决于绿色援助项目是否具有可持续性。其中最为关键的因素是，在政府和大众对环境目标支持的基础和前提下，注重项目的经济效应，使项目发展有内在动力。德国在推广可更新能源中的经验充分说明了经济效益的重要性。目前，全球在可再生能源方面最为领先的国家是德国。2014年8月的最新数据表明，德国可再生能源发电量占全部电量的30%，其发展经验是国家政策大力支持、大力发展新技术、以经济效益考虑为主。因此，德国的经验也适用于其他国家。

日本对东亚国家和东南亚国家的绿色援助主要考虑这些国家的大气污染对日本具有较大的负面影响。日本在20世纪八九十年代对中国实施了绿色援助，主要目标是减少煤炭燃烧的大气污染。然而，日本在菲律宾的绿色援助不是很成功，主要原因是援助受日本国内的新自由主义潮流影响，很少考虑菲律宾的发展现状和要求。

就经济效益而言，全面引入成本效益分析是一个新的趋势。从绿色援助的资金规模和实施难度看，做到项目融资方式多样化、使参与各方受益是非常重要的。中亚一个清洁能源成功案例的项目执行者认为，在制定项目目标时应做到援助项目有助于提高受援国的经济发展水平、环境水平和人民生活质量，确保项目的参与各方都能从中获取经济利益，考虑到各个参与者利益有所不同的情况下注重其共性，即多数参与者重视成本节约和收益利润，保证各方均可以得到各自所需的回报。

(六)技术转让的重要作用

科学技术在绿色援助中不可或缺。不同于以往的多数援助项目，没有技术支持，绿色援助项目很难成功。科学技术水平低下是发展中国家所需解决的问题。为了帮助发展中国家在经济发展中减少环境破坏，提高清洁技术是当务之急，而重中之重是技术转移和知识产权问题。有研究表明采纳清洁技术的外国援助与发展中国家的知识产权状况成正比。经济全球化使技术转让更为容易，在技术转让条件下，发展中国家可以接受发达国家的经验和成果，在发展过程中更早采用环境保护条例。如果国际绿色援助专注于技术转让，可以从法规层面带动绿色发展。虽然技术转让是绿色援助中的关键，但是到目前为止仍未有合理、满意的解决方案。Balint和Mashinya在研究津巴布韦绿色援助项目时，发现绿色项目的实施需要良好的政府治理，仅仅依靠社区绿色项目很难得到实施和维持。

清洁能源技术转让的特点是高技术、高投入、选址困难、输送困难，这些是最急需援助的不发达国家所面临的重大问题，这也解释了为何目前的绿色援助对象还主要是中国和印度等发展较为快速的国家。落后的小国更不重视专利保护，经济能力和研究能力也所限，因此难以接受大规模的援助项目。中国是接受绿色援助的主要国家，这主要是因为中国的巨大经济规模和高储蓄率保证了大规模投资能力，同时也由于中国拥有良好的制造能力。目前，中国专注于光伏太阳能领域的深度发展。Gallagher在分析关于中国清洁能源开发的众多案例后认为，清洁能源技术通过直接投资和授权得到传播，知识产权问题并不是不可战胜的障碍，中国也在开发自己的清洁能源技术并出口到国外，中国的专利体系变化很快，中国的法庭也在不断公正地解决专利纠纷的案子。

四、政策建议

对外援助不仅仅是援助，而且也是一个国家的外交政策和政治经济及军事政策的辅助手段和补充。对中国这样的发展中大国而言，对外援助是国家形象树立和软实力输出的良好途径。而绿色援助更可以体现中国的国际形象。根据绿色援助的特点，中国在今后的绿色国际援助项目中可以重点关注以下方面。

1.强调国际合作，吸引多方参与，降低风险。绿色援助的特点决定了该类项目周期长、投资大、风险高，且需要配合的各国政府和各个部门众多，因此取得成功殊为不易。从其发展趋势看，吸引各利益相关方参与可以更有效地达到援助目的，尤其是在充分了解各个利益相关方对项目的期望值后，项目目标设定会更清晰，也会更贴近受援国的需求。在此过程中，也可以充分展示中国的援助目的和援助方法。最为重要的是，一个经过各方参与协商的项目，能够降低项目在规划、执行和完成后来自利益各方评估的各种风险，增加国际社会对中国援助的认可。

2.提供多种形式的援助，按照需求搭配组合。绿色援助所需时间长，资金量巨大，并且对技术和治理环境有较高要求。因此，在确定援助方式时，可以考虑将各种不同的援助手段搭配组合，而非单一地进行资金和物资输送。如在摩洛哥Ouarzazate太阳能项目中，除了少量的政府补贴和资助外，大量资金来自世界银行、非洲发展银行和欧洲各国的银行。这样既分摊了风险，也照顾了各方利益，例如，未来的电力购买者对项目有足够承诺，从而确保项目可以持久进行。同时，受援国政府为了偿还各方借款，需要考虑认真运作项目，以达到赢利，确保能归还各方借款。

3.在项目实施过程中，进行知识产权、包括金融基础知识等转让，提高绿色援助的层次和受援国的认同感。就援助目的而言，既要达到对外交往的战略目的，又需要取得一定的经济效益。帮助受援国提高其国家基础建设能力是一种积极有效的方法。知识产权的转让在绿色发展援助过程中一直是一个难题，而中国作为发展中国家，在一些新兴能源和农业方面有应用性较强的知识产权。如果能够在知识产权转移方面取得一定的突破，对受援国的影响将会很大。

发展中国家除了基建设施和技术基础落后外，其金融产业也不发达。而在执行大型的可持续发展项目过程中，包括现金支付转移等新援助方法开展后，资金管理和资金运用成为援助项目的重要组成方面。而中国在基层金融建设方面有长期的经验。近年来，随着发展中国家的通信系统建设，互联网金融建设已经逐渐开展，非洲一些国家通过手机银行进行的资金汇兑量已经成规模增长。中国可以利用这方面的优势，为发展中国家提供设备、技术和商业模式建设。在这个过程中，实现“在实践中学习”，扩大援助项目中与当地各阶层的接触，既输出“硬”实力，也可以通过和“草根”阶层的沟通，输出“软”实力。

中国国家开发银行和进出口银行在进出口信贷方面积累了丰富的经验。随着中国的崛起，中国的援外发展和出口信贷体系正在改变国际援助体系，为他国发展提供金融财务支持。这是中国对外援助的独特之处，这种推动援助方式顺应了绿色援助的发展趋势。

4.援助计划前置，通过双边合作和参与多边援助组织的形式，积极介入受援国的绿色发展规划和政策制定。可持续发展和绿色发展是一个长期的过程，需要受援国的政策和政府部门的配合及支持。这需要援助国将援助计划前置，即在援助计划设计阶段与受援国、其他参与方协商，在达成共识的基础上，制定出切实可行的援助计划。因此，在进行绿色援助项目时，与当地政府密切配合是成功的基础。对援助项目实行“问责制”，确保当地政府支持和积极参与援助项目，也是目前对外援助的重要趋势。

5.设立如国际水稻研究所(IRRI)类型的国际机构，通过绿色发展项目，一方面推广技术，另一方面利用国际上现行的援助发展评估技术，推广中国的软实力。中国是新兴经济国家中最大的对外援助国家。中国的对外援助获得了多个援助国家的认可，非洲和亚洲国家学者均有对中国援助的研究，并对其进行评估和正面评价，国际上也有专著对中国的对外援助进行介绍，较为著名的是Brautigam的《龙的礼物：中国在非洲的真实故事》。但是按照中国目前的发展地位和对外援助规模，在各个国际机构和国际学术上的发声还不够，应加大力度。中国的对外援助目标多数通过经济发展项目实现，但很少对这些对外援助项目进行评估和学术研究，特别是按照最新的效应评估进行项目总结，并以学术文章的形式予以推广更少。除了对外援助项目进行学术总结外，效应评估也是一个推介中国的对外援助成绩、树立良好形象的方式。还可以通过这种方式推广中国的经验，如墨西哥的现金转移支付计划就是通过这种方式在世界各地推广开来的。

6.从更为宏观的层面看待和解释对外援助。援助一般被理解为无偿的资金和物质的转移。但从更为广泛的层面上看，很多经济发展项目所产生的对社会生活和经济生活的正面效应，其实起到了和援助同样的效果。例如，中国的通讯企业华为和中兴为非洲很多国家建设了通信网络。虽然这些活动多数属于商业活动，但是手机的普及，实际给非洲贫穷国家的人们增加了很多提升教育、发展、新经济活动以及健康改善的机会。同样，中国在非洲投资，也间接推动了当地人口更为重视教育，其效果和直接进行教育援助也是可以比拟的。

7.实施绿色援助项目评估。中国在多个国家特别是在非洲有很多较为成功的对外援助案例。但中国对援助项目的效应评估方面重视不够，因而对成功援助项目的推介和宣传没有达到应有的高度。如果中国在其重大国际援助项目或者经济发展项目中引入第三方机构进行评估，那么效应评估报告不仅可以成为未来项目的指引和经验汇总，而且也可以使援助的成果得到国际社会的认可。

8.对中国而言，纯粹绿色援助有可能是一件不容易的事(有时甚至遭到受援方当地居民的反对)，因而需要慎重行事。中国目前急需做到的是在国际援助过程中既注重发展又注重绿色。换句话说，就是对目前和未来的对外扶贫项目、经济合作项目、对外投资项目等都需要注重绿色发展。

五、总 结

大气污染、水污染特别是气候变化引致的自然灾害，根本无法依靠单个国家的能力解决。环境的公共产品属性也决定了私人部门既缺少解决环境问题的能力，也缺乏解决环境问题的动力。因此，国际协作成为可持续发展的必要条件。对世界经济整体而言，发展中国家重走某些发达国家先发展、后治理的老路既没有效率也没有益处。

按照OECD的定义，绿色增长系指在确保自然资产能够继续为人类幸福提供各种资源和环境服务的同时，也能够促进经济增长和发展。除了援助基本目的不同之外，目前生态援助最大的障碍还是贫困。联合国千年发展目标的第七项为确保环境的可持续能力，针对这一目标，联合国制定了发展进度和衡量指标，从而构成绿色援助的风向标。在联合国后千年发展议程中，环境可持续发展、食品和营养安全、能源、饮用水等议程与国际绿色援助息息相关。与千年发展目标不同的是，以中国、印度、巴西为代表的新兴国家经济的崛起使得这些国家成为国际援助的重要力量。因而后千年发展议程既需要反映传统援助国的意愿，也需要考虑新兴国家的想法。后千年发展框架需要更多地考虑环境和能源消费问题。

对中国这样的发展中大国而言，对外援助是国家形象树立和软实力输出的良好途径。根据绿色援助的特点，中国在今后的援助项目中可以重点关注以下方面：吸引多方参与，降低风险；绿色援助所需时间长，资金量巨大，并且对技术和治理环境有较高要求；在项目实施过程中，进行知识产权、包括金融基础知识等转让，提高绿色援助的层次和受援国的认同感；通过双边合作和参与多边援助组织的形式，积极介入受援国的绿色发展规划和政策制定；设立如国际水稻研究所(IRRI)类型的国际机构，通过绿色发展项目，一方面推广技术，另一方面利用国际上现行的援助发展评估技术，推广中国的软实力；加强项目评估，提高项目的实施效果和国际影响。对中国而言，纯粹绿色援助有可能是一件不容易的事有时甚至会遭到受援方当地居民的反对，因而需要慎重行事。中国目前急需做到的是在国际援助过程中既注重发展又注重绿色。换句话说，就是对目前和未来的外扶贫项目、经济合作项目、对外投资项目等都需要注重绿色发展。

[1] YOUNG,MAKONI,BOEHMER.Green aid in India and Zimbabwe-conserving whose community?[J].Geoforum, 2001,(32):299-318.

[2] BIRDSALL,RODRIK,SUBRAMANIAN.How to help poor countries”[J].Foreign affairs,2005,(84):136-152.

[3] BANKI.Contested regimes, aid flows, and refugee flows:the case of Burma[J].Journal of current Southeast Asian affairs,2009,28(2), 47-73.

[责任编辑：房宏琳]

2015-08-06

中国国际扶贫中心研究项目“包容性绿色增长背景下的国际发展援助新变化”；国家社会科学基金重点项目“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用研究”(14AZD010)

夏庆杰(1966—)，男，教授，博士生导师，北京大学经济与人类发展研究中心主任，从事收入分配及贫困问题研究。

F812.6

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：1002-462X(2015)11-0085-08