加强和改进党对法治工作的领导

文／左宪民

加强和改进党对法治工作的领导

文／左宪民

依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党执政方式和国家治理方式的重大发展。全面推进依法治国，丝毫不意味着削弱党的领导，而必须始终坚持中国共产党的领导。坚持中国共产党的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，这是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是全面推进依法治国必须始终坚持的基本要求。全面推进依法治国，必须健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。

依法治国；党的领导；依法行政

党的十八届四中全会对全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系问题作出重大决策和战略部署，并强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。在贯彻落实十八届四中全会精神过程中，必须始终坚持党的领导的原则，不断加强和改进党对法治工作的领导。

一 党的领导是全面推进依法治国的根本保证

党的十八届四中全会决定把“坚持中国共产党的领导”作为全面推进依法治国总目标的第一条原则。习近平总书记在对全会决定所作的说明中，进一步论述和强调了党的领导和依法治国的关系。加强和改进党对法治工作的领导，必须充分认识党的领导是全面推进依法治国的根本保证。

依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党执政方式和国家治理方式的重大发展。全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，是党的十八大以来以习近平同志为总书记的党中央作出的重大决策。中国共产党是我们国家政治上的领导者、组织者。作为执政党，党受人民的委托，承担着领导人民治理国家的重任。治理国家是一项非常复杂的任务和系统工程，需要运用多种手段和方式，如行政手段、经济手段、军事手段、文化手段、政策手段等。如何运用这些不同的方式共同对国家社会实行有效的治理？我们党进行了艰苦的探索。长期以来，我们党治理国家曾较多地倚重于政策，这自有其灵活、实际的一面，但也往往会随着领导人的改变或领导人看法和注意力的改变而改变，出现政策多变甚至以人代法、以言代法的现象。在总结经验教训的基础上，我们党终于清楚地认识到，治国理政的所有手段，都必须以法治为基础，建立在法治的轨道之上。法治，由于它特有的规范性、强制性、统一性、权威性，已经成为现代国家治理国家和社会的一种最普遍、最重要的方式。因此，我们党鲜明地提出依法治国的历史性任务和要求。把依法治国作为治国方略，标志着党的执政方式从主要依靠政策等手段转变为主要依靠法律等手段，把国家和社会的管理工作都纳入法治的范围，以法律为基础，将各种手段结合起来，形成完整、统一、和谐的管理机制，共同维护国家的长治久安。实行依法治国，标志着我们党执政水平的进一步提高，标志着社会主义民主法制建设进入了一个新阶段。

全面推进依法治国，丝毫不意味着削弱党的领导，而必须始终坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国革命、建设、改革开放的一切成就，都是在中国共产党的领导下取得的。没有中国共产党的领导，就没有中国的今天，就没有中国的繁荣和富强。坚持中国共产党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，当然也是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。坚持党的领导与坚持社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全面推进依法治国，政治方向要正确、政治保证要有力。要始终坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。

坚持中国共产党的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，这是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是全面推进依法治国必须始终坚持的基本要求。如何把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面？十八届四中全会提出了“三统一”，即：把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。同时，全会还提出了“四善于”，即：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。简要来说，就是坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党要领导人民通过法定程序制定法律，把党和人民的主张变为国家的意志和社会的准则；党的各级组织和广大党员要带头自觉守法，在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，为社会作出表率；各级党组织要通过法定程序，推荐具有法制素养的合格干部，保证其依法行政，严格执法，公正司法；党要严格监督各级党员干部遵纪守法，廉洁奉公，坚决反对以权压法、以言代法的现象，坚决查处执法犯法、徇私枉法的党员干部。

二 健全依法执政的制度和工作机制

依法执政是依法治国的关键。党的十六大明确提出“依法执政”的要求，并且规定要通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用等五种具体的方式，来坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党的十六届四中全会明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。加强和改进党对法治工作的领导，就必须健全依法执政的制度和工作机制。

执政，是掌握和运用国家机器，综合运用经济、政治、法律、行政等各种手段，领导、管理国家和社会事务的过程和活动。共产党执政，就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。执政，作为一项极为复杂和庞大的系统工程，必须在一定的规矩、规则、程序基础上进行。为了保证一切国家事务都有章可循，为了保证一切执政活动都处在人民可以了解、控制和监督的范围内，就必须建立和完善社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政。

依法执政，不仅要求将法律手段作为执政的最基本方式之一，而且要求所有的执政行为都要有法律依据，都要严格遵照法律的规定进行。坚持依法执政，要求党必须在宪法和法律的轨道上从事执政活动。严格依法办事，善于运用国家政权处理国家事务。党对国家政权机关的领导及其相应的程序和手续都要符合法律的规定。各级党委要当依法治国和依法执政的模范实践者。善于依照法定的程序来实现党的意志，善于把党的领导、人民民主和依法办事统一起来，善于通过党组的工作来实现党对国家机关的领导。

坚持依法执政，从本质上说就是用法律来规范和约束权力，使之在法治的轨道上健康运行。无数的事实证明，绝对的权力会带来绝对的腐败。我们党和国家过去所出现的一些问题和遇到的一些曲折，很大程度上与权力没有受到有效的约束有关。从不断查处的一些案件也可以看出，某些干部的思想和行为已经到了无法无天的地步。因此，必须进一步加强对权力的规范、约束和监督。无论是国家政权，还是党的内部，都要有一个合理的权力结构，恰当地配置权力资源，使它们互相联系、互相配合、互相制约。因此，在依法执政过程中，必须进一步规范和处理好代表与被代表、委托与被委托的关系，大力加强社会主义民主政治的建设，健全和完善权力运行的制约和监督体系。坚定不移地做好权力制约的文章，科学设置权力边界，合理优化权力结构，依法规范权力运行，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保各级领导干部按照法定权限和程序行使权力。

宪法和法律，是制度的载体和保障。它们实际上就是用来配置和制约权力的。它们越规范越完善，权力就越能得到有效的规范和制约。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调：“把权力关进制度的笼子里。”[1]这个制度的笼子是什么？怎样才能把权力关进制度的笼子里？说到底，就是宪法和法律，就是由宪法和法律明确规定和保障的一整套制度体系。邓小平同志说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]现在，我们的制度已经很多了。但还有不足。为什么那么多干部出问题，并且窝案一个接一个？显然，根本的原因还是在制度。因此，要坚持标本兼治的原则，着重在改善制度和体制上下功夫，堵塞漏洞，消除弊端，形成正向激励和导向机制。要进一步完善市场经济体制，调整资源和利益分配关系，减少政府和领导干部对经济活动的直接干预；要加强民主法制建设，提高决策的民主化、科学化水平，减少繁琐的程序和手续；要加大对权力的监督力度，制定严格的规范，加大查处的力度，减少腐败现象的发生。在推进法治中国建设中，一定要更多地在完善制度上下功夫，靠制度来治国理政，靠制度来管党治党，靠制度来实现干部清正、政府清廉、政治清明。

全面推进依法治国，必须健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。从总体上，要加强对全面推进依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调。要正确处理政策和法律的关系，发挥好各自的优势，促进党的政策和国家法律互联互动。对于各级党委来说，要完善党委依法决策的机制。党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部都要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署，模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

三 依据宪法法律和党内法规从严治党

党是社会主义法治建设的领导者、组织者、实践者，依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求。加强和改进党对法治工作的领导，既要依照宪法法律治理好国家，又要依照宪法法律和党规党纪治理好党自身。如果党自身没有治理好，国家也很难治好。

治国必先治党，治党务必从严。坚持从严治党，是保持党的先进性、增强党的凝聚力和战斗力的重要保证。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚定不移改进作风、惩治腐败，旗帜鲜明、态度坚决，取得了明显成效。但是，当前党所面临的考验和挑战依然严峻，党风廉政建设和反腐败斗争的形势依然严峻，从严治党永远在路上，不可能一蹴而就，一劳永逸。所以从严治党一刻不可放松。党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要坚持从严治党、严明党纪，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

坚持从严治党，必须全面贯穿到党的思想、政治、组织、作风和制度建设之中，切实体现到对各级党组织、广大党员和干部进行教育、管理、监督等各个环节，特别是要建立起一整套便利、管用、有约束力的机制。这就要严格按宪法和法律办事，按党章办事，按党的制度和规定办事；就要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督。因此，依法治国、依法执政就必须从严治党；从严治党就必须全面推进依法治国、依法执政进程，严格按照宪法法律和党内法规把党管理好、治理好。

从严治党，必须首先严格遵守宪法和法律，确保党始终在宪法法律的范围内活动。宪法是我国的根本法，是治国安邦的总章程。一切法律、行政法规、地方性法规的制定都必须以宪法为依据，遵循宪法的基本原则，不得与宪法相抵触。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

关于气氛感，现象学抛弃了一比一比对的传统理性二分法，认为在客观对象、内意识、时间，乃至身体后面，总牵扯、勾连与垫衬着一个晕圈一样的背景场域，所以诸多物事背景中的淡晕、氤氲的气氛，自然得到呈现与关注。沿着这种思路，当今德国美学家吉尔诺特·伯梅(1937～)，提出了“气氛美学”观念，言明气氛是审美中感知者与感知对象互相对话融合的场域氛围，且依赖身体性在场的方式，感受到这种气氛。现象学美学家茵伽登论述文学作品在语音、意义、图式与意象四个复合层次之上，有统摄四者的“形而上质”，此“质”即是一种弥漫一切照亮一切的氛围;恰如本雅明所谓环绕艺术作品的“灵韵”。

法律是中国特色社会主义法律体系的主干。全国人大及其常委会制定的法律确立了国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面重要的基本的法律制度，解决的是国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，是国家法制的基础。行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。国务院根据宪法和法律，制定行政法规，将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的又一重要组成部分。所有这些法律、行政法规和地方性法规，都有不同的位阶，下位法不得与上位法相抵触。所有这些法律、行政法规和地方性法规，有不同的法律效力，但总体上，党的组织和个人，都要严格执行这些法律规范。只要这些法律法规符合宪法原则，有关组织和个人也不得违反。

从严治党，还必须严格执行党规党纪。宪法法律和党规党纪都是党治理国家的依据和手段，更是管党治党的依据和手段。党的十八届四中全会决定把“形成完善的党内法规体系”列入建设中国特色社会主义法治体系的总目标之中，强调依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这是全会一个重要的新思想。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规能不能归入法律体系，可能还需要研究，但属于法治体系，这应该是能成立的。在现实生活中，各级党组织和党员干部，都会面对宪法法律和党规党纪两种规范的约束。因此，无论治国理政还是管党治党，都要进一步认识和处理宪法法律与党规党纪的关系。治党治国，两套规范体系都要用好、遵循好。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。

党的十一届三中全会以来，中国共产党确立了加强党的法规制度建设的一系列方针原则，逐步形成了以党章为核心的党内法规制度体系。包括党的各级代表大会制度，党内选举制度，党的组织生活制度，集体领导和个人分工负责相结合的制度，干部选举、招考、任免、考核、轮换、职务任期、离退休制度，以及党内监督制度，这些规范制度贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，发挥了重要的作用，使从严治党取得了显著的成绩。依据宪法法律和党内法规从严治党，就要进一步加强宪法法律与党内法规的衔接，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

从严治党的“严”，最基本的就是要严在遵守宪法和法律的规定上。要提高党员干部法治思维和依法办事能力，提高党内法规执行力。运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

四 领导干部带头遵守法律依法办事

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。加强和改进党对法治工作的领导，必须确保各级领导干部带头遵守法律依法办事。

带头遵守法律依法办事，必须严格坚持法律面前人人平等的原则。平等是社会主义法律的基本属性。宪法和法律规定，各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法序言中规定宪法具有最高的法律效力，一切政党、团体、组织和个人必须在宪法和法律的范围内活动；总纲中规定国家维护社会主义法制的统一和尊严，任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权；在公民权利和义务中规定公民在法律面前一律平等，公民的人身自由不受侵犯，公民具有遵守宪法和法律的义务；在国家机构中规定人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。所有这些，都是法律面前人人平等的具体要求和体现。因此，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权，不允许以任何理由蔑视和无视法律。必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法，不允许为了本地利益而姑息、纵容违法犯罪行为。要加强法律监督，以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，坚决纠正各种违宪违法现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。加强执法检查，对法律实施情况进行评估，及时提出改进执法工作的意见和对策。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力。

带头遵守法律依法办事，必须同时严格遵守党规党纪，实行在党的纪律面前人人平等的原则。党章明确规定，所有党员都必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规”，“在党的纪律面前人人平等”。《中国共产党纪律处分条例》规定：“坚持党员在党纪面前人人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。凡是违犯党纪的行为，都必须受到追究；应当受到党纪处分的，必须给予相应的处分。”党章规定，基层党组织的一项重要任务，是“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪”，“严重触犯刑律的党员必须开除党籍”。《中国共产党党内法规制定条例》规定：制定党内法规应当遵循的原则包括“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。对党内法规草案，必须审核其“是否同宪法和法律不一致”。因此，所有党员，不论职务高低，除了遵守国法政纪，还必须遵守党规党纪。党内不允许有凌驾于党规党纪之上的特殊党员。党规党纪，既要施行于下级和普通党员，也要施行于上级和领导干部。某种意义上，职位越高，掌握的权力越大，党章和有关文件对他所作的规定和限制就更多，执行党规党纪的要求也就更多更高。

新形势下，要加大执法执纪的力度，坚决维护宪法法律和党规党纪的权威。进一步运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，同时促进党员、干部带头遵守国家法律法规。王岐山同志说，有的领导干部不学党规党纪，不知法律法规，无视规矩、不讲廉耻，毫无戒惧之心。[3]因此，必须坚决维护宪法法律和党规党纪的权威。对违反党规党纪者，要按党纪给予处分。如果同时触犯了法律，必须进一步按法律给予惩处，不能用纪律代替法律。据统计，2013年，有超过18万党员干部被处分、立案，其中中管干部已结案处理和正在立案检查的有31人。2014年上半年，全国给予党纪政纪处分的有8.4万人，前10个月已有32名副部级以上干部被组织调查。宪法法律和党规党纪都正在进一步发挥它们的威慑作用。所以，所有党员、干部，对宪法法律和党规党纪都必须保持敬畏，不能漠然置之，视同儿戏。当然，对党员的处分本身也不能触犯法律，不能剥夺法律赋予党员作为一个公民的权利。

注释:

[1]《更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》《人民日报》2013年1月23日，第1版。

[2]《邓小平文选》第2卷，北京:人民出版社，1994年，第333、146页。

[3]《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议在京举行》，《人民日报》2014年10月26日，第1版。

责任编辑 顾伟伟

D920.1

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1006-0138(2015)02-0058-06

左宪民，北京市社会科学院科学社会主义研究所研究员，北京马克思主义理论研究与传播基地副秘书长，北京市，100101。