论政府危机预防功能建设

王彩元，杨纪恩

(湖南警察学院，湖南 长沙 410138)

进入21 世纪以来，随着经济的快速发展、自然环境的不断恶化和社会矛盾冲突的激化，公共危机事件频频发生，如2003 年国内的SARS 肆虐、2009年的“甲流”蔓延、2013 年昆明火车站的恐怖袭击等，这些公共危机事件不仅造成重大人员伤亡和经济财产损失，而且给人们带来短期内难以恢复的心理创伤，更为严重的是，危机事件影响的扩散性效应造成了社会秩序的混乱，减缓了社会经济的发展。因此，加强对公共危机事件的预防与控制，已成为政府亟待解决的关键问题。公共安全危机以预防、预警和预先控制危机为主，尽量将危机消灭在萌芽状态为目标，同时也为后续的危机管理诸环节做好一些前期准备工作［1］。世界著名危机管理专家罗森塔尔认为，危机预防在危机事件管理中非常重要，他们所构建的PPRR 危机管理模型中也包括了危机预防的准备、反应和恢复系统管理过程［2］。尽管预防为主一直是危机管理的重要指导方针，但危机的预防至今尚未得到应有的重视。作为危机事件预防的重要主体——政府，必须高度重视对危机事件的预防。同时要深刻认识到危机事件的发生是可以预防和缩减的，要做好安全防范工作，防患于未然，根除可能引发危机事件的因素。

一、政府发挥危机事件预防功能的现实意义

(一)可以减少危机事件的发生

引发公共危机事件的原因主要有两类:自然因素和人为因素。尽管现在科技已经足够发达，但对于自然因素引发的危机事件，想通过预防措施将其完全避免是不可能的。但是通过预测、预警、降低承灾体的脆弱性等方式还是可以实现的。例如，在地震减灾方面，各国都建立了比较科学的预警系统，对建筑加大了抗震等级，危机出现后，通过社会各方面的协同努力可以将危机事件造成的损失降到最低。而人为因素引发的危机事件，如事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等，在我国呈逐年上升趋势，表现方式也越来越多样化。尽管这些危机事件的发生给人造成防不胜防的感觉，但对其发生过程进行分析，就会得出这样的结论:危机事件的发生多是由于人为因素造成的。如果能把握其规律，及时识别其前兆信息，没有人为的失误，没有管理的缺陷等客观因素，这些人为因素引发的危机事件是完全可以避免的。即使不能完全避免，我们也可以通过加强管理、优化设计、加大对工作人员的培训等措施来减少危机事件造成的损失。

(二)有利于维护国家的政治和社会稳定

当前，社会冲突和安全事件增多，政府迅速、妥当地处置此类事件，有利于维护国家政治和社会稳定。美国学者L·科塞对社会冲突进行了专门阐述，他认为社会冲突有时具有“分裂作用”，给社会团结带来消极影响，甚至导致群体结构的解体;不可否认，社会冲突也具有正面功能，它能够增强特定社会关系或群体的适应和调节能力，可以在群体与其他人的关系中起到决定性作用［3］。政府在应对公共危机事件时，如果能够充分地克服社会冲突的消极功能，发挥其正面功能，则能够起到安定民心、鼓舞士气、提高政府与社会的凝聚力，从而达到有利于社会稳定的作用，这样坏事反而转化为好事。如果政府不能采取有效的应急处置措施防止事件扩大和蔓延，必将严重危害到社会治安。比如对于群体性事件当中冲击政府机关、打砸抢烧等行为，如果不加以控制，就可能演变为动乱甚至暴乱，严重影响政治稳定。因此，政府对危机事件的有效预防管理是安国利民的大事，各地政府应引起高度重视。

(三)有利于树立政府权威，维护政府公信力

对危机事件的有效管理，是对政府工作能力和公信力的一个严峻考验。一些政府组织应对危机事件的预警机制差，不能有效预防危机事件的发生，特别是从政绩方面考虑，报喜不报忧，发生公共危机事件之后，害怕承担相关法律责任或纪律处分，往往采用内部处理的方式，大事化小，小事化了，对事件或者事实进行隐瞒，或者采用谎报、漏报等方式规避责任，导致国家和公民的生命财产遭受严重损失。这样一来，不仅降低了政府的公信力和政治信誉，也损害了政府在国际社会上的形象，失去了广大群众的信任与支持，甚至被国外少数媒体或敌对分子大肆渲染，损害了国家形象。如2008 年发生的“三鹿奶粉事件”，几万名婴幼儿受到化工原料三聚氰胺的毒害，在国内外都造成了非常严重的影响，不仅近7成的国民不敢购买国产奶粉，还造成多个国家禁止进口中国乳制品，严重损害了中国制造在国外的商品信誉。这也让社会公众颇有微词，认为这是政府相关部门监管不力造成的，导致政府公信力下降。相反，在2003 年的“非典”事件中，我国政府处置措施恰当，让群众克服恐惧，减少不安定因素，与社会形成良性互动，提高了政府的公信力，改善了政府的形象，树立了政府的威望，增加了群众对政府的信任。因此，各级政府应加强危机事件的预防管理与应急处置措施，树立政府威信，维护政府的公信力。

二、我国政府危机预防功能不足的现状

(一)缺乏独立常设的危机预防管理机构

无论从历史还是现实情况来看，我国都是一个多灾多难的国家。尤其是近些年，汶川大地震、2008年冰灾等事件，都给我国造成了严重的损失。然而，我国的危机管理体制建设较晚。2003 年突如其来的SARS 事件，充分暴露出我国危机预防管理建设的落后。这一事件之后，我们才逐渐重视公共危机管理。但到目前为止，我国也没有成立一个独立常设的危机管理专门机构。从国外一些发达国家的情况来看，他们都有完善的反危机指挥协调机制，花费大量资金与精力去建设、完善预防管理机构。1979年美国政府就成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责。到目前为止，已经建立了一整套“综合应急管理系统”，用来应对各种类别与规模的天灾人祸。9·11 事件处置当中，曾紧急启动这套应急管理系统，动用一切可动用的权力与措施全力开展救援工作，将恐怖袭击案的危害降到了最低。我国没有成立独立常设的危机预防管理机构，在预防和处理公共危机事件中往往多头指挥，盲目行事，结果各部门没有配合，效率低下。我国危机管理专家陆忠伟教授也说:“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。”［4］由此可以看出，成立一个独立常设的危机预防管理机构对于我国今后的战略性发展将起到至关重要的作用。

(二)危机信息沟通不畅，缺乏对新闻媒体的有效管控

目前已进入信息化时代，信息传播的途径十分广泛，尤其是微信、微博等信息传播手段的出现，使得信息的传播更加方便快捷。新闻信息管理作为公共安全危机管理的重要内容，如果不加控制，将导致事态扩大，造成严重后果。有专家曾说过:“危机的预防管理依赖于危机信息的交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效的行动方针的能力。”［5］因此，如何有效地进行新闻信息管理，是危机事件预防所必须重视的一个方面。2014 年4 月19 日，浙江温州苍南县发生群体性事件，上午8 时30 分许，5名城管与拍照劝阻暴力执法者发生争执，拍照者被打，有人在网络上发帖称，实拍温州苍南城管打人致其口吐鲜血，导致数千人聚集，围堵殴打城管，一直持续到晚上20 时许，造成严重的后果和社会影响。该事件当中，由于政府与民众的信息沟通不畅，加之新闻媒体不作为，从客观上断绝了有效信息的传播，导致事件扩大，一发而不可收拾。在整个社会的公共安全和人民的生命财产受到威胁时，媒体有责任将相关信息公布于众。由此可见，信息沟通不畅，将会造成严重的危机事件。

(三)缺乏专门的、系统全面的危机预防管理法律

危机管理是一项综合治理工程，必须坚持制度化、法治化和规范化管理。其中，法治化是关键。只有建立健全完善的法律制度，依法处置各类危机事件，才能减少危机事件的发生，减少危机中人员的伤亡和财产的损失。目前我国关于政府危机预防管理方面的法律依然滞后，尤其缺乏一部系统的危机预防管理专门法律，无法实现危机预防管理工作的法治化、制度化、规范化的要求。我国在2007 年11 月颁布施行了《中华人民共和国突发事件应对法》，其中也强调了危机预防的重要性，但其强调最多的是关于危机事件发生后，政府部门应当采取何种措施进行应对处置，对于危机事件的预防管理没有详细规定，更多的是一些理论性指导。《中华人民共和国突发事件应对法》当中提到对危机事件的发生要做好综合性的评估，但是对评估的具体做法尚未提及。另外，在政府处理危机事件的过程中，防止公民权利受到侵害的执法监督方面，在我国法律体系中尚为空白。国外很多发达国家非常注重危机管理法律法规建设。美国已经建立了一套危机管理的法律体系，通过颁布《国家安全法》、《反恐怖主义法》等一系列法律来预防和处置公共危机事件。因此，我国也应根据国情出台一些技术性、补充性的规范性文件，保证我国走上危机预防的法治化道路。

(四)公共安全教育落后，安全文化亟待普及

公共危机事件不仅仅考验了政府的应急处置与危机预防能力，更考验了整个社会综合的危机应对能力。危机预防工作中，社会公众不仅是潜在的受害者，同时还是危机预防的参与者。中国的传统历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，都注重与自己切身利益相关的信息，公共安全意识比较淡薄。当前，不管国内发生的暴恐事件、地震灾害事故，还是国外发生的埃博拉病毒蔓延、伊拉克ISIS恐怖主义活动，绝大部分人都抱着冷眼旁观的态度，认为这些事情离我们很远，或者觉得自己运气好，不会发生在自己身上而失去警惕。由于不了解危机知识，缺乏危机意识，当灾难来临时，我们由于缺乏准备，导致手足无措，陷入极度恐慌之中，致使政府部门在公共危机处置当中步履维艰。而且，因为缺乏公共安全教育，导致社会公众的心理承受能力极弱。如2008 年发生的汶川地震，造成很大的人员伤亡和财产损失。然而在日本，虽然地震频发，而且像汶川这样的大地震也时有发生，但日本人在很小的时候就培养了危机意识，他们在面对大地震时，都表现出了镇静、坚韧和有序的优良品质，其人员伤亡也几乎微乎其微。日本民众在地震中还能那么镇定地疏散和采取措施实行自救，与其政府平时周密的防震工作和防震教育是分不开的。由此可见，政府平时的危机预防教育工作有多么重要。

三、完善我国政府危机预防功能的几点思考

(一)成立独立常设的危机管理控制指挥中心

我国也曾经成立类似的组织机构，那是在2003年“非典”期间，临时成立防治非典指挥部，由时任国务院副总理的吴仪担任总指挥，同时成立了“北京防治非典型肺炎联合工作小组”。该指挥部曾经在稳定公众情绪、统一调度全国资源以及防止疫情扩散等方面，起到了强有力的作用。但是这个临时机构存在的时间很短暂，只是特定时期和特定事件的产物。到目前为止，我国还没有一个独立常设的危机管理控制指挥中心，这就需要我们学习和借鉴国外的做法，加强危机预防组织建设。在俄罗斯，决策指挥中心由总统、国家安全秘书、副总统等重要领导组成;美国的危机管理控制指挥中心由总统、副总统、国家安全委员会成员等组成，自上而下形成了领导体系以及能做到积极预防、快速反应的决策系统。针对公共危机管理控制指挥不力的现状，我国需要成立独立常设的危机管理控制指挥中心，预测各种潜在的危机风险，制定危机预防工作的方法、步骤和策略，在危机事件发生后，指挥中心能够立即作出反应，根据事先制定好的预防措施与应急预案快速作出处理，指挥救援工作，减少伤亡损失。在现今危机事件频发的社会里，临时性的危机应对小组已不能应付危机事件的突然发生和对危机事件的预防。通过成立危机管理控制指挥中心，有望将属于政府的危机管理工作纳入科学有序的轨道，更好地预防和减少危机事件的发生。

(二)制定完善的公共危机事件预防法律

法律法规的建设是预防和处理危机事件的重要保障。只有建立科学完善的法律制度，才能有效控制危机事件的发生。尽管我国已经制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，但这部法律注重的是在危机事件的应急处置中政府该如何做，而在对危机的预防上缺少详细的规定。该法律中提到了危机预防的重要性，但对于如何去预防，采取哪些措施去预防等方面未涉及。而发达国家却不同，如日本，其制定的有关危机管理方面的法律法规有近227 部，为配合这些法律法规的实施，还要求各级政府制定各类防灾计划，而且计划中要包括灾害的预防、灾害的处置以及灾害的恢复重建等不同阶段的详细处置措施。如《灾害对策基本法》《大规模地震对策特别措施法》等，这些基本法律给日本政府构建法治化危机管理提供了重要保证。因此，在必要时应根据《中华人民共和国突发事件应对法》制定一些具有补充性、技术性的规范性文件，以预防危机事件的发生。通过这些具有强制性的文件来要求地方政府落实应急物质的储备、制定完善的应急预案等，使应急预防工作常规化，促使我国的危机预防管理走向法治轨道。

(三)加大查处力度，加强对危险源的管理

具有危险性的物质、场所等是导致危机事件发生的重要诱因之一。尤其像石油化工企业、化学品仓库、爆炸物品的生产厂等地，一旦发生事故，往往会造成大面积的人员伤亡及财产损失，引发社会危机事件。为了减少这些事故的发生，单独依靠企业自身的监督管理还不够，因为一些企业受到利益的驱使，往往会忽视安全生产，造成事故的发生。因此，政府机关也要加大查处监督力度，预防事故的发生，从而避免引发社会危机事件。政府机关在对这些危险源的监督管理中，要系统、全面地收集信息，了解信息。对这些危险源进行辨识和安全评价之后，再根据可能出现的情况制订应急预案，并制定一套严格的管理制度，对其实行有组织的预防和控制管理工作。同时，政府机关要严格执法，依法办事，不能贪图一时利益而留下隐患，最后导致危机事件的发生。例如，日本警视厅突击搜查奥姆真理教在富士山的总部，其中发现大量的化学物品、实验用具和相关记录，后奥姆真理教嫌犯被依法逮捕并被追究法律责任［6］。

(四)加大对社会公众的公共安全宣传教育

政府危机预防的一项重要职责，就是加强社会公众的危机意识教育，普及危机知识，培养安全理念，让他们掌握基本的危机预防及应急措施。这既能提高公众的安全意识，预防事件发生，又能避免公众在危机事件发生时产生惊慌，采取一些极端方法。为预防危机事件的发生以及危机事件发生后减少人员伤亡和财产损失，政府应当做到:(1)警钟长鸣，时常对辖区公众进行危机演练，让其掌握预防和逃生技能。危机演练的目的在于锻炼“人们对压力的承受能力”，提高各部门“应对突发事件时的管理能力”［7］。(2)普及危机预防知识。地方政府应该就当地可能发生的危机事件印发相应的应急手册，使当地公众掌握正确的预防和逃生方法，遇事不惊慌。如日本政府专门印发了地震应对手册，把每年的9月1 日定为国民“防灾日”，并举行防灾演习。正因为日本对其公民的意识教育和知识的宣传，所以日本公民都有较强的危机预防意识，遇事也能镇定应对。我国政府也应像日本等国家那样，加强对国民的安全宣传教育，尤其是在学校的演习，不能草率应付，应严格落实。(3)善于利用新闻媒体。当今新闻媒体无处不在，其作用也不可忽视。一些危机预防举措通过媒体传播，在一定程度上可以引起公众的重视，从而普及相关危机知识，让公众掌握一定的自救方法。将典型实例制成短片进行宣传，在避免一些公众因无知而造成不必要的损失等方面具有重要的现实意义［8］。

(五)充分调动非政府组织参与危机预防

非政府组织一般是指“非政府、非营利、为了民间公益事业，在环境、人权、难民救济等领域活动的组织”［9］。而在我国，非政府组织具体指的是一些非营利性的科研单位、社区组织、志愿者组织等。由于非政府组织与民众联系密切，贴近民生，而且有较强的专业性和先进的科学技术，如果放宽非政府组织在危机管理中的准入门槛，充分发挥非政府组织的作用，那么在危机预防中就能够有效地调动社会公众参与的积极性，极大地提高公众的危机意识。若政府能紧密联系非政府组织，与其合作，形成互动机制，不仅可以缓解社会危机压力，还可以提供专业支持、汇集社会资源、稳定民心等。政府不是全能的，不可能对危机管理面面俱到，政府应改变以往传统的思维，积极与社会组织合作，利用多方优势，共同预防和减少危机事件的发生。

［1］金进喜．论地方政府危机预防机制的建立［J］．中共浙江省委党校学报，2007(4):56 －60．

［2］Rosenthal Uriel ＆ R．Arjen Bion ＆ Louise K．Comfort Managing Crisis:Threat，Dilemmas Opportunities，Spring Field:Charles C．Thomas，2001．

［3］薛澜，张强，钟开斌．危机管理——转型期中国面临的挑战［M］．北京:清华大学出版社，2003:69．

［4］陆忠伟．全面与永远的危机管理［J］．当代世界，2003(6):4 －6．

［5］陈秀梅，白玲，于亚博．领导者应对突发事件的理论与实务［M］．北京:人民出版社，2005:66．

［6］王泠一．东京:紧急应对沙林毒气［N］．南方周末，2003 －02 －20(10)．

［7］别慌，一切都在控制之中［N］．参考消息，2003 －07 －07(9)．

［8］毛振军．在突发公共事件应急处置中政府对媒体管理存在的问题及对策［J］．实事求是，2007(2):28 －31．

［9］孙宪忠．论物权法［M］．北京:法律出版社，2001:454．