十四大以来中共中央历次工作报告的法治探微

类延村，类延强

(1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120；2.中共重庆市委党校，重庆 400041)



十四大以来中共中央历次工作报告的法治探微

类延村1，类延强2

(1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120；2.中共重庆市委党校，重庆 400041)

摘要：中共十四大在改革开放的背景下提出建立社会主义市场经济的战略目标，市场经济的契约性与法治性内涵就此开启了中国的法制建设与法治发展之路，尤其是党中央工作报告正式使用“法治”一词以后，人们对“法治中国”的建构历程充满了激情与希望。十四大以来历次党中央工作报告对法制或者法治的重要论述，共有八个方面的法治变迁与有益经验：从“法制”到“法治”的价值理念提升、从“依法行政”到“法治国家”的范围拓展、从“依法行政”到“依法执政”的主体延伸、从“权力机关立法”到“民主参与立法”的过程优化、从“增加立法数量”到“加强立法质量”的绩效改善、从“加强立法与严格执法”到“推进司法体制改革”的体系完善、法律文本创制与普法宣传教育并重的规则宣导、法制或者法治体制完善与人员队伍建设并举的资源整合。这无疑会使中共十八大之后的法治建设路径更加清晰明朗，法治建设过程的优化更加具有针对性。

关键词：党中央工作报告;法治探微;价值理念;主体延伸;过程优化

基于反思“文化大革命”而召开的中共十一届三中全会提出“实施改革开放”“将党和国家的工作重心转移到社会主义经济建设与现代化进程推动上来”的战略决策部署，并由此展开政治、经济、文化、社会等领域的拨乱反正行动，以确保改革开放、经济建设与现代化事业的顺利实施。经过对“文化大革命”反思与思想重建，人们普遍认为，国家的政治运行应当以法制而非人治为合法性支撑，诚如邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]经济建设应当冲破意识形态的不合理束缚，尊重经济运行的客观规律，摒弃高度集中的计划经济思维，正如邓小平1992年《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》(南方谈话)中所讲：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[2]因此，无论是规范政治运行过程抑或是发展社会主义经济，法制都是关键的一环，没有法制，就不能有效规约政治生活秩序，就不能为发展社会主义经济提供良好的发展环境。法制如此重要，必定会在中国共产党的会议文件中占一席之地。基于此，笔者拟以中共十四大以来历次党中央工作报告为考察对象，以法制或者法治为梳理线索，在把握法制或者法治建设中的国家举措基础上，探寻未来法治建设的方向。

一、变迁与经验——规范文本考察的意义取向

按照中国政权的组织与运行方式，中国共产党是唯一的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，其执政理念、制度与方式直接关涉政府行政的抽象行政行为与具体行政行为，于国家建设与社会发展而言处于领航者的角色地位。因此，“中国的现代化建设是在中国共产党领导下进行的，是属于‘政府主导型’ 的，作为现代化部分的法治化也是如此”[3]，法制或者法治建设与执政党之于法制或者法治的态度、决策取向存在一定程度的逻辑关系。作为对上一个时期国家建设与发展工作的总结审视与下一个阶段国家建设与发展工作的规划研判，历次党中央的工作报告都是法定任期内重要的决策依据与目标导向。就法制或者法治建设而言，中共十四大以来历次党中央工作报告的法制或者法治建设的决策取向发生了一些重要的趋势变迁，这也表明党和国家在法制或法治建设领域探索出一些有益经验。笔者通过对十四大以来历次党中央工作报告文本中关于法制或者法治建设论述部分的梳理与甄别，初步发现有八个方面的趋势变迁和有益经验：从“法制”到“法治”的价值理念提升、从“依法行政”到“法治国家”的范围拓展、从“依法行政”到“依法执政”的主体延伸、从“权力机关立法”到“民主参与立法”的过程优化、从“增加立法数量”到“加强立法质量”的绩效改善、从“加强立法与严格执法”到“推进司法体制改革”的体系完善、法律文本创制与普法宣传教育并重的规则宣导、法制或者法治体制完善与人员队伍建设并举的资源整合。这无疑使中共十八大之后的法治建设路径更加清晰明朗，法治建设过程的优化更加具有针对性。

二、从“法制”到“法治”——价值理念的提升

以“法制”与“法治”为线索对十四大以来历次党中央工作报告中的法制或者法治建设之论述进行梳理，发现“法制”一词贯穿始终，而“法治”直到十五大才得到党中央工作报告的正式确认，这表明了此前执政党内部对“法制”与“法治”的认知冲突与决策取向差异。例如，“1996年3月的八届全国人大会议上，乔石委员长亲自召开小型座谈会，讨论究竟用‘法制’还是‘法治’，因为意见不一，在一系列文件中，仍未能将‘法制国家’改为‘法治国家’”[4]。最后在时任中共中央总书记江泽民的支持下，十五大的党中央工作报告将“法制国家”改成了“法治国家”。此后的历次党中央工作报告，包括历届政府工作报告都肯定了“法治国家”的用法，并在十八大的党中央工作报告中将“法治”纳入社会主义核心价值体系。由此可见，以“法制”为基础的“法治”在十四大以来的国家建设与发展实践中获得了执政党、政府、学术界以及公民、法人和其他社会组织的一致认同，这也标志着改革开放以来的法制建设已经显现出“从规范、制度体系的文本创制到法治理念、精神的纵向提升”[5]的理念变迁与制度重构之趋势。显然，十八大的党中央工作报告将“法治”定位于社会主义核心价值体系之列，已彰显出执政党内部在治国理念上的变迁共识。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其推动现代化实现的历史进程离不开法治化的理念支撑。总之，在十四大到十八大的历史进程中，国家建设与发展的各参与主体的态度取向与决策认知发生了从“法制”到“法治”的价值理念变迁与提升之过程与结果。

三、从“依法行政”到“法治中国”——法治范围的拓展

任何一个国家的建设与发展都会受到其历史传统与思想文化的干扰甚至是禁锢，拥有两千多年君主专制历史的中国尤甚。因此，在倡导民主、健全法制的时代背景下，“加强执法监督”“推进依法行政”就成为优化权力配置与运行、完善法制建设与执行的首要举措。仔细阅读十四大到十七大历次党中央工作报告关于法制或者法治建设的论述，不难发现政府“依法行政”的行为规范在不断深化。这一趋势可以以工作报告用词的变化予以佐证。例如十五大的党中央工作报告明确主张“一切政府机关都必须依法行政”，十六大、十七大和十八大的党中央工作报告鲜明提出“推进依法行政”的决策要求。虽然“推进依法行政”是党中央工作报告屡次强调的重点，但是更重要的变化则是“从依法行政、法治政府的重点攻坚到社会各方面事业全面法治化的横向延展”[5]。由此可见，法治的治域已经从有限的“依法行政”空间拓展并延伸至全方位、多层次、宽领域的“法治中国”空间。例如：十五大的党中央工作报告提出的依法治国重在强调国家各项事业都必须依法进行；十八大的党中央工作报告强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[6]。这旨在强调法治国家、法治政府与法治社会的一体式发展，其实质是法治建设的全方位拓展、多层次推动与多领域延伸，尤其是在现代公共治理场域中，国家权力在某些领域的消退以及公民、法人与其他社会组织的公共生活再造都对现行法制体系与法治过程产生一定的冲击，因此，面对这些环境变迁，对法治化的既有构造必须予以及时调整，也正是在这一国家建设与发展的背景下，发生了从“依法行政”到“法治中国”的范围拓展之变迁。

四、从“依法行政”到“依法执政”——受约束主体的延伸

综观十四大以来历次党中央工作报告的法制或者法治表述，可以窥见法制或者法治不只是要求“一切政府机关都必须依法行政”，而且明确提出“党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范”(十六大)、“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”(十七大)、“党必须在宪法和法律范围内活动”(十八大)的执政要求。换言之，法制或者法治的约束对象由政府行为延伸至政党活动，因之，法制或者法治的作用对象由“依法行政”的政府扩展至“依法执政”的政党。“依法执政”理念的提出主要是基于国家政治状态的调整与变迁，以及中国共产党对其“所拥有的政治资源和所依赖的社会资源变化的深刻认识”[7]。改革开放以来，中国共产党准确研判当今世界发展格局与国内建设预期，作出“和平与发展”是主导当今世界发展趋势的两大主题之论断。正因如此，中国共产党亟须完成由“革命党”向“执政党”转换角色的任务，中国共产党的执政合法性之取得必须是“以合乎宪法和法律的规定为前提的”[7]，其执政合法性的累积也必须在法治化的过程中实施，尤其是在实行“一党执政、多党参政”之政党制度的中国，“依法执政”是“依法行政”的重要前提和基础保障，“换句话说，政府的依法行政实际上是执政党依法执政在政府工作方面的实现形式和具体表现”[8]，“没有依法执政，依法行政也就无从谈起”[8]。由此可见，“法治中国”的理论建构与实践探寻都离不开执政党“依法执政”的理念支撑与制度保障，唯有如此，法治才不会停留在口号层面，而是内化为公共行动者的价值导向与行为规范。

五、从“权力机关立法”到“民主参与立法”——法治的过程优化

民主与法制是一组经常出现于文献表述与口头表达的词语，两者之间的逻辑关联也频繁被论证与探讨。在一定意义上，可以这样表述两者之间的内在联系：没有民主的法制是“恶法”，没有法制的民主是“恶行”。“民主权利不通过稳定的、连续的、极具权威性的法律制度体现出来,民主权利将成为一句空话”[9]，只有厉行民主制度，才能“从根本上改变过去那种以领导的意志代替法律的意志、以领导的权威代替法律的权威的做法”[9]。在日益注重开放协商、公开回应、公正公平等行政价值的公共治理时代，十四大以来的历次党中央工作报告都强调加强立法工作，提高立法质量，在十四大、十五大和十六大的党中央工作报告突出强调“法律面前人人平等”理念的基础上，十七大和十八大的党中央工作报告将“民主立法”(十七大)、“拓展人民有序参与立法途径”(十八大)作为提高立法质量、推动法治进程的重要步骤，并且在以后的立法工作中将其作为一项必须实施且不可逾越的法律程序。例如，《中华人民共和国立法法》第三章第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《湖南省行政程序规定》明确要求“行政决策必须坚持中国共产党的领导，实行依法决策、科学决策和民主决策”。同时，诸多省份均出台相关法律法规和规章以确保民主参与重大决策事项的程序实施。由此可见，十四大以来的法治建设已经发生了从“权力机关立法”到“民主参与立法”的过程优化之变迁。这不仅彰显了现代民主政治的价值理念，也满足了结构开放、过程协商、互动多向的公共治理现实需求。总之，现代法治理念、原则与制度要求力求专业化与大众化的和谐统一。

六、从“增加立法数量”到“加强立法质量”——法治的绩效改善

“文化大革命”严重破坏了法制建设与法制机关的运作，“‘文化大革命’中出现‘砸烂公检法’、‘和尚打伞无法无天’的局面，正是这种轻视甚至蔑视法制倾向的极端表现”[10]。在这一政治运动背景下，不可能建立起比较完善的社会主义法制体系，更不可能形成“依法执政”与“依法行政”的法治观念以及“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治理念。要实现法治化，就必须建立并完善社会主义法律体系，即法制。毕竟，法治是以法制为基础的，没有法制便无所谓法治。因此，“加强法制建设”，增加立法数量就显得极为迫切和重要，十四大的党中央工作报告明确指出“必须高度重视法制建设。加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”[11]。到了十五大，党中央的工作报告正式承认并采纳了“法治”一词，开始注重并强调良法善治，而不再以法律法规和规章的有无、多少作为判断标准。法治的内涵已然超出法制的功能意蕴。在亚里士多德看来，法治不外乎两层意思表示：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是制定的良好的法律。”[12]以此而论，“加强立法质量”自然是题中应有之义。十五大以来的历次党中央工作报告都突出强调“加强立法工作，提高立法质量”(十五大和十六大)、“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”(十七大)、“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”(十八大)。因此，在建立并完善社会主义法律体系层面，立法数量固然重要，但已不再是唯一评判标准，立法工作的绩效应当由“增加立法数量”切换到“加强立法质量”，这直接关乎法律实施的效果与合法性的巩固和积累。

七、从“加强立法与严格执法”到“推进司法体制改革”——法治的体系完善

就理论研究的视角而言，法律过程是一个涵盖法律制定、法律实施与法律适用的完整系统，分别对应现实法律体系中的立法、执法与司法三大系统。并且，在实际的法律运作中，立法、执法与司法是一体相通的，并不如同理论研究中的阶段分离状态。法律制定工作结束后，虽不会立即付诸施行，但执法、司法系统会做好相应的准备工作以便适应新法或者修订的旧法的功能发挥。因此，在推进法制建设或者法治发展的进程中，虽在不同时期、不同阶段各有侧重，但立法、执法与司法三大系统的协调与统一是不可忽视的。唯有如此，才能实现“1+1>2”的整合效应，发挥法制的行为导向功能与法治的正能量。总之，就是要“从制度入手，强调制度的根本性，把社会主义民主政治建立在社会主义法治基础之上，使立法、执法、司法、护法的各个环节融为一体”[13]。基于此，十四大以来的历次党中央工作报告在法制建设与法治发展规划层面，既突出重点，又强调法律整体过程的协调与统一。换言之，十四大以来的五次党中央工作报告既突出以“加强立法工作，提高立法质量”为基础保障的社会主义法律体系的建设与完善，亦强调以“严格执行宪法和法律”为行动要求的“依法行政”与“依法执政”之强化，与此同时，还主张优化与保障以“推进并深化司法体制改革”为实施支撑的法律适用过程。由此观之，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家是一项系统工程，并且这一系统工程须以法治体系的完善与优化为依据和支撑。因此，法制建设与法治发展历程发生从“加强立法与严格执法”到“推进司法体制改革”的体系完善之变迁与经验便是逻辑使然了。

八、法律文本创制与普法宣传教育并重——法治的规则宣导要求

就表现形态而言，法律是一种规则整合意义上的成文法；就法律条款的构成要素而言，法律主要发挥告知受约束主体其“应当(可以)做什么”“被禁止做什么”的行为内容确定以及告知受约束主体其“应当(可以)如何做”“被禁止如何做”的行为方式选择之功能意义。换言之，法律通过向受约束主体提供其行为的收益成本预期来制约损害社会公正秩序的可能性活动，以此达致预防、矫正与维护之功能。总之，法律是规范人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间相互关系的规则安排，“人们正是根据这些规则来明确可以做什么，不可以做什么，从而形成采取怎样的行动更为合算的合理预期”[14]。因此，为了更好地发挥法律的价值功能，增强法律与受约束主体之间的互动沟通，必须坚持法律文本创制与普法宣传教育并重的原则。如同毛泽东所认为的那样：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[15]法律文本在创制成功之后也必须依靠受约束主体的认同与支持方能有效施行，而这一前提必然是普法教育宣传。正是基于如此考量，十四大以来的历次党中央工作报告都十分注重法律创制与法制教育相结合的法律方法，例如：“要把民主法制实践和民主法制教育结合起来，不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念”(十四大)；“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”(十五大)；“加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力”(十六大)；“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”(十七大)；“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识”(十八大)。由此可见，法律过程不只涵括法律的创制、实施与适用过程，法制宣传教育过程亦是其中的重要环节，不可轻视、忽略。

九、法制或者法治体制完善与人员队伍建设并举——法治的资源整合要求

著名历史学家钱穆先生在其著作《中国历代政治得失》的序中写道“制度必须与人事相配合”[16]。就法制建设与法治发展而言，亦是如此。因为以法制为基础的法治之作用发挥必须借助执法主体的力量予以实现，在偏向立法、执法与司法相独立、制衡的现代民主政治实践中，更是如此。执法主体的素质直接关涉法律真实意思的表达与实践。基于此，法制建设与法治发展的资源保障除法律体系的制度资源之外，还必须依靠人员队伍建设予以支撑。十四大以来的历次党中央工作报告也注意到并坚持了这一观点，例如：“加强政法部门自身建设，提高人员素质和执法水平”(十四大)，“加强执法和司法队伍建设”(十五大)，“建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍”(十六大)，“加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法”(十七大)。只有将法治的价值理想内化到执法主体的思想意识当中，才能实现“依法行政”的行政要求与“依法执政”的政党要求，才能树立“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”的社会主义法治理念，真正实现法治化。总之，法制建设与法治发展既要依靠法律体系的制度资源保障，更要依靠立法、执法、司法与守法四大主体的互动协同保障。这也是结构开放、主体多元、过程协商、互动多向、协同共治等治理品格的实践使然。

[参 考 文 献]

[1]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社,1983:146.

[2]邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社,1993:373.

[3]安群,李浩.五十年法治建设的教训与经验[J].法学评论,2000(1)：42-49.

[4]张帆.李步云：我对中国民主法治是乐观的[EB/OL].(2012-12-14).http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2012121472869_2.html.

[5]江必新,王红霞.法治社会建设论纲[J].中国社会科学,2014(1)：140-157+207-208.

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[10]董节英.改革开放以来中国共产党法律观念的演进[J].中共党史研究,2010(12)：62-69.

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[14]钱弘道.法律经济学的理论基础[J].法学研究,2002(4)：3-17.

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[16]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店,2008:序1.

The Exploration of the Rule of Law about All the Party Central

Committee Work Reports since the 14th CPC Congress

LEI Yancun1，LEI Yanqiang2

(1.SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw，Chongqing401120，China；2.PartySchoolofCPCChongqingMunicipalCommittee，Chongqing400041，China)

Abstract:The 14th CPC Congress put forward the strategic goal of establishing the socialist market economy under the background of the reform and opening-up, thus the nature of the contract and the rule of law about the market economy opened the road to the construction of legal system and the rule of law development of China, especially after the Party Central Committee work reports formally used the word "rule of law", people are full of passion and hope for the process of the construction of "The Rule of Law of China". Reviewing on the important exposition on the legal system or the rule of law in the Party Central Committee work reports since the 14th CPC congress, there are eight aspects of the change of the rule of law and the beneficial experience: the promotion of the idea of value that from the legal system to the rule of law, the expansion about the scope from "administrating by law" to "country ruled by law", the subject′s extension of from "administrating by law" to "ruling according to law", the optimization of the process of from "the legislation of the organizations of power" to "the democratic participation in the legislation", the improvement of the performance of from "increasing the amount of legislation" to "strengthen the quality of legislation", the system′s perfecting of from "strengthening the legislation and enforcing the law strictly" to "promoting the reform of the judicial system" , the awareness of rules that stress on the formulation of the text of the law and the popularization, propaganda and education of laws, the integration of the resources that perfecting the legal system or the system of the rule of law and the construction of the staff promoting simultaneously. This will undoubtedly make a clearer path of the construction of rule of law after the 18th Congress of the CPC and make the construction of rule of law perfect and targeted.

Key words:the Party Central Committee work reports; the exploration of the rule of law; the idea of value; the extension of subject; the optimization of the process

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1674-3318(2015)01-0036-05

作者简介：类延村(1985-)，男，山东临沂人，西南政法大学政治与公共管理学院讲师，法学博士，研究方向为法理学与行政法学。

基金项目：重庆社科规划博士项目(2014BS039)，重庆市教委人文社科重点课题(14SKC02)，重庆市社科培育项目(2013PYZZ02)

收稿日期：2014-12-31