全面深化改革背景下社会治理方式创新若干问题探析※

○ 邹慧君

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，把创新社会治理方式作为全面深化改革的重大战略任务和重要战略支撑。从某种意义上讲，全面深化改革就是社会治理创新主导下的全面进步与提升。随着改革进程的逐步推进，社会治理方式和水平都有了令人欣喜的变化，但不可否认，推进社会治理方式创新“一直在路上”，还有不少问题亟待深入研究与破解。

一、当前社会治理方式存在的主要问题及表现

推进社会治理方式创新，主要是围绕实现社会治理的目标任务，科学整合利用资源力量，以新的治理理念和方法手段等，对原有的管理模式等进行改造革新，以构建适应形势发展变化的社会治理体系和机制。但目前，我们主要延续的还是以惯有社会管理体制为依托的管理思维、方式手段和机制，这些都与全面深化改革的形势任务不相适应。

（一）治理理念陈旧

主要表现在，作为治理主体的政府及其行政人员，不愿积极主动地接受新思维新事物，对加强和创新社会治理的重大意义认识不足，对有关社会治理的一些基本理论问题学习不到位、认识不到位，满足于“一知半解”，有的则是“囫囵吞枣”、生搬硬套。有的对社会治理中存在的现实问题认识不全面不深入，思考问题、谋划思路仍然沿袭传统“样式”。特别是有的传统行政思想依然根深蒂固，仍然把社会治理看作是一种“政府管制”或“政治统治”，缺少“治理”应有的理念和作为。

（二）治理执行偏差

主要表现在，对政府职能的认识不科学不到位，依然以“全能型政府”的思维认识和处理问题，政府权力仍然过于集中，对公共事务包揽的多、插手的多，许多不该做的工作做了，不该管的事管了。有的甚至不管是宏观层面的经济政策制定、调控等问题，还是涉及到社会、文化建设等微观层面的工作都由政府决策和管理，很多市场和社会能够解决的问题被大包大揽，而很多本应由政府做好的工作如城市建设与发展规划、环境保护与治理、医疗体制改革、公共安全等方面却做得不够甚至不好。

（三）治理主体单一

主要表现在，受传统观念的束缚，政府始终被认为是社会治理的“绝对主体”，忽视乃至漠视社会组织、公众等治理参与主体的力量和作用，社会组织以及公民只是“被管理者”，只能服从或者仅仅浅层次地参与政府的管理。政府也习惯于被认定为治理的“唯一主体”，习惯包揽一切社会治理事项，越位、错位、缺位问题突出，多元化的社会管理的主体远远没有形成。这是一种典型的“大政府、小社会”问题，其自上而下的管理模式缺乏社会组织和公众的广泛且深度参与，已经不能适应当前改革的形势和任务要求。

（四）治理手段简单

主要表现在，社会治理的手段单一，对行政性、强制性手段运用得多且已形成行为习惯，缺乏以人为本的情怀和行动，党的群众路线的精髓没有完全贯彻融入到具体工作中去。有的对现代社会治理的方法和手段学习不够、认识不清、掌握不熟，满足于“老套路”，工作改进的成效很不明显；有的则仍然习惯于以垂直命令、群众动员、专项治理和集中整治等“运动式治理”的方式来解决工作和建设中存在的问题，以至于饱受社会诟病。

（五）治理法治化滞后

主要表现在，健全的法律制度是实行有效的社会治理的必要保障，然而目前关于推进和保障社会治理顺利推进的法律体系还远远没有建立起来，立法层次比较低、不够科学，覆盖面比较窄，体系也不健全，缺少有力的管理与监督，等等。与此同时，与正式法律法规不一致乃至相悖离的“土规定”、“土政策”大行其道，严重影响了社会治理的成效。

正是由于以上问题的存在，直接或间接地导致了政府在治理能力上的诸多不足与缺陷，集中表现在：科学制定和执行公共政策的能力不足，微观介入和宏观调控的能力不足，维护公平的平衡整合能力不足，调控引导多元力量共同治理的能力不足，提供优质公共服务的能力不足等等，这些都是需要在社会治理层面予以高度重视和解决的。

二、推进社会治理方式改革的目标任务及问题应对模式

针对当前社会治理存在的矛盾问题，推进社会治理创新，落实到具体实践中，需要首先解决的是有关顶层设计的问题，具体来讲，主要围绕目标任务和建构的模式来展开。

（一）目标任务

党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”[1]党的十八届三中全会将社会体制改革纳入全面深化改革顶层设计的重要内容，将其与经济体制、政治体制、文化体制、生态文明体制和党的建设制度改革等统筹起来、整体推进。这就为推进社会治理创新明确了更为清晰的任务要求。认识理解这些要求，推进社会治理方式创新需要着重在四个方面下功夫：一是协调社会利益。基本方法是在“先把蛋糕做大再尽可能地公平分配”，这就要求政府一方面在尽量“做大蛋糕”的同时要“分好蛋糕”，必须破除利益分配中的不合理、不公平的分配方式，从利益分配、利益表达、冲突解决等方面，最大限度地协调各种利益诉求、兼顾各方关切。二是化解社会矛盾。不仅要逐步地建立健全矛盾化解的政府公共机制，发挥公共政策在社会矛盾调节中的基础作用，还要积极创新社会利益的整合机制，转变扩大公共决策的社会参与，尽量地通过沟通协商消减矛盾。同时，还要建立健全社会矛盾突出的预警机制，形成科学有效的利益诉求表达机制，等等。三是促进公平正义。邓小平曾说：“如果导致两极分化，改革就算失败了。”[2（]P123）这实质上为社会治理创新预置了一个根本性的目标和任务——促进社会的公平和正义。四是维护社会稳定。社会稳定是“大局”，是进行其他一切社会活动的基础和前提，没有了稳定，一切都是空谈。当前由于市政执法、征地拆迁、环境保护、企业改制等引发的群体性事件屡发不断且规模数量呈上升趋势，各方利益协调难度加大，维护社会稳定具有重大而紧迫的现实意义。

（二）模式建构

创新社会治理体制，涉及到包括政府在内的各种社会层面，覆盖社会政治、经济、文化等社会生活全体，既需要统筹协调，整体推进，更需要抓住关键，重点突破，其中要害在于建构契合现实的结构模式，以规制治理实践的有序有力推进和良性运行。具体来讲，应当在以下三个方面予以重点施力：

一是构建以党委领导、政府主导、社会参与为基础的社会治理方式。加强党委领导，就是要充分发挥各级党委的领导核心作用，对加强和创新社会治理进行完整、系统的研究规划，注重思想转变、资源整合、途径改良等等多种因素的良性变化，使社会治理在创新的模式中不断强化；发挥各级政府的主导作用，不是要控制或者管制社会，而是应当在将部分权力归还社会的同时，增强政府凝聚、协调、调动和组织的作用，促进社会的进步与发展；社会参与为基础，就是要积极引导和支持社会组织、公众等社会力量的正确参与，充分发挥其在社会治理中的特殊作用，使其在社会治理中与政府建立一种良性互动关系，实现社会治理的“共谋、共建、共管、共享”。

二是构建以法律、道德规范调节相统一的社会治理方式。法治与德治从来都是相互蕴涵和包容的一个整体，只有双管齐下，法律与道德才能相互映衬发挥整体合力。坚持治理法治化，首先就是要加强和完善法制体系建设，加大法治精神落地生根，强化社会治理活动与治理行为的合法性，强化社会治理主客体不断增强运用法治思维和法治方式处理社会问题、协调社会关系、化解社会矛盾的意识与习惯，努力实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；强化治理中的道德约束，就是要在社会治理过程中发挥出道德在规范社会行为、调节利益关系、解决矛盾问题中的独特作用，通过多种形式使社会主义核心价值观成为社会风尚，真正实现道德规范对社会治理主体、公共行为的软约束。

三是构建以源头为根本、基层为导向的社会治理方式。社会治理要坚持源头治理，注重从深层次上寻找预防和减少社会矛盾问题的方式方法，其关键在于形成科学有效的利益表达和协调处理机制；以基层为导向的社会治理方式就是要坚持以人为本，关注基层，为基层群众做好服务，推进具有广泛参与性的基层民主实践，切实解决社会组织和公民参与性不足的问题，积极培育参与、包容的社区精神，建立科学完善的基层治理网络，使基层各种社会组织和力量在被规范、协调和服务的过程中发挥自身的功能作用。

三、社会治理方式创新的路径探析

推进社会治理方式创新，是进行的一场从理念到举措、从体制到运行机制的深刻变革。实现这个变革，需要我们以与传统管理体制、机制、习惯等决裂的勇气，统筹兼顾，协调推进，重点突破，从而为推动全面深化改革的顺利实现提供有力支撑和保证。

（一）摆正观念是实现社会治理方式创新的先导条件

一是明确“政府主导”观念。必须明确，社会治理的主体是多元的，但政府必须是“主导”，这是由治理的性质所决定的。确立政府主导的观念，就必须使政府在社会治理中真正占据主导地位，主动承担起社会治理的职责。二是明确“有限责任”观念。权力不是没有边界的，权力的有限性决定了政府职能的有限性。要从观念上改变政府是“全能”观念，政府的职能应当由市场、社会需要所决定，也应随其发展而不断调整。三是明确“包容性治理”观念。包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的利益能得到尊重和保障的公共治理[3]。这种观念的核心集中两点就是政府治理的开放性、共享性。所谓开放性，就是政府只是推进社会治理的主体之一；所谓共享性，就是治理的成果归治理主体共同分享，能够回应好不同阶层、不同利益代表者的合理利益需求。四是明确“公民本位”观念。这里所说的公民，指的是“在一个更大的社区环境中权利的享有者和责任的承担者”[4]（P58）。真正意义上的公民，不仅会关注自身利益，更会关注广泛的公共利益，他们会积极参与，会去做一个公民应该做的事情——管理政府。对于政府而言，“他们必须使那些公民相信将有助于为他们和他们的孩子提供美好生活的要求做出回应，即政府工作人员首先应该把公民放在优先的位置上”[4（]P58）。

（二）政府职能转变是实现社会治理方式创新的核心要旨

一是从控制型向服务型转变，将治理和服务联系起来考虑，把治理的重心由管控转向人性化服务，以惠及全民的服务体系和服务时效来衡量治理的成效。二是从微观层面向宏观层面转变，政府职能要从微观层面解脱出来，在全面履行基本公共服务等职能的基础上，加强宏观运筹，从具体管理社会事务转向制定发展规划目标、政策方针、推进计划等，研究制订推动建设发展的基本原则和思路，建立健全包括宏观调控体系、社会保障体系、公共服务体系、市场监管体系等在内的宏观治理体系，营造良好的市场环境和社会秩序。三是从一元化模式向多元化共治转变，通过政府、社会组织和公民等多元主体的共同参与、协商合作，以获取公正基础上的公共利益最大化。四是从权威管理向法治德治并重转变。党的十八届四中全会在新的更高视域确立了依法治国的地位作用，必须将之贯彻渗透到政府治理的方方面面和整个过程。同时，要大力培育和践行社会主义核心价值观，加强社会公德、职业道德和家庭美德建设，形成法治和德治相得益彰的良好局面。

（三）激发社会组织活力是实现社会治理方式创新的强大动力

一是正确看待社会组织的地位角色。要着力破除两种错误倾向：一种认为社会组织在我国的社会政治生活中无足轻重；另一种则认为，社会组织有潜在的威胁，一旦强大以后恐怕会影响到党的执政和政府的控制力。必须认识到，政府组织和社会组织是现代社会的两大基本组织形式。只要用好政府这只“看得见的手”，从政策和法律上做好对社会组织的管理、支持、引导和监督，社会组织必将对提升社会治理水平发挥不可估量的作用。二是着力推进社会组织的“去行政化”。必须坚决治理社会组织对政府的严重依赖甚至依附，禁止政府对社会组织的非正常干预和介入，释放社会组织自身活力，凡适合社会组织承担的公共服务以及其他事务，均可通过市场机制交付给社会组织，使其真正成为具有民间性、独立性和自治性的组织。三是探索政府权力转移与社会组织承接的内容和方式。激发社会组织的活力，关键是提供社会组织承接职能的有效方式和平台。政府要进一步明晰职能和定位，统筹考虑研究论证由社会组织承接政府转移职能的内容、范围和程度。四是加大对社会组织的扶持力度。要将对社会组织的监管与培育相结合，为社会组织的发展提供良性环境，尽快提升社会组织的能力，使其与市场经济发展和行政体制改革相适应。

（四）公民参与是实现社会治理方式创新的深厚基础

一是建立健全公民参与社会治理的法律法规，进一步完善公民参与的制度建设，加强关涉公民参与的立法工作，可以考虑论证制定《公民参与公共事务法》，以立法形式保障公众参与的权利。二是降低公民参与社会治理的门槛，一方面要深入推进政府信息公开制度建设，让公民能够无障碍地了解掌握参与社会治理的“有用信息”；另一方面，对于广泛涉及公民利益的公共政策制定过程中，突出公民以听证、民意调查等形式的参与环节，保证公众有代表性的意见在政策中得到体现。三是培育参与社会治理的公民能力，采取多种方式进一步增强公众参与社会治理的主体意识和责任意识，注重提高公民自我管理能力，选择公民喜闻乐见的参与方式，不断提高公民参与活动的程度和效度，让公民真正懂得自治、敢于自治、善于自治。四是创新公民参与社会治理机制，政府要为公民参与社会治理提供必要的空间和条件，如建立健全意见反馈机制、社会治理绩效评估机制、利益协调表达机制、社会矛盾化解机制等等。

（五）强化基层社区治理是实现社会治理方式创新的有力支撑

一是注重增强社区自治功能。加快推进社区自治制度机制建设，大力发展社区自冶、业主自治、社团自治等民主形式，加强社区议事协商，推进社区民主协商的制度化、规范化、程序化。二是注重提升社区服务能力。要把治理寓于服务之中，治理中体现服务，在服务中体现治理。积极推进政府基本公共服务向城乡社区均等覆盖，为社区治理有效开展和良性运行创造良好条件，努力做好涉及居民切身利益的各项具体工作，推进社区志愿服务制度化和社区便民利民服务多样化，使社区公共服务更为方便、优质、快捷。三是注重创新社区治理体制。加大对社会的关注与投入，努力实现人力、财力、物力向社区倾斜，不断完善社区治理结构，努力形成社区党组织领导、社区居委会主导以及各类社会组织、服务机构和区内单位和居民多元参与、共同治理的格局，重视和加强社区内社会组织的作用，按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项门合作”的思路，积极探索“社区、社团、社工”三社联动新机制[6]。据笔者调查，洛阳市涧西区某小区在2010年以前，因物业公司退出该小区，再加上街道办事处和社区居委会管理无效，致使小区处于无人管理的状态，管理的空白导致小区混乱无序、问题丛生[5]。为解决这种问题和矛盾，该小区于2010年9月建立了社区自组织——热心人协会，是以协会为核心的小区居民自发组织起来，进行自我管理、自我服务、自我约束、自我教育，通过共同研究解决供暖问题、小区安全问题、车辆停放问题以及举办社区“百家宴”等形式多样的贴心服务，最终让小区变得更加有序、和谐和温暖。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告 [N].人民日报，2012-11-19.

[2]邓小平文选[M].北京：人民出版社，1985.

[3]李春城.包容性治理——善治的一个重要向度[J].领导科学，2011，(11).

[4]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[5]陈培浩，等.社区协同治理中的社会组织培育[J].湖北行政学院学报，2014，(3).