完善社会主义协商民主制度和工作机制的路径探析
——以民主党派实践协商民主为视角

黄国耀，高少传

（安徽省六安市社会主义学院，安徽六安 237009）

【政法研究】

完善社会主义协商民主制度和工作机制的路径探析
——以民主党派实践协商民主为视角

黄国耀，高少传

（安徽省六安市社会主义学院，安徽六安 237009）

我国在民主政治建设的实践中发展出协商民主。民主党派履行参政议政职能，这不仅决定其政治协商的主体身份，也奠定了在协商民主中的实践主体地位，成为中国特色社会主义协商民主的重要主体。当前，民主党派实践协商民主方面有了一定发展，取得了实际成效，但仍存在各种问题：自身建设较薄弱、决策环节协商与决策执行环节协商相脱节以及办理环节缺乏面对面协商的平台等。从政治过程角度看，完善民主党派在协商民主中发挥作用的工作机制，可以从四个环节入手：提高民主党派协商质量，拓宽利益表达渠道；加强民主党派在利益综合中的共商国是功能；确保民主党派意见和建议有效进入决策环节；强化决策实施环节民主党派的协商机制建设。

民主政治建设；协商民主；民主党派；工作机制

我国在民主政治建设的实践中发展出协商民主，并通过推进协商民主发展来加强社会主义民主政治建设。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[1]2011年中共中央正式使用协商民主这一概念，强调要把选举民主与协商民主这两种民主形式结合起来推动民主政治的发展。[2]2012年党的十八大首次在党代会的报告中提出“协商民主”概念，并在此基础上确立了“社会主义协商民主制度”概念，指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[3]2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”[4]而在这五个协商渠道中都会有民主党派的参与。可见，民主党派是中国特色社会主义协商民主的重要主体。《决定》要求“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。”[5]这表明我们党对民主党派在协商民主中的重要作用的认识达到了新的髙度，推进协商民主需要民主党派发挥重要作用。

一、推进协商民主需要民主党派发挥重要作用

我们党领导全国人民在长期的革命、建设和改革的实践中，确立和不断健全完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”这一中国特色的政党制度，保障了我们党与各民主党派的政治协商、民主党派参政议政的职能得以实现。民主党派具有履行参政议政职能，不仅决定了政治协商的主体身份，也奠定了在协商民主中的实践主体地位。

（一）这是由民主党派参政党地位决定的

从民主党派履职的历史看，在新中国成立初期，

民主党派代表人士受邀参加中国人民政治协商会议，并继续保留，和共产党互相监督，参政议政。虽然在文化大革命中多党合作遭受严重挫折，但十一届三中全会以来民主党派参政党地位再次逐步确立，民主党派在我国现有的政治制度和政党制度中履行着参政议政、民主监督职能，在政治协商中始终发挥着主体作用，是协商民主的重要主体。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”[6]习近平总书记也强调，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”[7]。执政党与参政党的政治协商，是协商民主得以实现的一个重要平台和主要形式，民主党派的参政党地位决定了在协商民主中的主体地位和重要作用。

（二）这是由民主党派实践主体地位决定的

各民主党派不仅具有各自的章程纲领、工作原则、组织机构、基层组织等，而且民主党派成员中聚集了一大批学术上有造诣、社会上有地位、政治上有影响、经济上有实力的专家学者、社会精英，他们能够就全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国中的重大问题和群众最为关切的问题，进行广泛深入调查研究，为改革发展出实招、谋良策。他们分布在社会各行各业，掌握方方面面的情况，因而具有代表性强、联系面广、包容性大的优势，联系着不同阶层、不同群体，能够更好地反映不同阶层、不同群体的利益诉求，引导所联系的群众支持和参与改革发展。一部分民主党派成员在国家权力机关、政府、政协以及各种社团组织、社会基层单位和企业事业单位中担任一定职务，与中国共产党合作共事。民主党派是我国社会主义协商民主的重要实践主体。通过发挥他们在协商民主中的实践主体作用，把他们的思想、智慧、力量凝聚在中国特色社会主义旗帜下，共同推进全面小康社会的建成和中华民族伟大复兴的中国梦的实现；通过充分发挥他们在政治协商、参政议政、民主监督、合作共事中的重要作用，进一步推动协商民主广泛、多层、制度化发展。

二、民主党派实践协商民主的制约因素

目前，作为社会主义协商民主的重要主体之一，民主党派实践协商民主方面有了一定发展，取得了实际成效，但仍存在各种问题，主要体现在以下几方面：

（一）民主党派自身建设较薄弱

一方面有的民主党派和成员参政议政、民主监督意识不强，缺乏积极性主动性，缺乏与所联系的阶层和群体息息相关的代表意识和政治责任感，不敢讲真话、讲诤言。另一方面，民主党派的履职能力与时代发展不相适应，有的成员囿于专业技术和学术研究领域，导致缺少宏观视野；有的成员缺乏深入实际、深入基层、深入群众扎实调查研究的敬业精神和改造社会的责任感，难以提出操作性强的高质量的提案和建议。

（二）决策环节协商与决策执行环节协商相脱节

当前，一些地方着力拓宽协商范围，健全协商制度，规范协商程序，来推进民主党派参与协商民主的制度化建设，但仍然存在实际效果不够突出的现象。虽然各级党委政府每季度或半年都会召开情况通报会，但通报的内容大多是经济运行和社会发展情况，而对社会普遍关注的重大人事、重大决策以及重大项目建设等问题很少涉及。一个重要的原因在于决策执行环节协商的缺位。《决定》明确提出：要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[8]但现实中，有的地方只注重在决策之前协商，而忽视了对决策执行中存在问题的协商，致使许多决策前协商的成果，在执行过程中没有真正得到贯彻落实。

（三）办理环节缺乏面对面协商的平台

目前，政府相关职能部门在具体办理一些民主党派发起或参与的人大代表建议和政协委员提案时，缺乏面对面沟通的平台，通常只采取书面陈述的方式，将答复意见以及其后的办理结果送达相关民主党派人士，所以民主党派人士得到的只是书面回复，以致于相关民主党派人士不仅无法就相关事项与承办部门当面沟通，也无法将视察、调研、座谈等过程中形成的新的意见和建议反映给承办部门。另外，多数地方民主党派与中共党委、政府之间尚无专门、快捷、有效的信息传达通道，一些有价值的调研报告、合理的建议等无法直达决策层，这在一定程度了制约了参政议政成效。

三、完善民主党派实践协商民主工作机制的路径

协商民主的核心理念是：利益相关者以商量的方式，沟通意见、协调利益，以达成共识、实现共存与

共赢。[9]习近平强调指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[10]这为完善民主党派实践协商民主指明了方向。作为治理方式，协商民主也是一种政治过程，政治过程理论代表人物阿尔蒙德指出，政治运行环节具体分为利益表达、利益综合、决策和政策实施四个环节。因此，完善民主党派实践协商民主的工作机制,可以从政治运行环节建立起民主党派实践协商民主的机制，并使其制度化。

（一）提高民主党派协商质量，拓宽利益表达渠道

在民主政体中，利益表达是政治运行的基础环节。《决定》提出:“要认真听取各民主党派和无党派人士意见。采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。”[11]民主党派在协商民主中发挥作用的大小，关键取决于协商质量的高低和利益表达的渠道。

一般来说，民主党派参与协商民主主要通过党派组织参与、党派代表人物参与、党派成员个人参与三种形式。无论哪种形式，完善自身建设，充分利用统一战线和人大政协的重要渠道作用，有效履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，是民主党派法定的责任和使命。一方面，民主党派要不断加强学习，提高本领，强化职能，用自己的知识和能力切实提高参政议政的能力，为发展中国特色社会主义提供更多更好更高质量的建议和意见。另一方面，要用好用活现有的制度，拓宽民主党派利益表达的渠道。通过制度的形式，明确党政领导联系党外人士谈心交友和对口联系的主要内容、形式和工作机制。民主党派在与政府有关部门开展联合调研时坚持实事求是、一切从实际出发的原则，坚持到矛盾最集中的地方，选择群众最关心、权力机关最重视的话题，通过认真走访、调查，广泛听取意见，为政府决策的制定提供最可靠的资料和参考依据。

（二）加强民主党派在利益综合中的共商国是功能

利益综合是“把各种要求转变成重大政策选择的功能”[12]。“任何政党，无论是执政的，还是在野的，都必须履行利益综合的功能，否则它就会失去存在的基础”[13]。实际上，利益综合就是一个执政党主导、多方参与协商的互动过程。因此，要在党的领导下，对涉及经济社会重大问题和人民利益的事情，开展广泛协商，包括同民主党派的协商，找到全社会意愿和要求的最大公约数。

一是应坚持重要事项事先听取并尊重党外人士的意见和建议的党内决策原则并切实贯彻。健全党外人士参与党内决策的民主协商机制，通过民主协商会、座谈会、情况通报会等为决策做参考。

二是应重视和加强与民主党派的政治沟通，认真听取民主党派的各种利益要求和诉求，努力在多数性支持的情况下，保护党外群众的根本利益。

（三）确保民主党派意见和建议有效进入决策环节

决策是政治过程的关键环节，这一环节要求把有效的政治要求转换成权威性的决定。《决定》明确提出：“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。”[14]当前，加强民主党派在决策环节的民主协商，主要包括：

一是加强民主党派在重大事项决定中的协商。在重大事项决定中，各级党委可委托统战部门或政协党组召开有民主党派人士参加的座谈会，确保民主党派人士有效参与重大事项决定的协商。实践中，应从制度上明确民主党派人士参与重大事项决定的具体范围和协商的工作机制与制度。

二是规范民主党派向同级党委提交意见建议“直通车”。建立民主党派组织向同级党委提建议制度，明确建议主体、内容和形式，以特别简报、参政简报、资政研究等制定专门的文件实行专报，成为同级党委主要负责同志必阅的文件，同时呈送人大、政府和政协党组主要负责同志和相关负责同志。

（四）强化决策实施环节民主党派的协商机制建设

决策实施环节的协商机制建设，是确保协商民主成果得到落实的关键。要“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。当前，加强决策实施环节民主党派的协商机制建设，主要包括：

一要进一步完善决策实施环节的协商会议制度。应将政府决策实施环节的协商会议制度化，明确党委政府决策执行部门以及民主党派在协商中的主体地位。建立健全党委主导、政府承办部门、人大代表和政协委员(包含党外代表人士)多方参与的沟通协商机制。在办理来自于党外人大代表、政协委员的提案、建议案时，政府承办部门应主动上门走访、召开座谈会等，开展面对面协商，零距离沟通。

二要健全协商民主成果落实机制。地方党委要

定期组织、召集政府、人大、政协、统战部门等召开会议，邀请相关民主党派人士参加，就其参与协商的决策的具体办理、落实等工作进行沟通、协商。要进一步加强政府承办部门与民主党派间的政治沟通，增进理解，有利于使决策获得更广泛的社会支持。

三要加强视察工作与专题调研工作。这是民主党派参与决策实施环节协商的基础性经常性工作，是听民声、知民情的重要方式，也是献计出力、发挥作用的重要途径。党外人大代表和政协委员要深入实际、深入基层、深入群众，深入调查研究，在视察和调研中发现政策执行存在的问题，积极主动提出建议和批评，督促政府相关部门改进工作。

[1][6]中共中央.中共中央关于加强人民政协工作的意见[EB/OL].2006-02-08-2015-10-20.http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/60987/.

[2]于咏华.论中国式的协商民主——学习习近平总书记关于社会主义民主政治建设的重要论述[N].河南日报, 2014-01-15(9).

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2012-11-18(1).

[4][5][8][11][14]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报.[EB/ OL].2013-11-16-2015-08-12.http://paper.people.com.cn/ rmrb/html/2013-11/16/nw.D110000renmrb_20131116_2-01. htm.

[7][10]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22(2).

[9]林尚立.协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势[J].求是，2014，(6).

[12]［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海:上海译文出版社，1987.233.

[13]施雪华.政党政治[M].香港:三联书店(香港)有限公司，1993.168.

（责任编辑：王友才）

Analysis on the Path of Improving the Socialist Deliberative Democracy System and Working Mechanism——In the Perspective of Democratic Parties Putting Deliberative Democracy into Practice

Huang Guoyao，Gao Shaochuan

In the practice of democratic political construction in our country,the deliberative democracy has been developed.Political participation of democratic parties to fulfill the functions of political consultation not only determine the identity of the body,but also lay the foundation for the dominant position of deliberative democracy.Socialism with Chinese characteristics has become an important subject in deliberative democracy. Currently,in the practice of deliberative democracy democratic parties have a prescribed aspect of development,and have achieved practical results, but there are still a variety of problems.Problems include:self-construction is weak,and the decision in consultation with the decision to perform link negotiation link is divorced,partly because of the lack of face to face consultations platforms.From the perspective of the political process,improving the democratic parties plays a role in the working mechanism of deliberative democracy,starting in four areas:improving the quality of the democratic parties in consultation,broadening channels for expression of interest;strengthening the democratic parties in the interests of a comprehensive state affairs function;and observations and recommendations to ensure effective democratic parties are integrated into the decision-making aspects; strengthening the construction of consultative mechanisms to implement aspects of the decision-making democratic parties.

the Socialist Deliberative Democracy；Democratic Parties;System and Working Mechanism;Path

本文为安徽省社会主义学院系统2014-2015年度重点课题“社会主义协商民主”（课题编号：KY2014009）的研究成果。

D665

A

2095—7416（2015）06—0068—04

2015-10-16

黄国耀（1969-），男，安徽霍邱人，安徽省六安市社会主义学院副教授，主要研究方向：政治学、党史党建；高少传（1962-），男，安徽六安人，安徽省六安市社会主义学院副院长，副教授，主要研究方向：党史党建。