地方金融监管体系若干问题探讨

张彩兰

（中国人民银行忻州市中心支行，山西 忻州 034000）

如何进一步推动地方政府积极性、规范地方政府金融监管行为，推动我国金融业稳健发展，已成为当前摆在我们面前的一项重大课题。本文就地方金融监管体系现状及存在的问题进行了分析，并提出了相关建议。

一、建立地方金融监管体系的意义

（一）提高监管的有效性

现阶段，我国金融监管模式采用“一行三会”自上而下的垂直监管模式。金融系统的监管主体是人民银行、银监会、证监会和保监会（简称“一行三会”），“一行三会”对金融系统实行单一的垂直监管模式，对金融市场进行统一管理。但是从实际情况看，由于地方性金融机构各自特点、所在区域差异较大，“一行三会”只能对大金融机构的情况有明晰的了解，对中小金融机构的监管却心有余而力不足，这导致地方性金融机构在统一监管下，存在信息失真、滞后的情况而得不到有效监管，而地方政府参与金融管理正好能够避免此类问题的发生。地方上“一行三会”的分支机构在各自的职权范围内行使监督职能，缺乏有效的信息共享机制，加大了监管协调难度，信息不对称导致监管缺乏效率。随着金融创新和混业经营不断发展，金融机构之间相互渗透，这种监管模式难以适应金融发展的新形势。如果地方政府享有一定金融监管职能，监管部门则可以通过地方政府搭建的信息交流平台，建立信息回路机制，监管效率将会有较大改善。

（二）地方金融监管体系是国家金融监管体系的必要补充

近年来，小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、私募股权投资和风险投资等股权投资基金、创业投资基金、阳光私募基金、对冲基金等机构迅猛发展，在提供融资服务，尤其是为中小企业提供融资服务方面，发挥着越来越重要的作用，进而对推动地方经济发展、促进地方金融发展，发挥积极作用。这一类机构的业务具有金融性质，而且日趋杠杆化。但是，这一类机构不具有金融牌照，没有纳入国家金融监管体系，被统称为准金融机构。如此众多的市场主体、如此大的社会融资规模，已经超越了现有监管部门的掌控能力，风险防范难度很大。面对市场的强大创新功能，唯有充分发挥地方政府的信息优势，赋予其一定的金融管理和创新职能，建立健全地方金融监管体系，使其作为国家金融监管体系的重要补充，才能够使金融发展与风险防范二者兼顾。

（三）有利于地方经济健康发展

金融机构的垂直管理模式将监管权力高度集中于中央，较少考虑到地方金融机构对地方经济的金融服务和金融支持。目前我国的金融监管部门对县市一级的金融发展规划不完善，这直接阻碍了地方性中小金融机构的发展。在这种背景之下，地方性金融服务供给不足、中小企业和县域经济融资难的现象就难以避免。对地方政府而言，经济的发展才是其追求的首要目标。由于金融管理权在中央，地方政府对金融发展的规划心有余而力不足，导致地方金融资源配置不均衡，金融资源在一小部分地区过度富集，而多数地区则金融资源供给严重不足。因此，建立地方金融监管体系是地方经济健康发展的需要。只有强化地方政府的金融监管职能，调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的信息优势和资源潜力，才能推动地方金融的健康有序地发展。

二、地方金融监管体系现状及存在的问题

（一）地方金融监管现状

1.地方政府金融监管职能从无到有。地方政府的金融监管职能从最初的处置风险单一角色向发展地方金融、监管地方金融机构等多元化拓展。一是中央政府授权。早在1996年，国务院为了推动农村金融体制改革，将化解农村合作基金会债务风险的责任交给了地方政府，虽然农村合作基金会还不是真正的金融机构，但已在“金融管理”范畴。2004年，国务院又将农村信用社管理权下放给省级政府。2006年以后，国务院两次下文将金融风险处置工作职责交给地方政府。2009年，国务院又将地方准金融机构——融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府，实行“谁审批设立，谁负责监管”。二是中央监管部门委托。如2008年，银监会、人民银行将小额贷款公司的准入和监管交给地方政府。有的地方证券监管部门还通过与地方政府签订合作备忘录，将部分金融风险管理职责委托地方政府具体组织实施。三是地方政府创新。为了适应地方经济发展需要，一些地方政府积极发展地方政府融资平台，改善政府自身融资环境。有的对有一定杠杆、向社会特定对象募集资金的股权投资机构实施准入备案管理，在充分发挥这类机构广泛动员民间资本的同时，防范地方金融风险。

2.成立地方金融办。近年来，随着对金融是现代经济核心的认识逐步加深，地方各级政府参与金融管理的积极性日益高涨，省级政府和大多数市、县政府都设立了金融工作办公室等专门的职能部门。从实践看，地方政府事实上已经承担着一定的金融监管职能：一是制定和实施地方金融发展总体规划，并且运用各种激励措施推动金融业发展，保障金融规划的实施；二是指导地方金融机构改革与发展；三是推动地方金融生态环境建设，防范和处置地方金融风险；四是推进新型农村金融机构和准金融机构发展，吸引各类投资者设立村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司和股权投资机构，繁荣地方金融业；五是配合、协调中央驻地金融监管机构做好地方金融风险防范工作，共同维护地方金融稳定；六是监管地方新型融资性机构。负责小额贷款公司的审批和监管；承担地方集体改制企业上市的产权确认职责；打击非法集资、非法证券等金融犯罪活动。

（二）地方金融监管存在的主要问题

1.监管职能分散。目前，地方政府行使金融监管职能的部门主要是各级地方政府金融工作办公室（以下简称地方金融办）。就监管对象而言，地方金融办负责对小额贷款公司及股权投资基金和私募证券投资基金的监管，对其它准金融机构的监管则由政府其它部门负责。例如：典当行的监管部门是商务厅，融资性担保公司的监管部门是财政厅，产权（股权）交易所的监管部门是国资委。由于地方金融监管职能分散于多个部门，力量过度分散，监管部门上下不对口，协调难度大，难以保证监管的专业化要求。

2.职责定位宽泛。地方政府金融办扮演的角色主要有三种，一是政府公共服务，二是金融专业监管，三是金融国资出资人。尽管权能行使的相对方并不多，但其角色多重，职能丰富，这几项职责，任何一项之履行都非易事，甚至需要各自单独成立一个部门。并且，上述三项职责性质差异相当大，金融发展环境营造是传统政府的职责，出资人管理是做企业老板，而金融监管则是专业性较强的金融监管职责。将这几种性质差异较大的职责集中于地方政府金融管理部门于一身，对地方政府履行监管职能带来了较大挑战。

3.监管人才缺乏。相对于地方政府其它管理职能而言，金融监管职责对人员监管能力要求更高。“一行三会”对监管人员的配置强调专业性，对人员的专业素养要求较高；而传统政府的特点是综合性，从金融监管的角度，需要通才，但是更加需要专才。由于以前地方政府在金融领域的职能不涉及金融监管权，因此，目前地方政府金融监管部门在人员配置和人员安排上并不适应专业监管的要求。

三、构建地方金融监管体系的建议

地方金融监管是防范区域性金融风险的重要保障。国家“十二五”规划纲要提出“强化地方政府对地方中小金融机构风险处置责任”，2012年全国金融工作会议又明确要求“强化地方人民政府金融监管意识和责任”，因此，完善地方政府金融监管体系意义重大。

（一）明确界定中央与地方金融管理权限

金融作为国家宏观调控体系的核心，其管理体制的变化不仅关系到国民经济运行秩序，还影响到国家的政治经济安全。同时，金融管理体制调整是一项系统工程，要综合考虑各方面因素。一是应坚持“大一统”与“小放活”相结合的原则。金融管理权限的划分既要保证全国金融市场的统一性和开放性，打破地区封锁、部门垄断、条块分割的状况，促进金融要素自由流动，又要在中央的统一政策下，兼顾地方的特殊性，赋予地方发展金融的职能，合理引导和调动地方的积极性。二是应坚持分业监管与地方协调相结合的原则。为了保证金融管理的统一性，应坚持以中央专业监管为主的原则。同时为了防止出现监管盲区和中央各专业监管机构的协作机制失灵，地方政府本着防范地方金融风险的目的，可以牵头协调相关监管工作，构建条块结合的监管协调机制。三是坚持发展与风险防范责任相统一的原则。只有有效防范风险，才能保证加快发展；只有用发展的办法，才能有效化解风险。拥有金融发展权，就应该承担金融风险防范和化解的责任，做到责任与权利相匹配。

（二）有效整合地方政府部门金融监管职能

目前，各地金融管理部门名称不一、设置不一、职能不一，地方金融管理职能分散于多个部门，力量过度分散，监管部门上下不对口，协调难度大，难以保证监管的专业化要求。金融监管是一项专业性较强的工作，分散的监管模式必然带来公共资源的浪费和效率低下，并且不利于地方政府和国家金融监管部门的统一协调沟通。因此，地方政府应将有关部门的金融管理职能集中到一个部门，尽快提升金融监管和金融风险防范能力。地方政府金融监管部门应当有别于传统的政府机关，应赋予其相对较高的机构级别和专业化要求，拥有通过地方立法赋予的行政处罚权，使地方金融监管部门拥有充裕的监管资源和监管能力。

（三）明确地方政府金融监管职责边界

在现有法律法规框架下，按照“谁主管，谁负责”、“谁审批，谁负责”的原则，以维护地方金融稳定、促进地方金融稳健发展为目标，进一步厘定地方政府金融监管职责，至少包括三个方面：制定地方金融发展规划，指导地方中小金融机构改革发展，协同配合中央金融监管部门开展日常监管，承担地方金融风险处置责任，引导地方金融科学创新，负责小额贷款公司、典当行、融资性担保机构等准金融机构的日常监管和风险处置工作；维护地方金融秩序，负责民间融资等市场监测、风险防控工作，组织查处和打击非法集资等金融违法犯罪。

（四）建立全国性金融监管机构和金融机构与地方金融监管部门的合作沟通机制

发挥地方政府属地优势与中央金融监管部门专业优势，加强监管信息沟通和定期交流，尽快提升地方金融监管功能，增强监管合力和协同效应，避免监管重叠和监管真空。一是对全国性金融监管机构和金融机构在当地设立的分支机构的主要领导人任命，赋予地方金融办一定的参与审批权。二是对分支机构的业绩考核，赋予地方金融办一定的评价权。三是建立各地金融办直接与金融监管机构和金融机构总部的沟通合作机制，结合当地的实际情况，完善总部机构对分支机构的管理机制。四是改变目前金融监管机构作为金融行业协会主管部门的状况，由各地金融办作为金融行业协会的主管部门，在提高行业协会独立性的同时，加强行业协会之间的合作，促进行业发展与地方经济发展的关联性。

[1]周建春.完善地方政府金融管理体制[J].中国金融，2011（11）.