试论新挑战下的福利国家社会保障适应性变革

张金峰+李金海

[摘要]在经济全球化、人口老龄化、家庭结构变革与后工业化的新挑战之下，福利国家通过实施社会投资型社会保障政策、“家庭友好型”与“职业友好型”社会保障政策，以及社会保障投入力度强化政策加以应对。上述变革并非只在一国或某种单一福利模式的国家中发生。这种政策实践的趋同迹象实质上反映出福利国家对社会保障基本宗旨的普遍认同并在深化这种社会认同中逐渐形成了一种利益共识机制。由于这种利益共识机制的存在，凡是违背社会保障基本宗旨的改革大多以失败而告终，而遵循社会保障基本宗旨的改革大多得以顺利实施。利益共识机制有力地推动了社会保障的理性、健康发展，并将对其未来发展趋势产生深远影响。

[关键词]新挑战；社会保障变革；利益共识机制；福利国家

中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）03008906

一、福利国家社会保障面临的新挑战

现代社会保障事业从19世纪80年代以来得到普遍发展，目前已有一百六十多个国家与地区不同程度地建立了社会保障制度。随着社会经济的深入发展，20世纪90年代至今，现代社会保障制度正面临着经济全球化、人口老龄化、家庭结构转变与后工业化等新的严峻挑战。

其一，发达福利国家已经进入了后工业化时代，“工作中的穷人”问题逐渐凸显。从经济发展的趋势来看，后工业化社会的工作将以知识密集型为主，这意味着专业技能和技术性技能受到青睐。由于收入相对低或不稳定的劳动密集型工作的存在客观上不可避免，那些知识技能有限的人群也将不可避免地只能在社会末端残喘生息。如果低工资和待遇差的工作只是暂时的，那么个人福利不会面临什么风险，但如果一个人长期陷于这种低工资的境地，其福利状况将面临危险[1]（P59）。社会保障如何保护这些竞争过程中的弱势群体将是其未来发展面临的主要挑战之一。

其二，单亲家庭等新型家庭的出现，意味着家庭日益变得不稳定，新的风险与福利需求随之产生。这些特殊家庭面临着贫困的风险，并且他们与双收入家庭之间的两极分化日趋严重[2]。特殊家庭的贫困降低了自身福利供给和有效防止儿童贫困的能力。因为今天的儿童将成长为未来社会的财富创造者，如果不能为这些有子女的新型家庭培育出具备抵御风险的能力和社会适应力，那么未来贫困的传递必然成为代价高昂的社会问题。更多的妇女就业是一种重要的经济资源，既能使其自身福利得到增加，又有利于上述问题的解决。特殊家庭对就业的需求和妇女履行家庭义务如何达到和谐一致成为社会保障发展需要考虑的一个重要问题。

其三，人口老龄化使福利国家的政府财政受到了沉重的压力。不过人口老龄化并非自动意味着危机无法化解。基本人口趋势的发展后果是制度抚养比的增长。降低抚养比可以依靠长期的国内生产总值的增长和劳动力供应的增加来解决，这一观点已被绝大多数国家所认同。而劳动力供应取决于退休政策的变化、就业的平均年龄、工作参与率特别是女性工作参与率、人口生育率等因素。其中，女性工作参与率与人口生育率是有效缓解老龄化的重要因素。通常人们认为，妇女就业会威胁到生育率，从而加剧老龄化危机。那么，如何以更加有效的制度安排既支持妇女就业又有利于提高生育率，实现妇女就业目标与生育目标相协调进而化解老龄化的压力，成为社会保障发展面临的挑战之一。

其四，经济全球化的发展使福利国家面临削减社会保障的压力。20世纪90年代以来，在经济全球化的推动下，产品及服务的大批量流动引起了国家间激烈的价格竞争，价格竞争又直接导致了福利国家劳动成本的下行压力。为了追求和实现利润，资本也会避开劳动受到严密保护或福利税收水平较高的国家。因此，经济全球化主要涉及的产品、服务及资本的跨国流动对一国的劳动成本和福利水平产生日益重要的影响。在此背景下，一些国家迫于经济全球化压力转而选择或者准备尝试通过降低社会福利和劳动保护水平或抑制其增长的方式，以降低劳动成本从而维持和提高本国经济的国际竞争力。

二、福利国家社会保障的适应性变革

（一）重视和实施社会投资型社会保障政策

近年来，低技术性服务工作带来的“有工作的穷人”不断增加以及由此引发的社会不平等和贫困化的高额社会成本，逐渐被福利国家所认识。对于社会投资型社会保障政策的关注开始体现在各国的行动中。各国通过将社会保障开支从消极保障转化为积极的劳动力市场项目、提供技能培训、加大教育投资等方式，帮助低技能劳动者提高劳动生产率和收入潜力，以便防止其沦落到长期从事低待遇的工作，从而保证贫困不会永久依附在任何人的生活过程中[1]（P62）。社会投资型社会保障政策实际上强调了一项更明确以完善公民的自立能力为宗旨的社会政策，它是一种对能动的、生活机遇上的平等的承诺[3]（P380）。当知识密集型服务工作在后工业社会成为主导趋势时，原有的社会保障计划仅能缓解人们一时的生活困难，但无法保证低技能劳动者免于长期陷入低收入工作的境遇。社会投资型社会保障政策却可以从根本上给穷人提供更好的机会，它是一种从人的一生看来更加平等的社会再分配形式。

欧盟在2000年里斯本峰会的报告中已经明确指出社会投资的必要性，“增加低工资的服务型就业机会，以及加重对培养技能的投资，对于大多数人来说是一个双赢政策”[2]。在美国，20世纪80年代以后福利改革的主要方面之一就是试图使社会保障制度在机制上由消极的“社会消费”向积极的“社会投资”方向转化。克林顿政府在20世纪90年代明确提出了集中体现美国福利国家未来基本走向的“社会投资”战略，旨在使社会保障制度从被动维持收入的方向转向能动的劳动力市场计划，在后工业社会所需要的各种技能方面对人们进行培训。在英国，1998年4月工党政府公布了《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书，大体勾勒了2020年英国福利国家制度的发展蓝图。1998年9月，布莱尔出版了《第三条道路：新世纪的新政治》，强调了改革过程中维持社会公正、扶助弱势群体的重要性。工党在社会保障制度改革方面基本体现了上述思想，促进就业、增加社会投资成为其改革的主要内容之一。瑞典近年的社会保障改革也越来越重视对成年人的再培训和终身教育以确保促进劳动力流动和提高工作动力，对人力资本投资加以强调已成为瑞典模式的官方信条。总之，社会投资型社会保障政策在欧美发达国家已经成为福利改革的主旋律之一。endprint

（二）积极推行“职业友好型”和“家庭友好型”社会保障政策

20世纪90年代以来，斯堪的纳维亚福利国家通过最大限度地增加就业和提高妇女地位使“职业友好型”职业友好是指一个国家的社会政策有助于鼓励人们在劳动力市场上积极寻找工作的机会。和“家庭友好型”家庭友好是指政策有助于男女劳动力履行对儿童或其他类型的看护责任。社会保障政策得以加强的趋势日益明显。一方面，斯堪的纳维亚福利国家为所有有小孩的家庭、病人、残疾人和老年人提供普遍享受的社会服务以协调妇女家庭义务目标与就业目标。仅就为家庭、残疾人和老年人提供的服务而言，丹麦和瑞典的社会福利支出超出经合组织其他成员国4个百分点左右。另一方面，斯堪的纳维亚国家实行慷慨的父母生育津贴计划和产假计划以协调就业目标与生育目标。在丹麦，妇女不但能够在劳动力市场中享有与男性一样的平等权利，而且能够享受以现金福利（育婴假）和服务（照看孩子）形式出现的比较完备的社会保障政策[4]。这些政策既推动了女性劳动力参与率和儿童看护服务的逐步发展，同时也最有利于妇女生育率的提高。拥有这种政策的北欧国家，其相对较高的生育率便得益于此，这将有助于应对人口老龄化。而其他一些欧洲国家（如西班牙和意大利）可能正是因为缺少这种政策而导致了严重的生育率下降并将进一步使之恶化。由于“职业友好型”和“家庭友好型”社会保障政策的推动，斯堪的纳维亚国家的女性就业程度相对较高，超过经合组织成员国平均水平12个百分点以上，在那里，“家庭妇女”的概念已经或多或少地消亡了。在丹麦和瑞典，妇女参加工作的比率约为80%，竟然高于欧洲其他国家青壮年男子的相应水平[5]（P76）。斯堪的纳维亚国家的实践经验表明，女性从业人员的增加使社会保险的全部或大部分的子项目不但给付标准得以提高而且人员覆盖率也得到了扩大，制度抚养比得以降低，在一定程度上有力地缓解了人口老龄化问题。女性就业机会的扩大化，除了满足女性自身对工作和经济独立的要求外，还降低了儿童贫困现象的发生。北欧国家单亲家庭的贫困率很低，瑞典等国的相应比率仅为7%，与其说这是因为慷慨的社会福利支付，不如说是因为工作能够带来足够多的收入[3]（P55）。

在历史上，欧洲大陆国家的福利计划一直偏重于收入维持而不是服务提供，但斯堪的纳维亚国家的“职业友好型”和“家庭友好型”社会保障政策的优点已经为一些国家所接受和借鉴。英国与荷兰两国均毫不犹豫地进行效仿以推动女性进入劳动力市场和促进人口生育率的提升，英国还为此通过了国家儿童养护战略和儿童照顾课税扣除政策。

（三）增加社会保障投入力度以强化福利国家功能

美国是以低福利支出为特征的自由主义福利国家的典型代表。2000年以来，美国社会保障工薪税与用于社会保障的绝对支出额一直呈增长态势，仅2003年的社会保障绝对支出额就高达5086.76亿美元[6]（P147）。一个国家通过支配30%以上的财富来寻求实现福利供给与社会保护的目标，无疑证明了美国并没有在经济全球化压力下削弱社会保障支出力度，而是更加强化了福利国家功能。

面对经济全球化浪潮，以高福利闻名于世的斯堪的纳维亚国家仍然继承着高税收、慷慨福利的社会保障传统，并在不触动基本福利制度结构的前提下实现了社会经济协调发展。斯堪的纳维亚国家在国际竞争力和联合国发展指标排名方面一直名列前茅。在有着福利国家橱窗之称的瑞典，其基尼系数一直保持在0.30左右，成为世界上收入差距最小的国家之一[2]。

由于南欧福利国家（包括希腊、葡萄牙和西班牙）的社会福利支出水平向来很低，自其加入欧盟以后，其他较为发达的成员国非常担心南欧国家为谋求本国的经济竞争力会继续维持或者进一步急剧降低原本较低的社会保障水平，从而破坏欧盟成员国内部福利政策的协调一致性。然而统计数据表明，南欧国家在1997年以后就已处于社会保障水平高速增长的国家之列，并且在经济全球化和欧盟一体化进程中，其与发达福利国家之间的社会保障支出差距正在逐步缩小[5]（P81）。

三、福利国家社会保障变革的宏观发展态势

一国或区域社会保障政策的形成与变革受其文化传统、政治及社会偏好、经济及科技的发展、社会结构和社会关系等诸多因素的影响。因而，福利国家从诞生之日起，其本身就是多样化的。当福利国家面对社会经济快速转向后工业时代、加速的全球化、人口和家庭结构的深刻变化时，各个国家都从各自的社会和历史条件出发，通过不同的机制开始从不同的角度应对这些新的挑战。值得注意的是，在福利国家相对成功地应对上述挑战并维护社会保障宗旨的过程中，尽管福利国家的多样性依然存在，但各国的政策取向已经呈现出明显的趋同迹象，即社会投资型社会保障政策、“家庭友好型”与“职业友好型” 社会保障政策以及增加社会保障投入等改革实践，并非只在一国或某种单一福利模式的国家中发生。这种趋同迹象实质上反映出福利国家对社会保障基本宗旨的普遍认同并在深化这种社会认同中逐渐形成了一种利益共识机制。

维护社会公平正义、增进人民福祉、促进社会成员与整个社会的全面协调发展，是现代社会保障制度的基本宗旨。发展和完善社会保障有助于实现公民基本权益、社会文明进步和社会经济平稳健康发展。回顾福利国家的发展历史可以发现，对于社会保障基本宗旨的这种认同及利益共识机制在第二次世界大战以后的福利国家发展初期就已经显现，并在福利国家发展过程中逐步得到强化，反过来它又成为推动社会保障健康发展的强大动力。在战后相当长的历史阶段中，福利国家这种国家形态基本上处于稳定上升的状态。福利时代和战争年代之间鲜明的历史对照使得整个社会对社会保障产生了基本认同，这直接促发了日后福利国家功能的持续扩大和深入发展。在普选制的条件下，福利国家实行民主机制的发展与多数投票权的推行，也促成和深化了这种社会认同导向。在20世纪下半叶福利国家成为西方社会的时代精神[7]（P93），对于社会保障的认同和承诺已成为全社会的主导思潮。促成这种认同的动因并不是国家自身，而是构成国家的各种利益群体和相关社会因素。endprint

从20世纪90年代至今西方国家工会的力量可能削弱了，但广大中产阶级从社会保障制度中普遍受益，他们成为强烈支持社会保障发展的基础动力。在斯堪的纳维亚国家，社会保障制度所承担的全面福利保障，特别是全面的社会服务及其提供的大量就业机会，在中等收入群体中培育出了政治上的坚定支持者。无论是社会民主党还是自由民主党，当他们关注社会安定和经济平稳发展的时候，都不约而同地认定社会保障制度是一个不可或缺的机制。

欧洲福利制度过去是由保守党建立起来的，如今仍是这种力量在实质上效力于现存的制度。事实表明，大多保守党领导的政府都在寻找着加固现存福利“大厦”的解决办法。在微观层次上也有大量证据表明，雇主不愿为了最大限度灵活性的目标而牺牲具有和谐社会伙伴关系的稳定环境。至少大多数欧洲国家广泛的利益组织认为，由协议达成的一致要比不稳定更可取。有时为达成关于福利改革与调整的一致协议，政府往往将有组织的工会、商业协会以及人民大众甚至反对党都动员起来。在各派力量共同努力下形成的当代福利国家是一个非常复杂的利益结合体，它在某种程度上已经塑造了一种包含各种利益的新的国民意识与共识机制，各种力量的联盟集合在各处都合力维护现存的福利国家原则[7]（P98）。

由于这种具有社会契约性质的利益共识机制的存在，凡是违背社会保障基本宗旨的改革实践大多以失败而告终，而遵循社会保障基本宗旨的改革探索大多得以顺利实施。因而，社会保障的理性、健康发展得到了有力的推动。

一方面，在这种利益共识机制下，任何剧烈的福利国家倒退都是令人难以接受的，政策的改革被主要限于参量式微调的范畴，消极的福利削减仅仅出现在边际部分。20世纪90年代以来福利国家一直保持着基本稳定的社会保障增长水平。同时至少存在一个明显的倾向，凡是实行自由主义福利政策最有力的地方，这些政策就会在随后的民主选举中受到“惩罚”。例如，加拿大政府在1990年重新提出了纠正普惠式福利的改革方案，结果因遭到强烈的反对而没有推行。新西兰在养老金改革领域也遭遇了彻底失败，其养老体系完全私有化的动议在1997年的公民投票中因为92%的反对票而被否决。

另一方面，比较成功的福利改革实践，都是通过获得社会认可或与主要社会伙伴的广泛全面的协议来实现的，这些实践都是同社会文明进步、人民现实需求的主流意识及社会保障宗旨相一致的。“社会投资型”社会保障政策之所以能够得以顺利实施，很大程度上是由于其维护了弱势群体的社会公平权益。“家庭友好型”与“职业友好型” 社会保障政策，以及经济全球化背景下社会保障投入力度的加大，都有助于社会成员之间的协调发展，有利于社会个体与整个社会之间的协调发展。基于同样的原因，法国政府成功地提高了附加税，以便为失业者创造有补助的工作岗位、延长母亲育儿假期和提高老年抚恤金。

如前所述，福利国家的社会保障实践在保持其特有宗旨的同时成功地应对了社会经济发展的新挑战，利益共识机制保证了社会保障的健康与理性发展。而在发达福利国家以外的其他国家，社会保障的发展与建设大多迟于欧美等福利国家，他们在社会政治、经济、文化传统等许多方面都与后者存在着很大差异，各国都在积极探索符合自身国情的社会保障发展模式，其社会保障基本宗旨及利益共识机制建设正处于发展培育阶段。但似乎有良好的迹象表明，部分国家特别是发展中国家正在以实际行动努力向福利国家靠拢。

在拉丁美洲，至今几乎没有重大的福利私营化改革，智利的个案仍然是独一无二的历史版本。阿根廷在效仿智利养老金制度模式之后，又完全放弃了其社会保障私有化改革，重新恢复了公平共济性较强的传统现收现付制[8]（P171）。巴西与哥斯达黎加，反而避开了新自由主义福利思潮的影响并且实际上正在采取某些步骤加强他们的公共社会安全网，尤其是在医疗保健方面明显加强了普惠性的社会政策[3]（P221）。

在东亚地区，当包括中国在内的多数国家逐渐富裕起来的时候，各国便开始显示出对社会保障的关注，目前这一地区已经建立了许多不同类型的社会保障计划。韩国在20世纪80年代晚期便成为实施社会保障的先行者，在经过1998年～1999年间的社会保障改革之后，已经发展成福利国家。在马来西亚，主要为老年人提供生活保障的相对完备的社会保障体系已经建立。即便是制度建设相对滞后的泰国，其在20世纪90年代上半期也实现了统一的养老保险模式[9]。中国政府更是先后提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“统筹推进城乡社会保障体系建设”的发展目标，党的十八大进一步提出了“全面建成小康社会”的伟大号召。

基于各国尤其是比较成功的先进福利国家社会保障发展实践的已知事实和可见的倾向来展望未来，应该有理由相信这样一个基本的宏观态势：只要利益共识机制能够持续，它将继续维护社会保障制度在实践中体现社会公平正义、促进社会成员协调发展等特有宗旨，不断促进社会保障理性、健康、可持续地发展并为全体人民创造和增进福祉。作为世界上人口最多的发展中国家，中国正在加速推进工业化进程，人口老龄化、家庭结构转变与经济全球化的影响日益深刻。在这样的现实背景下，中国既需要学习借鉴西方福利国家社会保障适应性变革及利益共识机制建设的有益经验，同时也需要吸取其制度发展过程中的教训，从而科学规划和积极探索符合中国国情的社会保障发展道路。

中国的现代社会保障制度建立较晚，其发展水平也落后于西方国家。改革开放以来，中国社会保障制度实现了由政府和企业保障转向社会化保障的重大变革[10]（P55）。党的十八大明确提出“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”[11]（P36）。党的十八届三中全会又进一步提出了“建设更加公平可持续的社会保障制度”的具体任务[12]（P46）。结合对西方福利国家社会保障制度实践历程及发展模式的分析，我们应理性地认识到，福利社会绝不是资本主义社会的专利，而是社会主义的应有之义，未来中国不会完全照搬照抄西方福利国家的发展路径，而应开创具有中国特色的社会保障发展道路。此外，中国社会保障制度建设应遵循客观规律并与经济社会总体发展环境相适应。社会保障制度建设应由政府主导但非政府包办，应注重整体效能的内涵式发展而非片面追求外延式的无序扩张[13]。中国社会保障制度建设必须从基本国情出发，妥善处理当前与长远、需要和可能的关系，近期务必实现在发展的基础上保障和改善民生，使城乡居民能够依法公平享有社会保障，远期则应努力构建全民统一的社会保障制度，循序渐进地实现国民福利与经济发展水平、国民财富增长同步发展[12]。从现在到2020年，中国特色的社会保障制度将全面走向定型、稳定、可持续发展的新阶段，此后则是在不断缩小差距的同时稳步提高福利水平，在本世纪中叶前真正建成自己的福利社会[14]。只有这样，才能使全体公民更多更公平地分享改革发展成果，才能有助于引导社会各方面形成符合经济社会发展实际的合理预期[15]，最大可能地争取社会公众的理解与支持、最大限度地凝聚社会共识和培育共识机制，从而为推动社会保障制度的健康可持续发展创造良好条件。

参考文献：

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[12]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

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[14]郑功成.更可靠社保如何实现[N].人民日报，20121126.

[15]严蔚民.贯彻民生工作思路 深化民生领域改革[N].人民日报，20140312.

责任编辑：陈文杰endprint