政治生态的历史演进：从以法治民到依法治权

张哲

[摘要]中国作为一个拥有五千年不间断文明史的古国，在各方利益相互博弈的过程中形成了独特的政治生态。但在中国传统的政治生态中，找不到法治的土壤，有君权而无民权，有臣民而无公民，有人治而无法治。在历史演进中所展现出来的就是国家释权与社会增权的过程。依法治权的本质是体现人民主体地位，依法治权的治理理念是法治，依法治权的核心要义是监督和制约权力。从以法治民到依法治权，要注重把传统民本思想转换为社会主义民主思想，去除传统“法治”文化的糟粕，培育现代法治精神，汲取传统“礼治”精华，将法治与德治有机结合。

[关键词]政治生态；历史演进；以法治民；依法治权

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）03005606

政治生态是将生态学中的相关知识、方法引入政治学领域所形成的基本概念，是政治诸要素的逻辑关系、内在结构及运作方式综合体现的整体状态。公共权力作为政治诸要素的核心，其运行方式和配置结构对政治生态的产生和形成具有决定性的影响。在以法治民的传统政治生态中，因权力的运行机制和发生机理遭到了扭曲，导致特权横行、权利不张、民众饱受奴役，其结果只能是政治系统内部的持续衰败，直至政治体系的彻底瓦解，跳不出“人存政举、人亡政息”的历史周期率。而在依法治权的现代政治生态中，因树立了党规国法至高无上的权威，并以此为依据强化了对公共权力的监督和制约，就能够维持政治关系的均衡，政治秩序的稳定，构建起使法治规则深入人心的内在价值。以法治民到依法治权的政治生态历史演进过程已经证明，法治中国建设的正确路径应是在深入探究和准确诠释传统政治生态的基础上，扬弃中国传统政治文化，按照现代国家治国方略探索创新，走中国特色社会主义法治道路。

一、以法治民的政治生态

以法治民的政治生态孕育于我国的历史背景和文化土壤之中，经过利益各方的相互博弈积淀下来，与我国传统的政治、经济、文化体制相适应。其具体表现就是法律只管老百姓，王是高于法的，“刑不上大夫，礼不下庶人”被看作是一种规则。尽管中国古代的社会制度几经变革，历代王朝几经更迭，但在社会变迁的过程中，以法治民的政治生态始终没有改变，并在历经几千年的发展孕育中表现出自己的特性。

（一）以法治民的政治思想基础是皇权至上

中国在历史上曾经是一个典型的君主专制国家。在这一权力结构下，历朝历代的封建皇帝都被视为“天子”，言出法随，口含天宪。与此相适应，封建法制也仅仅是皇帝实施其统治的工具而已。在一家一姓的“家天下”封建制度下，皇帝作为一家之“主”，其个人意志自然就成了“家天下”的圣旨和根本大法。虽然先秦儒、法两派的思想家围绕“人”、“法”进行过激烈的争辩，但自进入封建社会以来，基本上秉承着“人”、“法”并举的治国思路，试图以“法”来约束“人”的随意性，以“人”的道德素养来规范“法”。然而，“权者，君之所独制也”（《商君书·修权》），“天下之事，无小大皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》）使皇权实际上凌驾于法律之上，仅仅靠皇帝的道德自律来规范和约束。这种皇权至上、权大于法的政治思想不仅渗透于阶级、家庭、行业的各个社会细胞之中，而且内化为臣民人格的一部分，规范着人们的日常行为。

中国几千年的君主专制统治孕育出“君贵民贱”、“重权轻法”的政治生态，法律屈从于权威，从属于长官意志，只要权力需要，统治者随时可以弃法律于不顾，在他们的内心中对法律从来没有过真正的尊重、认可和遵循，其结果只能是权力失去制约，以致于权力滥用而导致腐败滋生蔓延。对于社会普通民众来说，普遍存在着权威主义的惯性思维和奴性仆从的行为习惯，极度缺乏法律认同的主体要件。社会成员普遍存在着崇圣观念，在主观上主动地向君主认同，在学理上自觉地向君主求证，期求着圣王明君、清官贤相的出现。与此相联系，社会成员只知道不守法会受到法律的严厉制裁，而不知道法律还有保护他们权利的功能，因而被动地不去触犯法律就成为其最显著的特征。正因为认识不到权利的“属我性”，当时的老百姓也不懂得如何运用法律来维护自己的权利，只能在社会活动中长期处于被动服从的状态。

（二）以法治民的治理理念是人治下的法治

在中国传统的儒家思想文化中，仅仅把“法治”看作是实现“德治”的一种辅助性的治国工具而已，认为“仁”才能对其内在进行有效约束，发挥决定性的作用。孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《论语·为政》）。也就是说，统治者如果能依靠道德来治理国家的话，就会像群星环绕着北极星那样，凝聚在统治者的周围。《唐律疏议》开宗明义：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”，强调法仅仅是德礼之所不及的一种辅助工具。由于儒家所强调的“德”乃人之德，故德治理念的归宿只能是人治。与儒家治国理念相对立的法家，虽然提出了很多“法治”的理念，但把君主排除在法律约束之外，实际上把法治作为统治民众的手段。管仲说：“生法者君也”（《管子·任法》），即强调法律是由君主产生的。韩非说：“一民之轨莫如法”（《韩非子·有度》），即认为法律的作用就在于规范所有臣民的行为。可见，法家所主张的法治也只能是人治下的法治。

在这种政治生态下，使得统治阶级在理论上对法的本质认识非常片面，只是将法律作为能够实现其统治意志、巩固其统治地位的工具，因而法律不可能真正成为监督、制约权力运行的根本依据。同样，社会民众对法律的依赖程度也非常低，没有意识到权力是由权利所派生的，因而也不可能把法律作为维护自身权益的工具。在实践中，统治阶级非常强调自身权力的至高无上性。仅重视对民众违法行为的制裁，而忽视了对民众合法行为的引导，由此简单片面地认为“我就是法”，老百姓只能听命于“我”，自觉自愿地接受“我”的管制和束缚。而社会民众也仅仅把守法看作是自己必须履行的义务，不可能积极主动地去做有利于法律的事情。这必然使得以权压法、以言代法、徇私枉法的情况经常发生，从而导致社会风气污浊不堪，极度缺乏对法律的认同感。endprint

（三）以法治民的政治追求是“内圣外王之道”

与法家从外部因素来寻求治国方略不同，儒家把治国方略放在了内部因素，笃信“为政在人”的政治理念，追求“施仁政”，即“圣人之政”。孟子说：“尧舜之道，不以仁政，不能平治天下”；“三代之得天下也以仁，其失天下也以不仁（朱熹注：‘三代，谓夏、商、周也。禹、汤、文、武，以仁得之；桀、纣、幽、厉以不仁失之），国之所以兴废存亡者亦然”（《孟子·离娄上》）。在儒家看来，政治是否圣明，关键在于治人者是否是贤人、智者。正如《大学》里指出的，“一言偾事，一人定国”，故而“尧舜帅天下以仁，而民从之；桀纣帅天下以暴，而民从之”（《大学》第九章）。这就是说，一个国家有什么样的君臣，是决定这个国家政治善恶的关键所在。只有君臣时刻注意自身道德的修养，具备了良好的道德品质，才会有一个良好的政治局面，否则是无法维持其政权的。这便是“内圣外王之道”得以实现天下稳定、政权牢固的根本所在。

儒家把自我完善、寻求“内圣外王之道”作为政治追求，无非就是明明德、亲民、止于至善，强调通过道德修养的提升来实现自我的超越。但儒家认为，真正能够成圣成贤的人只是凤毛麟角，对于绝大多数人来说，都是“学而知之”或“后知后觉”的普通人，所以不可能自觉地对其自身所固有的“仁心善端”进行认知和提升。如果普通的凡人想提升自身的道德修养，就必须要由那些已经实现理想道德人格的“圣人”来引导、感化。这样一来，治理天下、教化万民的“王者”重任不但非这些至善、至明的“圣人”莫属，而且“德沛四海、恩泽万民”也成了这些圣人义不容辞的社会责任与道德义务。诚然，提升自身的道德修养是每一个人都应面对的问题，但儒家的“内圣外王之道”是一种向内的道德修养，把人的道德品质因素在政治活动中的作用绝对化，使人们在受到外来侵犯时，不是从制度、法治等方面，而是从自身去找寻克服这种不足的途径，这充分反映了社会主体在寻求改变外界时的无奈。

二、依法治权的政治生态

依法治权的政治生态，是推进依法治国战略的基础性工程，也是培育法治文化的宝贵软实力。法治作为迄今为止能够有效防止公权侵害民权的“最不坏的办法”，其核心就是依法治官、依法治权。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]（P154）当前开启的法治中国建设新征程，既是对“有人治、无法治”的历史传统的颠覆和否定，也是对“以言代法”、“以权压法”的政治现实的克服与挑战。在此背景下优化依法治权的政治生态，就要把重心转移到法律实施上，逐步实现从“法律大国”向“法治强国”的跨越。

（一）依法治权的本质是体现人民主体地位

从权力与权利的关系上看， 权利是本源，权力则是由其派生的。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府只是权力的代行者，这种公权力是人民通过法律授予的。对于公权力而言，法无明文授权即不可为。正像列宁所说，“宪法就是一张写着人民权利的纸”[2]（P50）。公民与政府之间所立的契约就是宪法，“一切进步性社会的运动，都是一场从身份到契约的运动”[3]（P97）。从社会契约论来说，权利并不是来自于国家的恩赐，而是公民与生俱来的，只是公民把自己的一部分权利让渡给了政府，政府才拥有了权力。在宪法的慈母般的眼中，每一个公民都是整个国家，都是应该平等呵护的孩子，都应该不折不扣地尊重他们的人权。因而国家权力的存在和行使，必须以保障公民权利为出发点和归宿。

法治与人治的区别决不仅仅在于有没有法律，或者法律制度够不够完备，依法治国基本方略的推进也决不仅仅在于是否增加了法律数量，或者是否树立了对法律权威的崇拜，最根本的还是看法律是否体现了人民的主体地位，是否尊重和保障了人民的权利。以人为本，执法为民，公平正义，充分体现了我国社会主义的国家性质，我们党的执政理念，生动诠释了社会主义的法治精神。在凸显人民主体地位的政治生态下，才能体现法治的根本目的是为了人民，在立法的过程中保证人民性、科学性、公正性的统一，在执法的过程中严格、公正、文明执法，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；才能扩大社会主义民主，使人民的各种民主权利得到充分的法律保障，从各个领域、各个方面扩大公民有序政治参与、行使当家做主的权利；才能真正树立法律的权威，使法治成为广大人民群众自觉接受的生活方式，赢得最广大人民群众的认同和拥护。

（二）依法治权的治理理念是法治

法治作为一种治国理念，在理论上有其逻辑预设。首先，所有人的才智具有同一性，并不存在什么“神秘能量”能够使一些人的才智比其他人更高一些，即强调人生而平等。其次，所有人的认知能力都是在一定范围内、一定程度上的，不存在能够认知一切的个体，即强调多数人的“智慧”必然优于个人的“英明”。再次，人性的本质是“恶”，虽然有向“善”的可能，但如果与外界的冲突不相上下时，“利己不损人”是其常态；如果与外界的冲突占据优势时，利己的天性就容易使人有“作恶”的趋向。即强调国家的前途命运不能寄托在领导人的高尚品德上，而应当依靠强有力的法律法规对权力进行规范和制约。最后，人是具有理性的，在“人人平等”、“利益均分”的心理作用下，所有人都存在着制定规则的愿望，但又都面临着“失信受罚”的外在压力，所以，凡属众人参与制定的规则，基本都有着类似“契约”的普遍效力[4]。因此，在法治面前，绝无权力的大小与民众的草芥之分，只有公民的平等关系、合法与违法之别。

中国共产党作为一个执政党，手中握有各种公共权力，如果没有法律的规范和制约，依法治国必将无从谈起。因此，决不允许任何人有超越法律之外、凌驾于法律之上的特权，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”[5]（P22）。在这样的政治生态下，人生而平等的观念在社会中得以普遍承认，出发机会的平等使得社会多元利益主体构成了既竞争又共存的“均势”；任何对他人合法权利的践踏都会为社会所不允许，并遭到世人的厌恶；相互独立的各个利益主体进行等价交换、诚实守信的“契约”意识深入人心，并在日常行为中起到支配作用；科学、理性、民主的精神得以弘扬，笼罩着神秘色彩的人格化权威和神权政治观念将被彻底荡涤。endprint

（三）依法治权的核心要义是监督和制约权力

依法治权，顾名思义，就是要依据党纪国法强化对公共权力的监督和制约。列宁早期就曾提出过，“给我们一个革命家组织，我们就能把俄国翻转过来”[6]（P406）；后来在晚年时又补充到：给我一个强大的人民监督制，我能把整个党和国家中的官僚腐败症翻转过来。任何公共权力必须在监督和制约下运行，脱离了监督和制约的权力，必然会导致腐败。而对公共权力进行有效的监督和制约，必须解决好两个问题。一个是思想观念问题，就是首先要假设人性是有弱点的，在特定的条件和环境中是会犯错误的，所以必须加强对权力的监督和制约。另一个是监督制约机制问题。监督制约机制必须呈封闭式，这样才能真正解决监督者由谁来监督的问题。如果监督制约机制是开放式的，那应由谁来监督最后的监督者呢？

党的十八届四中全会明确提出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保障。”[7]作为一个长期执政的党，我们党清楚地知道，权力一旦失去了监督和制约，必然会导致腐败。所以，在党的十八届四中全会的决定中，有大量的篇幅指向了对我们党的自我约束，这种约束就源自党纪和国法。比如，提出建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；坚决查处执法犯法、违法用权等行为。这就非常明确地要求“党依据宪法法律治国理政”。再比如，提出要加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系；运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。这就是在要求“党依据党内法规管党治党”。在这样的政治生态下，才能培育党员干部的法治理念，提高法治水平，守得住清贫，耐得住寂寞，经得住诱惑，夙夜在公，为人民群众服务。

三、在传承与创新中营造良好

的法治生态环境中国传统上是一个崇尚官本位、注重人情关系的国家。如若不对错综复杂的人际关系、代际延续的政治关系加以规范，极易产生出一团团如影随形的腐蚀之气，飘忽不定又不绝如缕。在新中国走过的65年历史中，虽然法治建设取得了巨大成绩，但难以在短时间内根除这些陋习。“过去讲‘有理走遍天下，现在有理的也到处找人。这从另一个角度说明，老百姓要办点事多么不易，不打点打点，不通融通融，不意思意思，就办不成事！这种现象一定要扭转过来！”[5]（P721）而要从根本上清除这些司法陋习，需要我们在扬弃以法治民政治生态的同时，大力弘扬依法治权政治生态的“法治”精神，在传承与创新中营造良好的法治生态环境。

（一）把传统民本思想转换为社会主义民主思想

中国传统民本思想的实质是君本，强调君王的统治权力源于“天命”， 即“主权在天”。只是在儒家看来，君王只有秉德才能广得民心，方能够“得天下”。所以，“主权在天”又可以看作“主权在民”的一种曲通。但从理论基础上看，传统的民本思想是以泛灵论和历史唯心论为哲学基础的，将重民保民视为天意使然，这就为后来一些人把权力强加在“天意”之上预留了空间；从政治载体上看，传统的民本思想基于私有制条件下的国家政权，这就决定了统治者不仅不会维护和实现人民的利益诉求，反而还会侵吞人民的利益；从终极目标看，传统的民本思想以追求生存为目标导向，都是从生存保障的角度来强调公平正义的。可见，中国传统的民本思想着眼于“治民”之策，立足于驾驭民众的权术，到头来只能为统治阶级所利用，沦为骗人的“攻心”之术。

马克思恩格斯认为，无产阶级在争得民主胜利后的社会，将“随着社会生产的无政府状态的消失，国家的政治权威也将消失。人终于成为自己的社会结合的主人，从而也就成为自然界的主人，成为自身的主人——自由的人”[8]（P760）。民主政治就是政治权力公共化的政治，其逻辑的必然结果即强调“主权在民”，也就是必须获得民意的认同才能合法地掌控政治权力。“民主决策的权威性，立基于它是由一共同体的多数做出决定的，而此一共同体之所以得以组成，则是由于大多数成员所持有的某些信念所致。”[9]（P130）当前，无论是推进政治体制改革、建立健全法律体系，还是加强基层民主政治建设，都是为了提升人民群众的主体地位，满足最广大人民群众的利益诉求。在充分发扬社会主义民主的政治生态下，不再有“治民”或“牧民”之术，有的只能是人民主体作用的发挥，政府官员必须自觉接受人民的监督，按照人民的意愿依法管理国家事务、依法行政。

（二）去除传统“法治”文化的糟粕，培育现代法治精神

在中国传统文化的典籍中虽然也出现过“法治”、“以法治国”等概念，“法家”的代表人物们虽然也极力主张“缘法而治”，强调人们的行为应以法律为准则，使“贤不得争不肖，强不得侵弱，众不得暴寡”（《韩非子·守道》），并将法律作为惩治犯罪的准绳，强调“以罪受诛，人不怨上”（《韩非子·外储说左下》），但他们没有回答出“法”源自于哪里，实质上把“法”作为了君主统治民众的工具和手段。“权者，君之所独制也。人主失守则危”，“权制断于君成”（《商君书·修权》）。韩非也极力主张君主专制，认为“能独断者，故可以为天下王”（《韩非子·外储说右上》）。也就是说，君主的权力只有牢牢地把握在自己手中，才能统治天下，甚至“人主失力而能有国者，千无一人”（《韩非子·人主》）。在中国传统“法治”文化中，君权至上，权大于法的思想一直居于主导地位。

中国传统“法治”文化延绵至今，在强大的历史惯性下，从掌握公共权力的政府官员到普通的社会民众，对权力与法治的关系认识不清，还处于一种比较蒙昧的状态。所以，在法治中国建设的进程中，必须首先做好培育现代法治精神的基础性工作。对于执政党而言，要着重强化依法执政意识，努力使党的领导的原则和方法符合法治的要求，进一步建立健全党内民主制度，畅通党员发表意见和反映情况的渠道，切实保障党员的各项民主权利。对于政府而言，要着重强化依法行政意识，行政机关的一切活动必须以法律为准绳，行政法规、地方性法规、行政规章以及其他规范性文件都不得与宪法相抵触。同时，要严格遵循公开和监督的原则，以确保公民的权益得到保护。对于民众而言，要着重强化法治的主体意识，通过现代法治教育培育公民在守法、护法中以身作则，规范自己的行为。要引导公民认识到自己所应享有的各种权利，变“要我法治”为“我要法治”。管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。只有使法治精神浸润人心，才能成为全体人民的共同追求。endprint

（三）汲取传统“礼治”精华，将法治与德治有机结合

中国传统文化中的“礼治”思想，虽然从本质上说体现了官本位的权力观，但作为一种人治主义的政治哲学，它强调人与人之间关系的和善，社会秩序的稳定，掌权者道德品质的高尚。“礼治”思想要求权力的运行必须人性化，正所谓“人人亲其亲，长其长，而天下平”（《孟子·离娄上》）。从一个家庭到整个社会，如果人与人之间亲密和善，社会秩序就会稳定，政治局面就会安定，统治权也才能正常运行。“礼治”反对赤裸裸的权力统治，要求在对待百姓的问题上应施予仁政，而不是严酷的镇压，应取信于民，体察百姓的疾苦，与百姓同忧同乐，这才能够赢得民心，从根本上维持政治秩序的稳定。同时，“礼治”主张崇德重礼的思想，强调掌权者无论是在品质上，还是在能力上，都要高于普通的百姓，如果道德滑坡，必然导致纲纪松弛、法令不行。这些中国传统“礼治”文化的精华需要我们认真汲取，为法治中国建设提供文化营养。

法治中国战略的推进，当然要加强社会主义法治建设，但这绝不意味着要放弃注重道德建设的优良传统。法治精神与礼治精华虽然从不同层面对人的行为进行规范，对社会秩序进行维护，但二者最终殊途同归。道德是法律的映像，失去了道德准则的法律也就没有了灵魂；法律是道德的约束，失去了法律保障的道德也必然是苍白无力的。没有法治精神的滋养，礼治精华就会归于腐朽；离开了礼治精华的浸润，法治精神又会逐渐干涸。因此，必须将二者统一起来，实现法治与德治的有机结合。这既要凝练具有时代特征和民族特色的礼治精华，发挥道德的教化作用，使深藏于人们内心之中的是非、善恶、美丑能够测度；又要建立健全党纪国法，将一切权力置于法律体系之下，发挥法律的规范作用，使人们共同期待的公平与正义得以彰显。只有使那些跨越历史时空、富有永恒魅力、具有当代价值的中国智慧成为法治精神的道德支撑，使法治的信仰融入每个国人的血脉里，我们的政治生态才会越来越风清气正，法治中国的雄伟大厦也才有了最稳固的根基。

参考文献：

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.

[2]列宁全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1987.

[3[英]梅因.古代法[M].北京：商务印书馆，1959.

[4]王建华.培育法治文化的前提：“人治”与 “法治”的再认识[J].天府新论，2014，（1）.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[6]列宁选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[7]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，20141029.

[8]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[9][英]哈耶克.自由秩序原理[M].上海：三联书店，2001.

责任编辑：陈文杰endprint