以休闲农业带动农村现代化的思考

刘阿荣



以休闲农业带动农村现代化的思考

刘阿荣

台湾元智大学社会暨政策科学系

农业是中华民族生存发展最重要的基础。随着社会变迁，进入信息科技时代，工商发达、消费习惯改变，传统农业生产受到挑战与冲击，间接影响农村发展与农民生活。工业化、都市化带来生活紧张、空气污染，大量城市居民向往乡村田园景观，作为休闲度假的场域，为顺应这一潮流趋势，发展休闲农业成为带动农村现代化的重要契机。然而，休闲农业如果发展有偏差，太偏于商业利益取向，可能造成交通混乱、环境破坏、文化变质等不良后果。因此必须实地考察成功与失败的案例，通过科学思维加以研究规划、总结经验，并提出合适的发展方向。该文以台湾休闲农业为例，探讨休闲农业的内涵与发展，分析休闲农业追求的永续目标，进而提出法规与辅导措施，以期促进农村现代化而避免过度商业化的现象。

休闲农业 农村现代化 永续发展

1 概述

人类社会由传统农业生活，进入工商业时代，甚至发展到后工业、后现代社会。工商业发达的社会，固然带来物质丰裕，生活便利，却也造成紧张、疏离，乃至精神空虚。而后现代、后工业社会则强调返璞归真、追求个人生活品味的自在恬适；于是回归自然、徜徉田园，就成为现代人(尤其都会生活下的都市人)缓解压力、休闲安适的重要场域。这种趋势间接亦促成“休闲农业”的兴起与发展。

顾名思义，休闲农业是兼顾农业发展与休闲生活、两者并存共荣的综合概念。由于近代都市发展、人口剧增，土地价格高涨，因此不少以“休闲农业”之名，进行土地投机炒作，甚至污染环境，亦时有所闻，此为其衍生的流弊。各国对休闲农业有鼓励优惠，也有法令规范。本文认为以“科学思维”发展休闲农业，既可发挥农业与休闲观光的优势，若处置得宜亦可减少其流弊。

休闲农业之兴起有其历史脉络，也有基于不同地理环境而呈现的区域或产业特色。总体而言，在共同的价值理想上，以追求“生产、生活、生态”的“三生净土”为旨趣，强调人与社会(他人)互动及与自然亲近和谐为目标，表现出不同地区或不同场域的发展特色。

2 休闲农业的内涵与发展

所谓休闲农业(Agricultural Recreation)常有各种不同称呼，例如观光农业、市民农园等，其内涵相当广泛，并以各种形貌、样式而出现，其经营方式或简约或细致，或单纯质朴或包罗万象，各具特色。以概括方式界定，休闲农业系泛指农业和休闲游憩相结合的事业，也是农业生活化为主轴，兼顾生产事业活动性和生态环境兼容性功能的农业经营。而依照台湾“行政院农委会”定义，休闲农业是指：“利用田园景观、自然生态及环境资源，结合农林渔牧生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，提供人民休闲，增进人民对农业及农村之体验为目的之农业经营。”

从人类生活历史观察，农业时代本来就有农忙与农闲的季节性变化，若针对非农业人口而言，古代也有类似休闲农业的概念，但不同的时代背景，所反映的农业与当时社会互动，尤其是当时消费群体、社会阶层之属性变动，均表现出不同的时代意义。例如古代休闲农业的消费群体，主要是中上阶层的达官贵人和富人，春郊踏青、牧场狩猎等。今日则是一般社会大众成为休闲农业的主要消费者。

近代休闲农业的性质有所变化，且依其时空条件及发展特性，可以区分为不同时期，根据台湾学者的研究，台湾休闲农业的发展，经历四个关键年代，各有不同的阶段主题，分别是：

2.1 观光农业的滥觞年代

就广义的休闲农业而言，远溯滥觞年代，于20世纪60年代中期开放的阿里山森林游乐区，开其端倪，到20世纪70年代中期开办的彰化县田尾公路花园，已有观光农园形貌，不过，尚未使用观光农园名称。

2.2 观光农业倡导推展年代

1980年台北市木栅观光茶园的创办，乃台湾首处开始以“观光农园”名称出现的农园，有其特殊而重大的历史标杆意义。自此以后，台湾迈入推展观光农业时代。1981年3月出现的台北市北投观光柑园，则是台湾地区最早创办的“观光果园”，因为游客可以亲身进入农园，现场浏览即采即食地品尝特色，经营方式令人感到新鲜，当时吸引大量游客前往消费。1982年起，各县市陆续发展观光农业。

2.3 休闲农业倡导推展年代

早期台湾地区官产学各界，习惯上以观光农业为主流用词，政策上使用的是发展观光农业、观光农园、观光果园等用词，直到1989年4月，由台湾农业行政主管部门赞助，并由台湾大学农业推广学系主办，广邀官产学各界人士参加，举办“发展休闲农业研讨会”，经过热烈研讨后，官产学界逐渐建立共识，改以“休闲农业”取代过去多年使用的“观光农业”，台湾从此迈入推展休闲农业时代。

2.4 休闲农业辅导管理法治化年代

台湾地区农业行政主管部门于1989年1月21日依据“森林有关规定”发布“森林游乐区设置管理办法”，全文24条；并依职权于1992年12月30日发布“休闲农业区设置管理办法”，全文19条；依据“渔业法”于1993年5月26日发布“娱乐渔业管理办法”，全文29条。由于“休闲农业区设置管理办法”系于1993年1月1日起生效，就休闲农业的辅导管理而言，自1993年起全面迈上法治化时代。不过，因该项行政命令有难行之处，且未有法律明文授权，虽经多次修正，成效极其有限，直到2000年1月修正颁布“农业发展条例”全文，明文定义休闲农业相关条文，并依据该项法律授权于2000年7月31日修正发布“休闲农业辅导管理办法”，全文27条，以及陆续发布若干行政命令，才逐步完成休闲农业辅导管理法制架构。其后，法令历经多次修订，“休闲农业辅导管理办法”最近一次于2015年4月28日修正发布。

3 目标及永续：追求“三生净土”与融贯“三级产业”

在传统农业的经营上，通常以增加产量、改善农民生活为目标，但休闲农业所着重的不纯是农业生产的数量，还包括质量及环境的幽雅，换言之，农业的农耕所得，只是收益的一部分，更重要的经济收入来源，应该包括非农耕所得的其他项目，如休闲游憩、民宿、采果、服务业等。如果以传统生产，加上生活、生态三者结合，即所谓“生产、生活、生态”之“三生净土”为目标。事实上，台湾的农业发展政策，从20世纪70年代的“三农”(农业、农民、农村)到20世纪90年代的“三生”(生产、生活、生态)并重的目标，积极倡导民众认识“生产、生活、生态”，引领台湾农业走向多方位发展。

除了“三生净土”的新思维之外，休闲农业也融贯“三级产业”的概念。一般而言，经济上以农林渔牧为“初级(第一级)产业”，制造业为“次级(第二级)产业”，而以金融及服务业为第三级产业。休闲农业本质上可以结合第一级(农业生产)、第二级(加工制造)、第三级服务及节庆营销，“三者综合”的产业发展。以台湾苗栗县大湖乡著名的草莓种植为例，草莓种植为初级产业、加工制造水果酒(酒庄)、配合当地的客家节庆活动营销，通过上述三个环节的连贯来发展地方产业。

此外，日本东京大学今村奈良臣教授提出的“第六次产业”观点(又称“六级产业”) ，也与休闲农业概念有关，该理论以一级农业生产为基础，进而拓展二级加工产业，以及三级服务与节庆营销等概念，强调“1×2×3=6”之综效化，提升附加价值并增加就业，全面提振农业经济活力。

台湾农业部门的政策，今后更要推动“全民农业”，除了涵盖原来的“三农”“三生”，更扩大到消费者及全球的关照层面，未来将打造台湾农业成为全民参与和全民分享的健康、效率、永续经营的全民农业，不只照顾生产者，更要关心消费者、未来子孙及全世界的生态环境。

所谓“全民农业”是：对农民——利润、效率、好福利；对消费者——新鲜、质量、食健康；对环境——景观、节能、保永续；对子孙——净土、市场、高科技；对全世界——责任、和谐、高绿能。

总之，农业现代化与休闲农业，正朝向“全民农业”的方向努力，打造一个扎根现在、关怀未来、布局全球的现代化农业，发挥台湾农业的科技优势与经济地理条件，秉持与世界接轨的雄心，辅导农民现代化经营，供应质量稳定、安全卫生的农产品；同时重视永续经营与生态环境保育，此为全民农业的主要关怀。

4 休闲农业的科学思维与评析：辅导奖励与法令规范

4.1 辅导与规范

随着休闲游憩时代来临，休闲从个人行为转变为社会集体层次的现象，许多重要农业政策由传统生产性农业转型为休闲性农业，一来是因应人们对休闲旅游需求的提升，二来是为帮助增加农民的收入。农业需借由休闲旅游为接口，将初级产业转型提升至三级之休闲产业，以满足人们在休闲游憩上的需求，同时带动地方经济，发扬地方特色，为地方永续发展作贡献。在政策推动及满足休闲游憩市场需求下，休闲农业逐渐兴起。庄淑姿(2001)指出，一些地方上传统文化及产业特性纷纷与休闲结合发展，因应地方化、文化性、多元化、专业化及优质化之趋势，为地区型休闲农业开创新的局面。

休闲农业不仅在现阶段台湾农业发展中扮演相当重要的角色，而且在城乡区域发展中具有关键的影响。台湾当局自1989年开始推动休闲农业计划以来，通过“休闲农业辅导管理办法”，全台各式各样合法的休闲农场已超过1102家，经农业行政主管部门核定划设之休闲农业区，截止2008年底共有63处。

休闲农业一方面继续维持农业产销活动，从事农事经营，另一方面则提供游客休闲游憩的机会，在经营形态上结合了三级产业的特性。

从政策法规层面观察，休闲农业辅导管理法治化年代，台湾当局制订了许多规定，既辅导奖励，也给予应有的规范及限制。其实以岛外的做法观察，目前欧洲许多国家都有国家级政策来鼓励农场观光业的发展。法国除了政策外还有相关组织的支持，政府并给予财务上的支持。意大利的休闲农业在当地为农业观光(Agritourism)，于20世纪60年代末期开始，以地区为主，依各地社会与经济现实面而分散经营，政府除财务上的帮忙，还有税务的立法、宣传与协调工作。丹麦观光局利用发展农场团体，促使农场观光的发展。在法国，增值税是一半，免税额度提高；其他一些国家可以两年免税，以鼓励农场观光业发展。

目前台湾地区的休闲农业相关政策已逐步具体，台湾当局或农民对于休闲农业多半持正面态度看待，但是规定部分虽有“休闲农业辅导办法”“休闲农场经营计划审查作业要点”“非都市土地申请作休闲农业设施所需用地变更编定审查作业要点”“休闲农业项目辅导实施作业规定”“休闲农业区划定审查作业要点”，以辅导经营者合法经营，但法规修订或仍有欠周全的考虑，日后将会出现问题，因此希望能够详加细述，以有助于突破发展困境。

依照“休闲农业辅导办法”第8-1条规定：直辖市或县(市)主管机关对辖内休闲农业区供公共使用之休闲农业设施，应每年定期检查及督促休闲农业区推动管理组织妥善维护管理，并报行政主管机关备查。直辖市或县(市)主管机关对辖区内休闲农业区，应每五年进行通盘检讨一次，其检讨内容应包含软件营运及硬件建设之短、中、长期规划，并适时修正规划书报行政主管机关备查。行政主管机关为辅导休闲农业发展，每二年办理休闲农业区评鉴。

虽然如上规定每年应定期检查或两年评鉴或五年通盘检讨一次，但在相关部门人力有限、人情压力之下，能否真正彻底落实颇令人怀疑。因为休闲农业毕竟不像工业等有“工安之立即危险”，因此台湾有些假休闲农业之名，行投机炒作之歪风，仍时有所闻。

其次，休闲农业区中拥有不同资源的食、宿、行、游、娱、育等旅游产品组合，并发展出休闲农业创新事业类型之概念，以休闲农业区的可及性及旅游产品接待能力做比较，结果发现休闲农业区可针对其所在区的距离远近、规划及发展适合之旅游产品服务。另外，休闲农业区可做农村资源的水平及垂直整合，有效提供区内旅游产品，作为整体创新事业价值提升，并提升休闲农业区旅游产品接待能力，发展适合休闲农业区之新农村模式。

以科学思维去探讨休闲农业，可以发现目前岛内外许多休闲农场的农地具有再开发的意义，已经脱离农业发展政策的规范，而成为可扩大资本投资的休闲产业设施。休闲农场成为农业和休闲产业的混合体，它已超出农业体系的农场实体形式。所以，如何在游客休憩区的建构中仍将休闲农场视为农场，则是目前休闲农场设施建设所需维持的基本原则。

4.2 外在资本的投入与休闲农业的再现与建构

休闲农场的再现是依经营者和消费者的想象而形成。若以经营者而言，农业发展条例虽说明休闲农业是一种农业经营，可是实务现象上，休闲农场经营者在农地开放自由买卖以后，已包含在地农民、中产阶级移入者、资本家等不同类型，这些经营者具有不同的农业和休闲旅游符号叙述。因此，农场的活动表征可能偏向农业生产体验和操作，乡村环境之宁静和放松心情，或是享受乡村生活的诗情、田园情境和归隐休闲活动。这些休闲农场的再现是经营者以农业导向乡村发展的理念为基础来呈现休闲农场，因此，此再现是依田园景观、自然生态及环境资源及农业生产之实体而再建构其文化符号，其较不影响农场的认定。

另一方面，消费者对休闲农场的想象亦是建构休闲农场活动形式的文化表征，因此，部分消费者依循乡村主义和浪漫主义的思维而需求乡村休闲活动，而另一部分则反映对一般观光旅游活动的兴趣。这些多元的消费需求影响休闲农场游憩设施的建构，使休闲农业成为高投资的产业而偏重市场利润的追求，国际化和高级观光旅游标准则更成为另类发展目标。

总之，为适应农业转型，台湾地区百姓日渐重视休闲生活趋势，利用农业资源结合“农业生产、农业生活、生态保育”之理念，发展休闲农业已成一种潮流，如何建构休闲农业设施，如土地、营建、生态保育、安全防护等，各相关法令散见各特别法规体系，于推广休闲农业、辅导合法设置休闲农场之际，法规适用与竞合现象显著，均待厘清。而休闲农业下的休闲农场之实体与再现，同时受到农业导向乡村发展和市场导向休闲旅游两项理念的影响，其实体建构是多类途径，其经营形式则从家庭或自顾型一直到资本密集投资的产业经营。

休闲农场是整合一、二和三级产业的经营事业体，其主管机关涵盖不同部门，各部门皆依相关规定来认定和管制休闲农场。因此，在整体政治经济权力运作中，休闲农场的管理，从农业生产、土地利用、建筑物许可、餐饮和住宿管理、营销营业、观光旅游和教育体验活动等方面皆需符合不同部门的政策和发展理念。当休闲农场更重视产业经营绩效时，其可能与其它观光、休闲或餐饮旅馆业的发展产生竞争，此情形将扩张法律约束的权利而限制休闲农场的发展。

5 结论

在工商业发达时代，人们向往回归田园以求身心舒坦，由农业社会进入工商业社会后，人们再返回休闲农业的需求已成为普遍的趋势。中国几千年来以农立国，农业是民生之命脉，也是民生经济的基础，但近几十年来，不论台湾地区或大陆地区，都已经迈向工商业发达的社会，同时也都兴起休闲农业的时尚风潮，缓解身心压力。

本文论述了休闲农业的内涵及发展，以台湾地区为例，经历了“观光农业”到“休闲农业”的不同用词，但近年来最重视的还是“休闲农业辅导管理的法制化”。其次，通常大家重视休闲农业的目标是追求“生产、生活、生态”的“三生净土”，并融贯了初级、次级和三级产业的发展，从农业生产到产品加工制造，并结合旅游服务业及节庆活动，使休闲农业能兼顾生活、社会、环境之永续，以及心灵之安顿。

以现代科学思维分析，休闲农业的成功与否，与法规健全、积极辅导有密切关系。而近年来由于外在资本的投入，也出现休闲农业的符号建构的观察，使经营者、消费者都可以赋予休闲体的文化符号，也使得经营绩效、休闲效益未必等同于商业利益；必须从更多元的角度、更深刻地反思、审视与评估，而非以简单化约的概念来诠释。

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