国家治理现代化与依法治国的中国逻辑

叶国文

[摘要]国家治理能力现代化是国家建设的政治目标。现代化是所有国家都无法回避并努力追寻的历史潮流。在这一潮流中，依法治国是国家现代化建设的重要内容，这将促进包括国家治理体系和治理能力现代化在内的国家治理现代化。依法治国和国家治理现代化具有内在的一致性。促进国家治理现代化是实现中国全面依法治国的内在要求。

[关键词]国家治理；现代化；依法治国；中国

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05002906

一、现代化、国家建设与国家治理现代化

现代化是人类历史发展的潮流，任何国家都无法回避这一历史潮流。正是现代化的发展，改变了人类生存和发展的方式，使人类社会呈现出“一种不断革新但未发生解体的社会制度；分化的、富有弹性的社会结构；一个在技术发达的世界中提供必要技能和知识的社会框架”[1]（P47）。同样，现代化也推动国家现代化建设，即国家建设。在现代国家的前提下，促进包括国家治理体系和治理能力现代化在内的国家治理现代化，吸纳、整合社会并使之有机化，是国家建设的现实要求，更是现代化的内在要求。在现代政治条件下，这种要求体现在三个方面。

一是整合性。现代国家是形成共同体的一种制度安排，可能如涂尔干所说的机械团结的统一性，也可能是多元共存的统一性，但它必然“调动社会资源并使之合理化”，并以权威方式实现整合，其中“最明显地表现于统一制定政策” [2]（P11）。显然，一方面整合性是构建现代国家的内在动力。现代国家正是在摆脱殖民统治、实现民族独立的过程中建立起独立的、统一的、多民族的主权国家。另一方面整合性是国家建设的政治目标。新生现代国家是一个多要素、多民族共生的国家，但要使这些要素、民族实现融合并形成整体，促进共同体的公益、合作和团结，就需要建立法律制度并体系化。本质上，这是构建契合现代国家的新的国家治理体系。当然，这种国家治理体系主要为巩固国家主权、建立社会秩序和发展。

二是合法性。与源于神秘力量或个人魅力，自上而下形成权威的传统权力合法性不同，现代化所创造的“现代社会高度依赖于它的公民的各种形式的承认与合作” [2]（P14）。这就需要创建与现代社会契合的国家政权，以便“使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜之信仰” [3]（P55）。这种基于信仰的政治体系就是以政权合法性建设为主要内容的国家建设。一方面以民众承认和合作为国家建设目标，创建新的合法性资源；另一方面把现代化产生的分化和变迁“纳入一个共同的制度与组织框架之中”，使“所有的群体都有权日益具体地参与一切生活领域”[4]（P1317），从而建立民众平等参与的政权合法性制度。显然，这一过程就是构建国家现代治理体系并使之有效运行的过程。

三是有效性。简言之，在民众需要时，现代国家具有“实际的行动”能力并达到预期效果。即当大多数民众“看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度”[3]（P55）。由此可见，有效性直接体现为经济社会发展进步，而且必须以惠及绝大多数人群为价值。毫无疑问，有效性是建立在国家政权的稳定性基础上的，而且有效性本身应当包括稳定性，所以有效性主要体现为国家政权的稳定性和经济社会发展进步。正因如此，实现有效性必须构建与之契合的稳定而持续的国家政权。当然，这并“不一定意味着政治体系的所有成分都不发生变化。它指的是相对的持续性和政治体系的一切比较基本的主要成分，如基本的政治价值、文化和政治的基本的组织（或制度）结构，不会发生变化”[5]（P155）。相反，必须在稳定而持续的政治体系中构建一定的治理结构和体系，通过治理结构和体系的完善保持政治体系的稳定性，并能够随着现代化进程和国家建设而发生与之契合的变化。

综上所述，现代化推动国家现代化建设，以现代化为诉求的国家建设，其主要目标是促进国家治理的有效性，不断增进政治共同体利益、合作和团结，即国家整合性和合法性。其中，整合性是合法性和有效性的基础，而合法性又为整合性和有效性提供了政治保障。同时，在整合性和合法性基础上，才能产生国家治理的有效性，治理有效性又促进了整合性和合法性。这就在国家建设中产生了构建新的治理结构并体系化的需要，这种需要体现为国家整体性、合法性和有效性的能力，即为国家秩序、经济发展和社会进步提供稳定而持续的能力。这种适应国家现代化需求的、体系化的治理结构体系和治理能力就是国家治理现代化。

二、现代国家与依法治国

人治曾经是人类治理共同体的较好方式。在《理想国》中，柏拉图极力推崇“哲学王”治理的城邦。当“哲学王”治理出现困顿时，他从天国回到人间写下《法律篇》，这反映了“柏拉图从‘人治到‘法治的认识” [6]（P2）过程。在中国《论语》中，孔子所推崇的前三代社会是典型的人治社会，主要体现为“仁”，即以人为核心的等级秩序。“礼崩乐坏”后，“法家”曾经一度成为正统的治理方式。当然，柏拉图的“法治”和古代中国的“法家”并不是今天意义上的法治，而且“法”以及“法治”并不符合古代社会的善治方式，因为古代社会权威主要源自世袭或者克里斯玛型人物。这种权威是建立在天然神性和德行基础上的，因而治理者天然地具有合法性，并由此产生整体性和秩序等有效性。随着先发国家进入现代社会以及人的自主性确立，治理权威转向建立在人的普遍认同基础上的合法合理性权威。至此，人类共同体治理出现了两种不同的方式。一种是不断内卷的人治方式。在传统文化基础上国家治理越来越精密化，形成比较完整的家国同构的人治方式，并把这种治理方式嵌入现代国家，形成人治化的国家建设逻辑。另一种是从人治转向法治。在现代社会和人的解放基础上创建现代国家，同时在国家建设中逐渐建立现代法律和制度，运用现代国家力量整合所有要素，用法律、制度构建新结构和体系实现对现代国家和社会的治理。这种以满足人的自我需求的法律和制度为前提的法治是把人作为前提和目标的治理方式，是建立在人所创造的现代社会和现代国家之上，因而法治是人类政治文明的产物，是国家现代治理方式。endprint

现代国家是人的政治作品，但其孕育和成长过程并不相同，主要有两种途径：其一是在现代社会基础上创建现代国家，构建现代法律制度治理现代国家；其二是在传统社会基础上创建现代国家和现代社会，传统和现代的政治文化同时作用于现代国家。正是两种不同的现代国家孕育和成长途径导致上述人类共同体治理方式存在差异。

第一种途径主要以先发国家为主。其中以英国、法国和美国三大标志现代国家确立的革命为主要标志。在这种途径中，一些臣民为了宗教和商业目的从封建庄园中逃离出来并逐渐发展出现代社会成为新兴阶级。这些新兴的现代资产阶级为了维护自身经济利益，与封建制度和传统力量进行了抗争和革命。之后，一种新的统一的政治体系逐渐取代封建制度。罗斯金认为，“自1648年‘三十年战争结束之际，封建体系被现代国家取代”。这个“人为”“构建”的，“使公众属于一个民族，而不仅仅是一个世袭统治者的臣民”的新政治体，就是与之前所有传统国家不同的现代国家[7]（P36）。然而，现代国家的抗争和革命并不像之前革命后国家那样一方完全彻底地消灭另一方，相反“从封建社会的灭亡中产生出来的现代资产阶级社会并没有消灭阶级对立”，而是“伴随着相应的政治上的进展”而共同成长，“只是用新的阶级、新的压迫、新的斗争形式代替了旧的”，其结果是现代资产阶级在现代国家里“夺得了独占的政治统治”。至此，我们发现“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”[8]（P273274）。而这个委员会是各种利益主体、阶级进行博弈并固化后的国家制度，即建立在现代宪法之上的国家法律制度，以及据此实行现代治理方式——依法治国。正是在现代法的制度框架内，在脱离了人治之后，人类运用法的治理方式，第一次实现了国家的整合性、权威的合理性以及治理的有效性，创造了新的文明和发展模式。

第二种途径主要发生在后发国家。在这一途径中，传统国家往往因经历较长时期的封闭发展而出现僵滞现象，进而产生合法性和有效性问题。此时，先发国家利用现代力量踹开了传统国家封闭的大门，传统国家由此出现了内外交困的局面：对外，反抗现代殖民统治，但这是一种传统国家从来没有遭遇过的强大力量；对内，应对各种可能是内部治理僵化导致的底层革命，也可能是统治集团无论应对外部殖民而内生的无序，或者两者兼而有之的混乱。在各种应对性的自救中，军队、政党等现代政治组织应运而生，主动挑起动员、带领人民进行抗争和革命的重担，进而创立现代国家。这种途径创建的现代国家具有三个基本特点。其一是后发的、被现代化的现代国家。正是如此，这种国家以人民解放、民族独立、政权统一为目标，即国家整合性。其二是党建国家或军建国家。由于政党或者军队在抗争和革命中的巨大作用，他们在国家中往往具有超然的地位。不仅如此，还会因革命逻辑的路径依赖而陷入人治的窠臼，出现威权统治。其三是建立在传统社会基础上。后发国家是在传统社会基础上创建的，于是后发国家建设产生了改造传统社会和发展现代化的两种需要。改造传统社会，是为了建立与现代国家相匹配的现代社会。由于后发国家是人民的整体需求，因而运用国家力量进行传统社会的现代改造并实行治理就具有了合法性，并因此创造出秩序和发展的有效性。发展现代化，是满足后发国家的国家建设需要。实现这种需要关键在于激活国家治理各主体，其中尤其是解放个体和社会。在这一过程中，国家力量往上收缩，社会逐渐成长并产生自主性需求。这种需求则倒逼国家，产生进一步变革社会的力量，出现重构国家治理结构、体系并使之能力现代化的需要。这种需要以国家内部各主体通过协商等方式构建新的、现代的治理体系为基础，以实现整体性、合法性和有效性为目标，显然这种国家治理体系是摆脱传统人治方式的、以规范人们行为的国家法律制度为内容的治理体系，以这种体系实现的治理方式就是依法治国。

由此可见，人类政治文明的进程就是以法治代替人治的过程。在这一过程中，国家整体性、合法性和有效性是判断标准，而把现代国家所有要素纳入国家法律制度层面，建立以国家法律制度为基础的现代化治理体系，并通过依法治国实现治理能力现代化是国家建设的主要内容。

三、国家治理现代化：依法治国的中国逻辑

阿普特认为，现代化是一系列有意识的理性选择，是在“改善了选择条件，以及选取了最令人满意的选择机制”后做出的契合国家现实的选择。在这一意义上，国家建设就是选择能够“推动和应对现代化的最合适的政治形式”[1]（P629）的过程。正因如此，依法治国是现代国家从整体性、合法性和有效性出发，理性选择契合现代化治理方式的结果。对中国而言，依法治国是在经历革命、建设和改革开放后，为加快建设现代国家、实现民族复兴的重大政治选择。

在经历“千年犹行秦政”后，近代中国出现了治理绩效问题，并引发了合法性问题。与此同时，先发国家运用现代力量入侵中国，近代中国出现了国家整合性问题。在这三个几乎同时呈现的问题中，国家整体性问题对于近代中国尤甚，于是“占据了舞台中心的是以‘救亡为主要诉求的民族主义思潮和运动以及与之相呼应的以‘改天换地为目标的历次革命”，其政治目的就是“在保持‘中国存在的前提下，使之既成为一个统一、强大和有效率的国家”，同时“成为具有现代意义上的合法性国家”，即“中国作为一个统一国家而进入现代”[9]（P2035）。为此，各种力量纷纷登上近代中国的历史舞台。但是，这些力量或者因内部阻扰，或者因自主性缺失，或者导致新的社会分裂，或者无法有效动员社会而退出历史舞台。尽管如此，它们的失败却给以中国共产党为核心的抗争和革命夺权留下了宝贵的经验。

一是需要现代政党。与传统政党不同，现代政党在驱离分离性后逐渐成为整合性力量[10]（P1182），发挥“将不同功能团体连接起来”，使原本分散、碎片化的传统社会进入有机的现代社会，达成社会共识，“带入构建国家的关系之中” [1]（P141142）的功能。先发国家踢开近代中国大门后，被现代化的中国面临着“破坏了旧的权威模式，摧毁了传统的政治制度，却不一定会创造出新的权威模式或新的政治制度” [11]（P426）的现实。在中国抗争和革命中，现代政党发挥了整合、动员和组织社会创建国家制度的整合性功能。孙中山领导国民党推翻帝制建立共和，就是现代政党整合性功能的具体体现。同样，在革命夺权建立新中国以及建设、改革开放等国家建设中，也需要中国共产党发挥整合性功能。endprint

二是需要军队力量。马克思在《工人议会开幕——英国的军事预算》中指出，在传统社会进行现代构建，“需要组成一支拥有足够的精神上和肉体上的力量以同敌军进行斗争的军队”[12]（P126）。在全面危机爆发后，清王朝曾经动用八旗兵的力量，但是这支传统力量最终在现代军队面前溃不成军。在清王朝建立现代军队过程中，这支被寄予厚望的军队最终成为毁灭自身的力量。然而，由袁世凯领导的这支军队在掌握政权后日渐凸显分离性，中国由此进入了军阀政权时代。面对这一现状，孙中山不得已组建军队实行抗争和革命，并建立了培育中坚力量的黄埔军校，从而使共和植入中国政治骨髓，建立了中国第一个现代政体。分析袁世凯失败的原因，主要是这支以军阀为主的军队没有实现真正的现代转向，在掌握政权后其分离性本能彰显，成为分裂社会和国家的力量。孙中山成功地运用军队力量推翻旧政权建立了共和政体，但是也没有办法变革源自传统社会的分离性本能，致使军队内部派系丛生而陷入军阀政权的困境。因此，在中国构建整体性、合法性又具有效性的现代国家，一方面离不开军队的力量，另一方面又必须遏制其分离性，使其成长为构建现代国家和国家建设的整体性力量。

三是需要动员和组织群众。亨廷顿认为，“强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持。‘动员和‘组织，这两个共产党政治行动的孪生口号，精确地指明了增强政党力量之路”[11]（P371）。这明确指出了共产党成功的关键：建立底层机构，动员和组织人民群众。相反，国民党沉湎于“高层机构”，没有建立有效的“底层机构”[13]（P294302），从而失去了与社会底层和群众沟通的机会，以致于孙中山留下“必须唤起民众” [14]（P103）的遗嘱。

上述经验教训给中国共产党以启示。在大革命失败后，中国共产党通过建立农村革命根据地动员、组织人民群众建立工农红军和革命政权。在三湾改编和古田会议的基础上，把工农红军改编为党领导下的人民军队，从而解决了军队的分离性本能，更重要的是在党、人民和军队之间建立了紧密的关系，走上了“农村包围城市”的革命道路。当然，这也为适应革命的需要而创建党政一元化领导体制治理苏区和陕甘宁边区革命根据地政权提供了基础，直至夺取政权并建立新中国。

新中国成立后，党政一元化领导体制随之植入并在国家建设中逐渐成为治理革命后国家的有效方式。但是，创建在传统社会的新生国家政权面临资源短缺问题，并随着国家建设而日益凸显。为此，新生国家采取了革命时期的合作化运动并在此基础上创建人民公社制度。为了实现这一照顾资源短缺现实又与中国文化及理想社会相匹配的制度，计划体制随之建立。随着国家现代化建设的推进，在党和国家领导下建立的计划体制必然进一步强化党政一元化领导体制，而党政一元化领导体制则有助于推动计划体制和人民公社制度的实现，于是它们形成相互借重并强化的形势。这确实推动了国家现代化建设。但是，新中国是以农村资源为主的现代化建设道路，为此构建了城乡二元结构，这导致农村集体行动逻辑的产生，并产生了有效性问题，也对国家现代化道路的正当性产生了怀疑。

在有效性问题和建设道路怀疑中，部分农村地区通过对土地制度的变通和对分配体制的调整进行了自我变革。这种变革立刻激活了这些地区的生产积极性，部分地解决了农村稳定、农业发展和农民增收问题，也为国家建设创造了更多的资源。基于此，国家认同这种自我变革，并在上下互动中创新农村土地制度和分配制度，推动了改革开放政策。同时，农村自我变革则凸显党政一元化领导体制的弊端。在邓小平提出改革党和国家领导体制，尤其是不再过多地强调领导人的意志和看法后，改革开放出现了前所未有的推进。

改革开放政策包括两个方面：对内，通过改革中央和地方、政府与企业、国家与社会的权力和利益关系，激活中央和地方，企业、社会和个体的积极性；对外，通过引进资金、技术和管理经验，为对内改革提供资源和动力，并通过外部注入的方式解决内部资源匮乏问题。对于党和国家而言，改革开放政策产生了中国共产党继续执政的正当性和党治理国家的有效性。与此同时，香港、澳门的顺利回归则进一步解决了国家整体性问题。党的十四大以建立社会主义市场经济体制的方式，在确认改革开放政策的必要性和确定性的同时，也瓦解了计划体制。

改革开放政策和社会主义市场经济对许多体制和机制产生了冲击，其中对党政一元化领导体制的冲击尤甚。在社会层面，随着国家政权往上收缩，包括农村在内的基层社会失去了继续实行党政一元化领导体制治理社会的政权基础，社会在自我发展中与党、国家出现疏离；在经济层面，社会主义市场经济的建立与完善，使党政一元化领导体制失去计划体制的经济基础；在政治层面，社会和市场成长倒逼政府管理和党的领导方式的变革。这三方面的巨大冲击，直接体现对党如何整合多元而流动的社会、促进有效和有序发展，进而实现继续执政的正当性提出挑战。萨托利认为，无论党政一元化领导体制“是产生于革命的形势或革命的手段，它们都被当成例外的‘特殊的政权——而不仅仅是‘新政权。因此，一元政体不能简单地指望随着时间的流逝而获得合法性，它们必须表明它们能够比多元政体做得更多、更好、更快”[10]（P6566）。这就对党政一元化领导体制提出了变革诉求，或者说对党领导人民治理国家方式提出新的要求。

在此情况下，作为执政党的中国共产党面临选择问题。1997年中国共产党选择依法治国作为回应。党的十五大认为，依法治国“是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”，并明确提出依法治国“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”[15]。

此后中国共产党依次提出了加强党的领导、国家建设的新目标以及借鉴政治文明的成果实现我国政治现代化、变革社会管理体制、全面深化改革等方面内容。这些内容逐步充实了依法治国并为国家治理方式重大转变做了准备，直到党的十八届三中全会提出在全面依法治国中促进包括国家治理体系和治理能力现代化的国家治理现代化。显然，中国共产党提出全面依法治国的国家治理方略，是汲取人类社会发展、社会主义建设、共产党执政和现代政治文明发展规律，适应中国国家建设的现实，从有利于加强和改善党的领导进而实现继续执政正当性，有利于国家整体性和有效性出发提出的。endprint

正因如此，自提出依法治国以来，中国共产党采取一系列措施落实全面依法治国基本方略实现国家治理现代化。首先，强调宪法在国家治理中的极端重要性，提出依宪治国、依宪执政等重要理念[16]（P9）；其次，从完善法规制度入手，打通国家和党的法规制度的任督两脉，确保党纪国法的互联互通；最后，以从严治党为逻辑起点，以保证包括宪法在内的国家法律法规和制度的落实为内容，通过全面深化改革实施依法治国方略，实现从党政一元化领导体制为主的国家治理方式向依法治国为主以德治国相辅的现代治理方式转变，并在全面依法治国中建构国家治理体系，促进治理能力现代化，逐步实现国家治理现代化，为实现“中国梦”奠定政治基础和保障。

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[15]在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[DB/OL].[20150610].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html.

[16]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.endprint