国家治理现代化背景下“领导小组”问题探析

樊晓晨　聂月岩

[摘要]领导小组是广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式，是当代中国政治运行的普遍形式，是中国党政关系最核心的联结点之一。通过“领导小组”这一顶层设计的变革，突破了原有的组织架构，彰显出统筹协调与强力驱动功能，并强调决策机制，有利于治理现代化决策的优化与落实。因此要正视领导小组的独特优势，充分发挥其有效性；完善关于领导小组的法律规范，提升其制度化水平；规范部门分工和协调机制，继续深化政治体制改革，这样才能充分发挥其议事协调机构的作用。

[关键词]领导小组；治理；制度化

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05003505

从中央层面来看，新一届中央领导班子密集而频繁设立各类领导小组。目前有中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组等。从地方层面来看，领导小组也是无处不在。领导小组的性质、特点和任务是什么，怎么看待它，特别是在全面深化改革的大背景下，领导小组对于国家治理体系和治理能力现代化会发挥怎样的作用？本文试图对这些问题进行探究，期望引起更多的人来关注和研究这一课题。

一、国内外学者对相关问题的研究

目前研究领导小组的西方学者较少，基本上是从政策制定过程的角度来分析和研究领导小组，其重点关注和分析的是领导小组具体在中国党政运作过程中的角色定位。把各式各样的领导小组作为一个整体的研究对象，并开展一般意义上的描述性的理论探讨。爱丽丝·米勒认为领导小组根据分工不同在各领域内发挥着枢纽性的作用，是中国共产党用以提出政策建议、协调政策执行的主要制度性设计[1]。约翰·伯恩斯指出党内的组织体系里的领导小组一直是决策层进行政策决定和执行的重要制度性手段[2]。除了把领导小组当成整体对象实施整体性分析之外，不少研究者还对领导小组做个案研究。如李可柔在研究中国外交政策的制定过程中，认为除了关注国家主席、总理以及外交部以外，还不可忽视中央外事工作领导小组等机构在外交政策的确立过程中所发挥的重大影响作用。

国内学者近年来有着大量的专门研究，主要有两种观点，一种认为领导小组制度是一种有效的具有中国特色的政治治理模式[3]。如谢庆奎把领导小组称为一种综合性决策领导机构，认为领导小组是打破部门壁垒，层次界限，集中一切力量，迅速解决重大问题的成功尝试，这种决策是各级政府决策领导机构在实践过程中为了工作需要，临时性的灵活有效的重新组合，是对首长负责制、决策会议制度和分管领导制度的必要补充[4]（P220）。还有一种观点认为领导小组制度反映了中国治理制度中法制缺失，需要进一步规范化、法制化、精简化。如周望在议事协调机构的改革上提出：提升改革方案设计的层次性，在精简的同时配之以加强议事协调机构的规范化运作的种种手段[5]（P190）。上述相关研究成果，为本文对领导小组及国家治理现代化问题的探讨和研究，奠定了重要的基础。

二、领导小组的性质与制度特点

领导小组是广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式，是当代中国政治运行的普遍形式，是中国党政关系最核心的联结点之一。这种特殊政治组织模式主要包括各级各类名称的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等。在党政系统中，出于重视和力图解决某个问题的需要，由权力较高的人物和部门牵头，组成领导小组，联合多个部门，集中政治资源，协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。领导小组制度的特点主要有三个。

（一）以任务为导向的政治实体

相对中央直属机构而言，以“领导小组”为主要代表的议事协调小组，在角色定位和功能界定上有着明确的任务导向。一些常设型的议事协调机构一般针对涉及面广、关乎全局的重大战略性、基础性任务而设定。因此存在时间很长，甚至超过了政府的某些正式序列组成部门。比如，中央农村工作领导小组可以追溯到1952年7月的中共中央农村委员会和成立于1953年2月的中共中央农村工作部[6]，还有1949年7月成立的中央财政经济委员会（简称中财委）也是中央财经领导小组的前身，这些机构虽然经过几次的组织和人事调整，但无论是事实上还是功能上仍旧是该领域的重要领导机构。另外为了应对某些短期性、突发性的任务，中央还会适时成立一些“临时性”领导小组，有的是为了全盘负责某一关键领域的改革任务而成立的小组。如中央党的群众路线教育实践活动领导小组、APEC会议北京市筹备工作领导小组等。

（二）高密度集合型的政治权力结构

领导小组的成立一般是按照层级设立的。党的十八届三中全会提出成立中央全面深化改革领导小组后，全国31个省份均按照相同的规格配置，由当地一把手担任深改组组长。这种高密度集合型的组织结构有着明显高于常设序列机构的权威性，对于解决复杂问题是实用和必需的。这些议事协调机构在实际工作中有着广泛的职能，既能获得党政部门的支持，也有能力利用社会上的资源。在完成一些专门性的工作任务时甚至可以不用拘泥于法定程序而灵活地行使权力，正是因其具有常规机构所不具有的特殊优势，在完成一些牵涉领域和部门较多的复杂问题时，尤其是在处理和解决重大自然灾害或者其他突发事件时体现出明显的优势。因此在国家层面和地方各级党政系统中都把议事协调机构当作不可或缺的治理方法和手段。每遇到事关全局、牵涉面广或较为紧急的重要事务时就倾向于设置议事协调机构来解决问题。

（三）隐匿化和制度化的运作方式

领导小组既不进入党的组织机构名录，不挂牌子，也没有固定的办公场所，而且不单独确定人员编制，只有在极为有限的相关工作报道中，偶尔能够看到这些组织的身影。相对常规机构的具体运作流程和内容，领导小组机构因为工作需要等原因公开透明度较为有限，在国内政府与政治研究方面没有当作特定研究对象也是因其所呈现的高度隐匿的特点。领导小组虽然没有非常明确和清晰的说法，一直处于较为隐秘的存在状态，但在实际的政治生活中却一直作为党和政府处理特定任务的制度性的安排。领导小组自其产生到现在经过长时间的运作积累了丰富的经验，已经成为政府政治生活中的不成文的惯例，显露出向制度化转型的趋势，如什么情况下需要组建小组，主要任务、成员组成、自身级别、存在时间、运行机制、权力界限等方面通过研究可以找出其内在规律。endprint

三、领导小组制度的主要功能

领导小组机制自20世纪50年代发展到今天，昭示着其特殊的活力以及在当代国家体系中的稳定性。而正是其独特的运作方式和执行效力正好弥补了现有政治结构的不足之处，平衡了既定政治生态下的政治系统。胡锦涛曾评价中央各工作机关“是中央谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”[7]。这也是目前官方对领导小组机制可见的唯一定论。领导小组在组织体系和政府过程中的功能主要体现在两个方面。

（一）领导小组的“决策咨询”功能

参与重大决策的咨询和制定工作无疑是绝大多数中央和地方领导小组发挥作用的重要工作领域，如中央层面存在时限较长、任务广泛的中央农村工作领导小组、中央财经领导小组等在其成立初期就被赋予了完成该领域基本上所有政策规划和制定的关键性的职责。这些机构基本不对外行使职能，在完成重大任务时能统一思想并协调党和政府的重要工作和重大行动，为党的重要决策和决定国家生活中的重大事项作准备[8]（P117）。在最高国家权力机关行使“决定--决策权”之前，中共中央、国务院、全国政协及国家政治中枢中其他与某一特定问题相关的组成部门，要协调进行大量决策前的准备工作或系统内的初步决策[8]（P117）。如十八届三中全会决定文件起草小组，由习近平亲自担任文件起草组组长，决定稿起草工作历经整整200个日夜，开了80多次分组会议，广泛开展调查研究，征求和吸取了各方面意见，文件起草组共收到总计2564条意见和建议。反馈意见的吸收率超过40%[9]。领导小组围绕实际议题，自上而下地进行信息咨询，其实也内含了一个自下而上意见表达的过程，二者在“小组政治”过程中合为一体。再如，由邓颖超任组长的中央对台工作领导小组，在1979年因对台工作需要而设立，邓颖超把其定位为“任务是调查研究对台湾的方针政策和重大事件，向中央提出建议，是中央的参谋、助手”，“她和小组同志们经过反复讨论，拟定了台湾回归祖国、实现和平统一的进一步具体化的方针政策。详细研究定稿，又提交党中央常委审批”[10]（P742）。从过程看，意见综合之后由高层领导拟定议题，领导小组研究讨论、调查研究，然后进行决策制定，集中体现了领导小组的主要功能。虽然领导小组在这些问题上仅仅具有政策拟订权，但是因为领导小组领导人往往由政治局常委或党委常委兼任，并在具体讨论、意见综合过程中享有较充分的信息，因此在大多数情况下，领导小组拟定的政策都能通过或多或少的修改成为正式决策，从这个角度讲，领导小组在实质上也是决策中心。

（二）领导小组的“协调监督”功能

党的领导作为领导小组的核心主体发挥着关键作用，而领导小组在高效完成并落实某项复杂事务时不限于中央高层，而是按照“上下对口、左右对齐”组织网络的模式。之所以在不同层级和系统中设立相应的小组也是为了“落实具体领导和指导责任”，“加强监督检查使政策落到实处”。在面对各类突发事件和新任务、新问题时，往往一个机构无法单独解决或完成，而是要牵涉不同的并列的机构部门，这是政府在运行过程中经常面对的现实问题。虽然现代政府管理的科层化是行政组织设置进步的体现，但是这种分割式的管理机构在面对综合性的社会事务时，往往显得缺乏弹性[11]。特别是当某项重要工作并不明确地属于任何一个常设机构的职责范围，客观上找不到明确的独立承担者时，整个政治运转系统可能出现断节[12]。分工提高了部门工作的专业性，但同时也导致了职权、资源和信息的碎片化。它增加了单个部门独立应对复杂事件的局限性，而现在社会矛盾的高频率和复杂性使单个部门应对事件的局限性进一步突出。政府内部的权力机构趋向碎片化导致部门间形成竞争关系：政府的条块关系导致同级政府各部门之间的横向联系薄弱，在日常管理中几乎没有信息交流[13]（P198）。首先，权力被分割成不同的部分，由不同的部门行使。其次，不同部门加速发展，形成相对独立的管理体系和权威来源，外人很难插手其内部事务。最后，政策制定与执行通常必须有其他部门的参与配合，很少有单个部门能够独立完成的工作。而以领导小组为代表的议事协调机构通过依托高层级党政领导人的“高配”，横向上充分集中和利用各相关机构的力量，纵向上通过在主要责任部门设立办事机构，从而形成以双向信息沟通渠道为主要架构的矩阵型信息传输网络，最大程度上克服了门户之见引起的信息阻塞，利用其独特的组织结构和运作模式使彼此无关联的政府管理活动有机衔接起来，为工作任务的顺利完成提供了强有力的组织和信息保障。

政策得以正式出台以后，领导小组的角色就将转换到另一阶段，即监督政策的执行情况、保障政策得到顺利施行。在中国政府过程中的施政阶段，每当要实施一项重大决策，就设置相应的领导小组来专门负责落实，这基本上已经成为惯例。这有力推动了中央有关政策措施的贯彻落实，提高了行政效率，对于保证中央政令畅通发挥了重要作用。

四、领导小组机制的改革思路

在当今全球化背景下开展现代国家建设和治理，特别是中国作为一个有着悠久历史和超大规模的复杂政治共同体，高效的凝聚和整合资源的组织力量是必不可少的。议事协调机构之所以产生并一直存在也是因其特殊的机构和运作逻辑迎合了现代化治理的客观需要。但是如果过度依赖“领导小组”有可能会影响正式职能部门间的协调动力、协调能力和协调机制，导致规模失控，运行不规范等问题，不利于政府的形象。“小组政治”的作用判断并不等同于运行过程的价值判断。重要的是“小组政治”应该采取怎样的程序，获得制度和合法性支持。

（一）正视领导小组的独特优势，充分发挥其有效性

领导小组制度类似现代管理中广泛提倡的矩阵式组织、无缝隙政府、跨功能团队等高效率的组织结构和管理方式。这些组织的共同特点是为了完成某项特殊的任务而建立临时的工作小组，成员从各功能部门抽调而来，任务完成后，工作人员回归原来的部门[11]。上述组织结构面对复杂的事务反应迅速，不仅有效降低了管理成本，明确了相关责任，体现了灵活高效，而且领导小组还是个针对特定综合性任务，让涉及的相关领导之间进行相互沟通的平台。政府中的领导小组多由某一综合性事务所涉各部门的领导组成，可以在领导小组这一平台上进行迅速沟通，凭借“高配”的组长优势来推动事务的高效进行。许多西方政府也在通过实施对政府机构的改革来适应新时期全球化、信息化的要求，摆脱传统政府机构僵化的运作模式。如弹性化政府，一方面注重利用临时性的非常设和半政府组织，任用临时性或兼职人员来提供公共服务；另一方面也在组织的协调和管理上增加弹性，通过设立委员会或工作小组，专司机构与行政部门的协调[14]（P321）。无缝隙政府组织理论则强调打破标准化的操作流程，提出把传统官僚制下的人与人、组织内部和组织之间各自为政转变为彼此之间主动沟通、通力协作的方式来完成同一任务的关系。endprint

从这个意义上讲，领导小组的运行逻辑符合西方未来的政府规划。当然，我们也必须认识到中西方背景的差异，毕竟领导小组的运作是基于我国的官僚化理性程度总体还不高的背景下，而西方是本着反思已较为成熟的官僚制的基础上提出的这些理论。因此，我们以后改革的思路是一方面要增强以法理型权威为基础的理性官僚制；另一方面要切实发挥领导小组的协同整合效应和灵活高效的优势。

（二）完善关于领导小组的法律规范，提升其制度化水平

在正视领导小组优势的同时，还要不断推动其制度化、法制化进程。法治是用以规范领导小组机构的基础和根本。但迄今为止，一直没有专门针对领导小组的设立条件、权责、组织程序、与正式序列机构的关系、撤销等方面的普遍性规定。因此要通过增加细化的可操作性强的专门条例，加大对政府机构和官员问责来完善组织立法和编制条例，杜绝以各种名目随意增设领导小组，把机构和职位的编制控制在合理的范围内。除此之外，立法机关要研究提升领导小组在宪法和法律上的地位的可行性。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》在2007年的两会上获得通过，该条例首次以文件形式规范了地方上议事协调机构的设置，但其约束力相对于法律法规还很有限。

（三）规范部门分工和协调机制，继续深化政治体制改革

领导小组持续不断产生的一个重要理由是协调与沟通职能部门之间关系的需要。一部机器要正常工作运转必须所有零部件互相协调，同样，国家行政体系要高效运行也需要各机构相互配合，这就需要提升部门间的配合与协调能力并规范其合理分工。中国政府自改革开放以来已实施过数次机构改革和职能划分，进步明显，但部门分工的现实就客观上需要进行有效的协调。由此看来，若从根本上减少领导小组的设立，还要从政府体制改革上着手，依照科学理性的官僚制明晰各部门间的职责，提高公务人员整体的工作能力和观念；要尽快以立法的形式对部门机构之间的协调行为机制做出合理清晰的规定，完善部门间相互配合协调的义务和责任的法律规范；要按照大经济、大文化、大社会、大生态的职能模块整合管理部门。行政中枢要强力推动改革，不能“民主”太多。总而言之，协调机制重要，精简机构更重要。

综上，通过揭示并阐释我国政治组织体系中“领导小组”这一特殊的机制设计，进一步丰富了对政府过程中的某些重要现象的认识，我们应继续完善这一机制设计使其在全面深化改革和国家治理现代化进程中发挥更大作用。

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