基于“多规合一”体系下的土地规划改革与创新

梅珍珍

摘要：对土地规划进行改革与创新是时代发展的产物，是经济社会发展的需要，是国家统筹土地、生态、城乡等各方面发展的重要举措。在“多规合一”体系下对我国土地进行规划改革与创新是中央针对我国具体情况制定的一项关于深化我国改革发展的重要任务，也是加快我国城镇化建设的重要内容。本文主要分析了“多规合一”提出的背景、目的和意义，土地规划与其他规划存在的矛盾和解决措施，以及 “多规合一”试点的主要任务。

关键词：多规合一；土地规划；改革；创新

国家发改委等四部委于2014年8月联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），部署“多规合一”试点，摸索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等空间规划的融合，为规划体制改革提供决策支持。同时，“多规合一”为我国的土地规划改革与创新提出了要求，也提供了相关理论指导。

一、“多规合一”及其提出的背景、目的和意义

“多规合一”是针对我国具体特点和现状而提出的，它的提出对我国当前和未来社会统筹发展具有关键性作用。以下主要对“多规合一”提出的背景，具体目的以及具体意义进行了分析。

（一）“多规合一”提出的背景

首先，由于相关规划各自为政，对规划进行实施限于一个部门，导致无法在规划层面统一。其次，由于国土、建设以及发改等部都关注规模和布局，导致其规划职责重叠。再次，由于相关部门对于国土空间安排，缺乏顶层设计，导致内容交叉重叠甚至相互冲突。因此，2014年8月，为了落实中办和国办有关工作部署，为了有效解决相关规划存在的问题，国家发改委、环境保护部、国土资源部以及住房城乡建设部等部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，从而对经济社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及城乡规划等空间规划进行融合，進而为规划体制改革提供决策支撑。“多规合一”在党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议以及中央城镇化工作会议中提出，要求积极推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个县一本规划、一张蓝图的格局。

（二）“多规合一”提出的目的

“多规合一”的主要目的是在统一的空间信息平台上建立控制线体系，从而合理、科学对空间进行布局；对土地资源进行合理配置；提高政府对空间的管理和控制水平，加强政府的治理能力；统筹社会经济发展与生态文明建设。

（三）“多规合一”的意义

“多规合一”是新时期和新的社会形势下我国关于统筹各方面发展的具体改革，它的应用将推动我国城乡的和谐发展，将促进我国经济的全面发展，也将实现我国可持续发展，促进生态环境保护。

二、土地规划与“多规合一”中其他规划的矛盾

由于不同的规划，其具体特点不同、提出时间与期限不同、制度不同等原因，导致各个规划之间难免存在着一些矛盾。本文以土地规划与“多规合一”中其他规划的矛盾为代表，对其存在的相关矛盾进行了具体分析。

（一）土地规划与经济社会发展规划的矛盾

首先，因为经济社会发展的一个主要标志就是城市化进程的不断加快，这就需要对土地进行大规模的开发和利用，具体表现在对耕地进行占用和对荒地进行开垦；而土地规划的一个要求就是要对土地进行合理利用，尽量少占用耕地。因此，土地规划与社会经济发展规划就存在着不可避免的矛盾。

（二）土地规划与生态环境保护规划的矛盾

其次，生态环境保护规划是为了加强生态保护与建设，加强环境保护，从而推进生态文明建设；而土地规划是在一定区域范围内按照经济发展前景和要求，对土地的合理使用所做的安排。以国民经济发展为主要目标的土地规划或多或少会对环境造成破坏，会造成环境污染。因此，这两者规划之间也存在着矛盾。

（三）土地规划与城乡规划的矛盾

再次，城市规划是根据城市的历史和自然条件，确定城市的性质和规模及城市各部分的组成，并对各用地种类加以全面组织和合理安排，为生产和生活创造良好环境的形态布局规划；而土地利用规划则是对整个地域，包括城市、农村用地在内的全部土地作出的统一安排。城市规划是土地利用规划的一个专项规划，是点与面的关系，内容和成果各成体系，因此，两者存在许多现实的矛盾。

三、开展“多规合一”实践，解决土地规划与其他规划间的矛盾

总体来说，土地规划在运用时与其他规划所产生的矛盾主要表现在规划时间与期限不同步，规划制度不协调，用地分类标准不对称，基础数据统计口径不一致以及技术手段与表现形式不相同等矛盾，因此，基于“多规合一”体系下的土地规划改革与创新就显得格外重要。要统筹土地规划与其他各项规划，保证城市的经济、环境、土地等各方面协调发展，必须将其他规划部门与土地规划部门进行合并，制定统一的规划，形成一套自上而下与自下而上相协调的规划管理体系，科学合理对各个规划进行管理。制定的这一管理体系需要充分体现城市整体规划是一种基于城市整体利益对各个规划进行协调规划的实质，从而能够对行政指令进行统一，要立足于区域发展实际和具体情况，从而对其进行深入分析。

四、“多规合一”试点的主要任务

第一，探索“多规合一”的成果形式与规划定位

应按照综合性、基础性、长远性国土空间综合规划的要求，合理界定“多规合一”的国土综合规划与现行相关规划的关系，明确国土综合规划的顶层行、约束性、指导性地位。

第二，探索构建新型的空间规划体系

统筹考虑现行相关规划和“多规合一”的国土综合规划，研究构建新型的空间规划体系，探索现行相关规划的整合和职能分工调整，明确纵向不同层级规划和横向不同类型规划间的关系，提出完善各类型各层级规划编制、审批和实施监管的制度建议。

第三，探索统一的规划期限和基础数据

1、统一规划期限。探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任何的时间节点。

2、统一国土空间基础数据。探索把国土部门的调查数据作为国土空间现状数据的可行性。

3、统一经济社会发展数据。分析“多规合一”国土综合规划的经济社会数据需求，研究提出人口、产业等经济社会现状数据采用的统一要求。

4、统一规划空间分类。以现行土地利用规划和城市规划中的规划用地分类为基础，探索建立统一的规划用地分类体系，研究规划用地分类与“三生”空间的对应关系，形成完善统一的空间分类体系。

第四，探索综合规划的主要内容

综合分析各类相关规划的内容，从“多规合一”国土综合规划的定位出发，探索研究规划的主要内容。通过相关规划整合，提出“多规合一”的核心目标和指标体系，建立统一的空间管制分区和管控体系。

第五，探索“多规合一”的编制方法

1、探索以研究论证为支撑的多规融合方法。多规合一应坚持科学规划的原则，以各相关规划研究成果为基础，开展“多规合一”的基础研究论证工作，在综合各方面研究论证结论的基础上，开展多规划对比分析，统筹权衡，研究形成较为科学的规划方案。

2、探索以公众参与、民主规划为保障的多规协调方法。多规合一应在坚持科学原则的基础上，充分考虑不同利益方的诉求，把不同阶段形成的规划方案征询各方面意见，特别是相关部门、上下级政府和相关土地权益代表的意见，做好方案修改和回馈解释。规划方案基本完成后，应参照现行有关规划编制要求，把规划初步成果向社会公布，广泛听取民意，协调各方面利益，争取社会最大共识。

第六，探索规划实施手段

1、针对多规合一的要求，以深化体制机制改革为指导，契合土地制度改革的具体要求，研究“多规合一”综合性规划实施的主要途径、抓手和政策工具。

2、着力从强化相关规划审查、健全国土空间用途管制、建立统一的规划许可、完善规划实施的责任机制、以及加强规划实施经济手段等方面入手，积极探索，勇于创新，研究提出促进规划实施的保障体系。

根据以上分析，“多规合一”是我国针对我国当前具体情况并结合时代发展而提出的，是新时期我国统筹全方位、多领域协调发展的具体方针理念。针对当前我国关于土地规划与“多规合一”其他规划之间存在的矛盾，需要对其进行综合分析，然后保证土地规划与其他规划协调发展，从而推进我国社会主义经济发展。

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