深圳市城市水土保持预防监督的实践

冷宗

摘 要：文章结合笔者的实际工作经验，阐述了深圳市城市水土保持发展历程，并对近二十年深圳市水土流失带来的危害进行了总结，在此基础上针对深圳市城市水土保持预防监督主要做法进行了深入地分析，最后提出深圳市水土保持工作未来的发展方向。

关键词：水土保持；发展历程；危害；预防监督

近年来，随我国城市经济的不断发展，在城市开发建设过程中，由于人为的原因造成严重的水土流失，给城市经济发展展和人们的正常生活带来了较大的影响，甚至造成了较为严重的灾难。因此，做好城市水土保持工作，尤其是预防监督工作，为促进城市可持续发展和打造宜居的生存环境。下面以深圳市为例，重点探讨城市水土保持预防监督的主要做法，以供参考。

1. 深圳市城市水土保持发展历程

1993年，为了对深圳市的水务工作实施一体化管理，深圳市成立了水务局，但没有赋予该局城市水土保持管理职能，当时主管水土保持工作的是规划国土部门。

1996年，市政府成立市水土保持办公室并明确市水务局为水土保持主管部门，1997年成立了市水土保持工作领导小组，市人大通过《深圳经济特区水土保持条例》，并在市人大二届三次会议提出了关于加强水土保持工作的1号议案，市政府专门设立议案办理办公室。在1998年9月出台了《关于生产建设项目实施水土保持方案申报审批制度的通知》，从此形成了深圳市城市水土保持管理的基本架构。

从2007年开始，深圳市开展了水土保持科技示范园区的建设工作，已建设一座集科技示范科普推广于一体的现代化示范基地。

这十几年来，深圳市城市水土保持工作领域不断拓展，职能不断增强。深圳市在开展全国城市水土保持试点、示范和申报国际花园城市的过程中，坚持预防为主、防治结合的方针，不断创新管理机制，实现了从控制泥沙到改善景观、从背景山体的裸露山体缺口治理到水源保护林建设的延伸，探索出了一条城市水土保持成功之路。

2. 90年代深圳市水土流失带来的危害

20世纪90年代，深圳市城市开发一味追求发展速度，盲目无序的城市建设采取大开大挖的粗放式开发模式，造成了大面积的水土流失，引发城市严重内涝，损失惨重。深圳市水土流失具有突出的城市化特征，其危害主要表现在城市生态失调、资源衰退和城市基础设施遭受破坏。主要表现如下：

（1）在生态失调方面，大大破坏了生态系统结构，降低生态系统功能，同时造成城市生态环境恶劣，表现为突发性灾害，如洪灾、滑坡等重力侵蚀灾害。

（2）在资源衰退方面，表现为植被破坏、用地硬化、水土资源损失、景观破坏、投资环境恶化；

（3）在设施破坏方面，表现为淤积河道、下水道、桥涵；破坏水源、影响水质；对交通、毁坏城市基础设施造成严重的影响等。由此可见，严重的水土流失对城市的社会经济可持续发展构成严重的威胁。如深圳布吉河中游的房地产开发，造成河道淤积，1992年的一场5年一遇的暴雨，造成的经济损失达到了9000多万元；1993年9月26日的一场20年一遇的降雨，使得深圳市洪水泛滥，造成经济损失达到了14亿元。由此可见，深圳市水土保持工作任务较重，难度大，涉及范围较广，必须综合防治。

3. 深圳市城市水土保持预防监督主要做法

3.1 政府重视

1997年市人大立法颁布了《深圳经济特区水土保持条例》，市政府相继出台了《关于实施开发建设项目水土保持方案申报审批制度的通知》、《深圳市土石方工程管理办法》等一系列配套文件，形成了深圳市开发建设项目水土保持方案申报审批的管理架构，进一步明确了把市、区审批的水土保持方案作为项目报建的必备条件

3.2 健全机构

1996年市政府明确市水务局为全市水土保持主管部门以后，市编办批准设立了市水土保持办公室，改变了过去主管部门无人管，协管部门管不了的局面。1997年市政府成立了水土保持工作领导小组，每年召开水土保持工作会议。同时，还构建了市、区二级水土保持监测网络体系。2002年，在无人员、无编制的情况下，市水土保持办公室以市场项目化管理模式启动了市水土保持监测总站职能。2004年至今，本市各区水土保持监测分站已陆续开始运作，区级监测站的逐步建立，必将促进深圳市水土保持监测工作的进一步开展。

3.3 健全法规建设，严格执法

在1997年市人大立法颁布《深圳经济特区水土保持条例》的基础上，市政府先后出台了一系列配套文件。针对在龙岗、宝安两区城市化进程中违法动土现象有所抬头、裸露山体缺口治理工作也更为迫切的形势，2005年6月市政府发布了《关于加强水土保持生态建设工作的决定》（深府【2005】92号文）。

另外，在多年实践基础上，深圳市形成了落实水土保持"三同时"制度的独特管理架构模式：凡涉及土石方工程的基础设施（包括公路、铁路、机场、市政工程、水利工程等）、房地产开发、工业园区等项目，建设单位必须依法申报水土保持方案。同时，面对布吉河沿岸偷排泥浆等情况，深圳市公安局在全市范围内统一开展了打击偷排泥浆违法犯罪活动专项行动，另外，出于非法弃土易造成地质灾害考虑，2014年深圳市公安局开展了泥头车非法弃土的整治行动。

3.4 水土保持服务市场化

2002年7月，为适应新形势下城市水土保持工作的需要，深圳市以市场化运作模式启动了市水土保持监测总站的职能，同时推动了盐田区、龙岗区水土保持监测分站的建立。每年汛前组织检查开发建设项目落实水土保持措施情况，针对各开发建设项目在施工中存在的水土流失隐患，及时下达整改通知。截至2014年底，全市建立水土保持行政管理机构11个；水土保持执法机构21个；水土保持监督监测机构15个；水土保持技术推广与服务单位21个。

3.5 完善水土保持配套设施建设

随着深圳市城市开发建设规模的不断扩大，从而产生大量弃土，随着土地供应能力不断减弱，弃土场所将更为稀缺。在此节点上，深圳市及时转变思路，一方面结合城市发展规划，在空间上形成布局科学合理的弃土场建设中长期规划，配合城市开发时序安排，在时间上分阶段制定弃土场建设的时间表，另一方面积极倡导"节流"的理念。积极倡导加强城市区域竖向设计研究，改变大开大挖设计理念，鼓励土石方综合利用。

3.6 建设示范基地，重视科普宣传

2007年开始，提高市民的水土保持意识，更好地发挥水土保持的科普教育和示范辐射作用，展示城市水土保持的成果，深圳市开展了水土保持科技示范园区的建设工作，已经建设一座集科技示范、科普推广于一体的现代化示范基地，一个城市水土保持发展与交流的平台，一个国内外水土保持先进科技技术的展示窗口，一个寓教于乐的户外大课堂。

4. 结论与展望

深圳城市水土保持工作的重点是城市建设的生态保护和国土的整治，由于没有受到传统的农村水土保持管理模式的影响，很容易突破体制上的障碍，因此，我们要紧紧抓住生态文明城市建设和发展的机遇，积极创新城市的管理机制、技术体系和法律法规，重点抓好以下几个方面的工作：

（1）深圳市以科学发展观为指导，把水土保持生态建设摆在生态文明建设的高度，不断创新建设模式，着力建立城市水土保持综合防治体系，水土保持生态建设工作取得显著成效。

（2）近年来，深圳市推进"海绵城市"的建设，提出对水土保持工作的雨水控制利用，从理念上强调了低影响开发、维持场地开发前后水文特征不变、开发建设尽可能不破坏原有生态环境，这与城市水土保持的生态服务功能相契合。水土保持应与这种雨水控制新理念融合在一起，促进深圳市水土保持工作繁荣发展。

（3）深圳市从关注大面积闲置开发地的水土流失治理，进而发展到裸露山体缺口的生态景观改善，目前又转为以水源保護为目标的水源保护林建设，在水土保持技术体系创新方面取得了一系列重要成果，并始终把预防工作放在了首位。随着深圳城市化进程的加快，对水土保持生态建设的要求不断提升，深圳市还需要不断拓展城市水土保持空间，为建设一个更加美好的具有生态绿色文明的现代化城市而奋斗。