探索职务犯罪“预防告诫”制度的思考

杨柯一　杨晓

内容摘要：开展预防职务犯罪检察告诫工作，是最高人民检察院着力提倡探索运行的一项创新机制。本文从开展“预防职务犯罪检察告诫”的意义、开展"预防职务犯罪检察告诫"实践研究以及开展预防职务犯罪检察告诫制度的司法意义等三个方面较为系统地阐述了开展预防告诫工作的现实意义、法律政策依据和工作实践的具体做法，对各级检察机关开展预防告诫工作具有较强的指导意义。

关键词：职务犯罪 预防告诫 思考

职务犯罪是最典型、最突出的腐败现象之一，党和政府历来高度重视腐败问题，十八大以来，以习近平总书记为首的党中央更是重拳出击，惩治腐败。职务犯罪，祸国殃民，面对职务犯罪预防的严峻形势，新野县院在工作中创新运行“预防职务犯罪检察告诫”工作机制，进行了有益的探索研究。

一、开展“预防职务犯罪检察告诫”的背景和意义

预防职务犯罪检察告诫，是指检察机关指派专人对需要告诫对象就其本人或单位存在的职务犯罪隐患，进行提醒、告诫的警示性谈话。它是检察机关法律监督职能的延伸，是检察预防制度创新的有益尝试。当前，探索开展“预防职务犯罪检察告诫”具有非常重要的历史意义和现实意义。

（一）开展“预防职务犯罪检察告诫”是由当前反腐败斗争的严峻形势决定的

习近平总书记在十八届中纪委二次、三次全会上反复提出：当前滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决。据最高人民检察院的数据表明，过去10年，全国每年查办的涉嫌职务犯罪的国家公职人员平均在4万人左右；十八大以来，以习近平总书记为首的党中央的反腐力度更是空前。预防职务犯罪工作只有不断推陈出新，与时俱进，才能有效遏制职务犯罪多发的势头。

（二）开展“预防职务犯罪检察告诫”是深入贯彻党中央关于反腐倡廉一系列方针政策的具体行动

在中纪委十八届三次全会明确要求要加大预防腐败工作力度，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，强化对权力运行的制约和监督，研究并实施体制机制制度创新，推进反腐倡廉法规制度建设。习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”的重要论断，更是丰富了马克思主义经典作家对社会生产力内涵的深刻揭示，把预防职务犯罪工作提高到无以复加的高度。

二、开展“预防职务犯罪检察告诫”实践研究

（一）转变观念、创新机制，实现职务犯罪预防制度化

传统的职务犯罪预防主要依靠于法制宣传、警示教育等手段，预防方法较为单一，而且预防的针对性不强，对不同部门、不同行业、不同领域、不同环节发生的各种不同的职务犯罪预防难以做到有的放矢。另外，大多数时候，预防工作往往是案件办完后再预防，预防效果不明显，预防的前瞻性也不强。为贯彻落实中共中央《建立健全惩治和预防体系2013-2017年规划》的部署，我院在反复探索实践的基础上制定出台了《新野县人民检察院预防职务犯罪检察告诫实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定，预防告诫制度的主体为新野县人民检察院，必要时商请纪检监察及组织部门参加；预防告诫的对象为经检察机关侦查或初查后发现有违法行为但尚不构成职务犯罪的单位或个人、被检察机关依法作不起诉处理的单位或个人、有行贿行为的单位或个人、发生职务犯罪窝案、串案或重大职务犯罪案件的单位等十类对象；《办法》还对预防告诫实施的形式、内容、地点、程序以及相应的处理作出了详细规定。为保证预防告诫的实效性和权威性，该院不仅对检察人员实施告诫时所应遵守的预防纪律做出了严格规定，而且在检察院办公楼一楼办案区专门设置了预防职务犯罪检察告诫室，并配备了先进的多媒体设备。

（二）由面到点、针对特点，突出职务犯罪预防个性化

为突出预防成效，在每一次预防告诫实施前，我们都针对不同行业、不同领域、不同特点的谈话对象和存在的不同问题制定不同告诫提纲采取不同的告诫方式，做到了定位准、方向明、措施实，从而使每一次告诫都能触及灵魂，发人深省。一是针对告诫对象的不同，突出告诫方式的差别化。二是针对部门、行业的不同特点，突出告诫内容的个性化。根据告诫对象所处的不同的部门、不同的行业，对其任职部门要注意的事项、存在的职务犯罪隐患，以案说法，以案析理。三是针对个人与部门的不同，突出告诫形式的多样化。对于个人问题一般采取个别告诫、个别走访的形式，对于部门或者行业存在的问题，则采取集体告诫的形式。如：去年5月，我院结合全县基本公共卫生服务项目执行情况专项预防调查中发现的问题，对县卫生局领导班子及相关基层医疗卫生机构负责人实施了集体告诫，不仅具体指出了全县基本公共卫生服务项目执行过程中存在的9个方面的问题，而且在深入剖析原因的基础上，提出了行之有效的预防对策和建议。集体告诫会后，全县医疗卫生机构全面整改，不仅规范了公共卫生补助资金的管理使用，而且大大提高了基本公共卫生服务的质量和效果，有效保障了广大人民群众的切身利益。

（三）宽严相济、惩防结合，彰显职务犯罪预防人性化

我们在预防告诫过程中，还引入宽严相济原则，初步建立了人性化的预防模式，既把好了预防的最后关口，又及时抓好了一些轻微的未达到立案条件的违法犯罪对象的处理，教育挽救了涉嫌职务违法违规的人员。一是作为一种非司法程序，告诫的气氛相对融洽。由于告诫的出发点是为了预防和帮助，因此告诫的内容更容易被告诫对象所理解和接受。二是突出预防告诫的规范性，制度的设计尽可能严密。为确保预防告诫工作的规范、有序、健康运行，我院还制定了包括预防告诫审批表、告诫提纲、预防告诫通知书、预防告诫协助函、职务行为廉洁自律保证书、检察建议书、移送意见书、回访跟踪表、预防告诫档案在内的一整套业务流程，并严格按流程操作，按权限审批。三是避免告诫的随意性，严格审批程序。为了避免告诫的随意性，防止给告诫对象带来不必要的负面影响，《办法》对告诫的对象、审批的权限作了明确而具体的规定，同时要求预防告诫实施前应制定详细的告诫预案。四是贯彻宽严相济的原则，告诫的效果更加明显。告诫制度突出了重人性、讲方法、求真效、抓本质的特点，为告诫对象主动交待问题和立功提供了机会。

三、开展预防职务犯罪检察告诫制度的司法意义

预防职务犯罪检察告诫制度，作为一项制度有充分的理论、法律和政策依据。

（一）预防告诫的理论依据

从广义层面讲，检察预防应当内蕴“防”和“治”两个方面，包括一切防止职务犯罪发生的措施及其活动和过程，是一种对职务犯罪的综合治理。检察机关开展预防告诫具有两个方面的理论基础。一是从职务犯罪产生规律看，需要使职务犯罪“惩”“防”链条更加完整。犯罪主体走上犯罪道路，是由于它自身的某种因素与外界的某种因素相互作用的结果。而犯罪产生的原因是可以控制的，因而犯罪的规模和趋势也可以通过预防活动予以控制。当前对职务犯罪单纯使用教育、行政等预防方法，缺乏力度和实效，而惩治又是在犯罪对社会的实际危害已经发生之后采取的补救措施，具有滞后性和被动性，一般采取强制严厉的方法，往往对犯罪人的家庭、单位产生一定的影响。而预防告诫则是一种集教育、警示于一体的预防方式，能够增加预防的威慑力，又避免严厉惩治的“副作用”，承前“防”接后“惩”，促进惩防腐败“链条”的完整。二是从法律监督原理看，预防告诫也是一种检察监督方式。法律监督的意义在于“维护宪法和法律的统—正确实施，在基本含义上，包含了两个密不可分的方面：既要惩治和纠正，也要防止或预防。就是说，法律监督既包括对已经发生的错误、违法、犯罪的事后发现、纠正和补救，也包括对错误、违法、犯罪的事先检查、警示与防范。预防职务犯罪是检察机关履行法律监督职能的本质要求。检察机关的法律监督权作为法律实施的自我保障机制，并不是孤立存在的，而是与立法、执法、守法等活动紧密结合在一起的，其目的在于预防和消除法律实施过程中出现的越轨、违法行为，保证法律的统一正确实施。检察机关对轻微违法的公职人员进行预防性的预防告诫是职务犯罪侦查职能的自然延伸，是有效履行法律监督职责的一种方式。

（二）预防告诫的法律政策依据

一是法律有明确规定。根据《宪法》第129条及第24条规定，这是检察机关开展职务犯罪预防工作的宪法保障。《刑事诉讼法》第2条特别将“教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制”规定为刑事诉讼法的任务之一。法律监督是对法定权力行使的监督，着重于对立法者、司法者、执法者的公权力行使进行监督，防止公共权力被滥用。检察机关开展职务犯罪预防工作的本质就是促进有关单位、部门完善制度、强化管理，保证权力运作正当合法。二是最高人民检察院有明确要求。《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》21条规定：“对于典型职务犯罪案件，适时组织协调职务犯罪预防部门派员介入案件的侦查、起诉活动，共同研究犯罪原因、手段和发案规律。”《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》规定预防部门的职责包括“开展预防咨询和警示宣传教育”以及“处置预防工作中发现的职务犯罪线索”，并明确规定“预防职务犯罪部门在预防调查中，应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作”。《最高人民检察院关于检察机关内设机构职责分工试行办法》也规定：“预防部门负有对预防职务犯罪信息、线索收集、掌握和研究利用的职责。”