中期财政规划背景下高校预算管理对策研究

王永华

【摘 要】 2015年1月，国务院印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》，明确提出改变现行年度预算管理模式，实施中期财政规划管理。在上述重大财政改革背景下，高校如何结合自身实际做好预算管理，具有重要现实意义。在简要介绍中期财政规划实施背景、概念及其特点的基础上，对比中期财政规划与传统年度预算，针对目前高校预算管理中存在的主要问题，通过对河南省中期财政规划编制重点进行研究，提出了高校预算管理相应对策，抛砖引玉，以期对高校预算管理改革有所裨益。

【关键词】 中期财政规划； 高校； 预算管理

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）24-0072-03

一、中期财政规划实施背景

自《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》于1994年、1995年相继颁布实施以来，年度预算管理制度对促进我国经济社会的持续健康发展发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：（1）预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；（2）预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；（3）预算约束力不够，财政收支结构有待优化；（4）财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；（5）预算透明度不够，财经纪律有待加强，财政可持续发展面临严峻挑战等。

现行的年度预算管理制度已经不能适应我国当前经济社会发展的需要。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：改进预算管理制度，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》明确要求实行中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展，充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。

二、中期财政规划界定

（一）概念

中期财政规划，又称“中期滚动预算”“三年滚动财政规划”或者“滚动式中期财政计划”，是指在编制年度预算的基础上，统筹考虑三年收入和支出需求，按照“近详远略”的原则同步编制后两年收支计划，提前确定三年分年度收入安排和支出重点，以后年度在中期财政规划的基础上编制第二年预算和后两年收支计划，依次类推，滚动编制。

中期财政规划既不同于一般意义上的规划，也不同于一般意义上的年度预算。它是预算和规划的有机结合，是具有预算性质的规划，同时也是具有规划性质的预算。

（二）中期财政规划与年度预算对比分析

1.中期财政规划与年度预算的联系和区别（如图1所示）

从图1可以清晰地看出中期财政规划与年度预算的联系在于年度预算是在中期财政规划的基础上形成的，第一年规划内容就是年度预算，后两年财政规划内容是以后年度预算形成的基础；两者的区别在于年度预算仅涉及一年预算安排，而中期财政规划涉及三年预算安排，同时中期财政规划后两年规划为具有预算性质的规划，需要经过细化调整才能转化为年度预算。

2.中期财政规划与年度预算的特点对比

国务院之所以开始实施中期财政规划，主要原因是现行年度预算制度缺点逐渐显露，已经不能适应现行经济社会发展的需要，必须实施新的预算管理制度才能促进改革开放和经济社会发展的进一步深化。中期财政规划与年度预算的特点对比如表1所示。

通过表1可以看出，中期财政规划有以下优点：（1）有利于与中长期财政政策和经济周期结合，促进经济持续稳定发展；（2）有利于与中长期规划有机衔接，提高预算编制的前瞻性和持续性；（3）有利于各部门按规划目标计划项目实施方案，集中财力解决重大事项；（4）有利于项目充分评审论证，增强预算安排的科学性，促进公开透明预算制度的建立。

三、高校预算管理的主要问题及对策研究

（一）高校预算管理存在的主要问题

针对高校预算管理存在的问题进行相应研究的文章很多，本文在此仅进行综述，不再展开论述。目前，高校预算管理存在的问题可以概括为六大方面：（1）预算管理意识淡薄，预算管理组织缺位情况普遍，即使有运行也不规范；（2）预算编制未结合高校中长期发展规划，预算项目缺乏科学系统论证，容易偏离高校事业发展目标；（3）预算编制方法不合理，仍处于“基数+增长”的增量预算法阶段，容易形成资源浪费；（4）预算内容特别是收入预算不完整，容易形成“体外循环”，导致无法进行具体有效的管理控制；（5）预算控制与监督不力，预算追加、调整不断，“一年预算，预算一年”情况频现；（6）预算执行效率低下，预算结余结转情况普遍，存量资金大量闲置，造成资源的极大浪费。

（二）高校预算管理对策研究

1.河南省中期财政规划编制重点

由于中期财政规划直接针对一级预算单位，其主要内容并不适用作为二级预算单位的高校。因此，本文通过研究《河南省财政厅关于编制省级2015—2017年财政规划的通知》（以下简称“通知”）中关于中期财政规划的编制重点，进而把握中期财政规划管理的核心。通知指出中期财政规划的编制重点主要包括以下几个方面：（1）突出规划保障重点。一是统筹提出专项资金安排建议；二是严格项目准入条件；三是建立滚动调整机制。（2）加强综合预算管理。一是实施全口径预算管理；二是强化结余结转资金管理；三是清理整合财政资金。（3）加强一般性支出管理。一是单列“三公”经费；二是控制“三公”经费规模；三是规范会议费和培训费编制。（4）细化编制内容。一是提高年初到位率；二是加强非税支出编制；三是细化政府采购和资产购置预算。

2.高校预算管理相应对策

根据中期财政规划的编制重点，结合目前高校预算管理中存在的六大问题，高校预算管理应做以下调整：

（1）及时更新理念与方法，做好中期财政规划编制工作

中期财政规划的编制是一项政策性强、技术水平高的系统性工作，高校应自上而下、统一思想，充分认识中期财政规划编制的重要性和紧迫性，及时更新预算编制理念与方法，主动学习中期财政规划相关文件要求，建立完善预算管理组织机构并明确机构运行流程，通过学校全体部门的大力配合、精诚合作，做好中期财政规划的编制工作。

（2）依据中长期发展规划，“近详远略”，编制中期财政规划

高校应依据国家、省级中长期教育改革和发展规划纲要，结合自身事业发展规划及年度工作要点，明确高校中长期发展方向和目标，按照“近详远略”原则，以重点项目为抓手，区分轻重缓急，统筹安排收入与支出，编制中期财政规划，集中财力投向影响高校中长期发展的重大项目，解决制约高校发展的关键问题。

（3）引入预算编制新方法，切实提高资金使用效益

高校应探索并引入预算编制新方法，如零基预算法、定额预算法、滚动预算法、定性分析法等，对第一年规划即年度预算要尽可能详细，具备较强的可执行性，一旦批复即可按预算安排各项支出；后两年规划应注重对收支的预测和政策的把握，按照“动态调整”原则，建立项目库，随着中期财政规划的执行，不断对项目进行再评估，对列入第一年预算但当年难以实施的项目，可以调入后两年规划，以后年度再实施；对纳入后两年规划但已具备纳入第一年预算条件的，可通过预算调整方式调入第一年预算，提前实施。

（4）细化收入分类，全面纳入规划

随着收入支出管理的不断规范，高校应全面梳理自身收入来源，细化各类收入，全部纳入中期财政规划。特别是对函授夜大学费收入、国有资产有偿使用收入、资产处置收入、横向科研收入等要进行科学合理的预测，按照要求纳入财政预算、其他收入，确保“收支两条线”，以便更好地推进中期财政规划管理的执行。

（5）加强预算控制力度，完善预算监督机制

高校应严格预算审批，建立健全目标经济责任制，预算一经下达，无重大特殊情况，任何单位和个人不得擅自变更、追加或透支预算；严格按预算管理相关制度，对预算项目的支出进行实时监控；建立网络财务管理系统，将全部预算收支项目纳入系统，加强预算事中控制和事后反馈，杜绝乱用、透支预算情况的发生。

（6）加强支出预算执行管理，消化结余结转资金

目前，高校预算财政拨款结余结转这一现象十分普遍，究其原因，可以总结为两个方面：一方面，支出预算编制不合理，能支出的项目没有预算，有预算的项目却未能按预算进度执行；另一方面，高校支付受各项制度影响，进度较慢，从而影响了预算的执行。高校应加强支出预算管理，加快下达年初预算，细化落实未分配到部门和下级单位的预算，加快以前年度结转资金执行进度；加快资金审核支付进度，及时收回核销各类暂付款；加强预算执行分析，健全考核机制，加大问责力度，对确实无法实施或进度迟缓的项目及时进行平衡调整。“三管齐下”，提高资金使用效益，盘活财政存量资金，避免财政资金被收回统筹。

四、结语

《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的出台，对于各大高校来讲，既是挑战，更是机遇。高校应以此次预算改革为契机，立足高校自身校情，结合学校事业发展规划及年度工作要点，积极探索预算管理新模式，推动高校预算管理改革进程，管好、用好高校教育经费，促进高校教育事业的平稳健康发展。

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