抢险救灾中军地协同应急机制法律问题初探

赵新爽

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

抢险救灾中军地协同应急机制法律问题初探

赵新爽

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

遂行非战争军事行动中应急处置突发事件能力的提升是一项实战迫切要求的任务。而制约该能力的关键因素即以军地关系为依托的军地协同联动应急机制。为此，以非战争军事行动中抢险救灾任务为切入点，从法律视角出发，阐释“非战争军事行动”及“军地协同”的内涵，剖析遂行任务过程中军地协同应急机制存在的问题，并对完善军地协同应急机制提出建议与构想。

抢险救灾；军地协同；应急机制；法律问题

2016年1月1日，中央军委印发了《关于深化国防和军队改革的意见》(以下简称《意见》)，明确将联合作战指挥体制的改革作为重要一环，并将军民融合正式上升为国家战略，其中关于军民融合发展的内容着重强调构建军地协调的组织管理体系。由此，军地协同问题便在这一时代背景下日益凸显出来并逐渐引起了社会各界的关注，能否构建一套完善的军地协同应急处置机制从而使得我国的武装军事力量在重大突发事件发生时火速响应、军地联动、最大限度地维护国家利益以及人民群众的生命财产安全成为了一个亟待解决的重要议题，同时也是推动深化国防和军队改革整体进程中的关键一环。

一、“非战争军事行动”及“军地协同”的内涵

(一)非战争军事行动

“非战争军事行动”这一名词最早见诸美国军方的文件中，意指为达到维护或促进美国国家利益亦或实现某种政治目的，以非作战的模式动用美国军队的军事力量，以非战争的态势完成各项军事任务。在某种意义上，它是一种国家凭借有效的军事威慑力，通过在技术上灵活多样地运用军事力量来体现国家政治意图的现代军事策略。虽然我国此前并没有类似的军语，但实践中非战争军事行动却一直有所实施，但这与美国所指的非战争军事行动有本质上的不同。随着非传统安全威胁的上升，非战争军事行动被不断赋予新的内涵。2009年，中央军委在准确把握当今世界军事行动发展趋势的脉搏后，着力推进我军非战争军事行动能力建设，出台了《军队非战争军事行动能力建设规划》，明确列举出了包括抢险救灾在内的6类非战争军事行动任务。随后，最新版(即2011版)《中国人民解放军军语》把军事行动分为战争行动和非战争军事行动两大类，并对“非战争军事行动”作出了解释①《中国人民解放军军语》：“非战争军事行动指武装力量为维护国家安全和发展利益而进行的不直接构成战争的军事行动。包括反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等行动。”。

(二)军地协同

由于在非战争军事行动中，遂行任务的主体往往并不仅仅是军队这一正规武装组织。为从宏观上更好的阐释军地协同中的法律问题，故而“军地”一词中的“军”在本文中并不仅仅指代狭义上的“军队”，而是指包括军队在内的带有军事因素的广义上的武装力量。就“地”而言，在通常情况下，“地方”是与“中央”相对的概念，它们反映国家政权系统内部的层级关系。但是，国内也将“地方”作为与“军方”相对的概念来使用，反映的是武装力量与国家政权系统之间的关系，这里的政权，包括各级国家机关。这种意义上的“军地”，体现的是军政关系。此外，军地关系还同样包含“军民关系”，即同地方人民群众的关系。本文所论述的“军地协同”问题则侧重于第一层含义。“协同”一词来自古希腊语，或称为协和、同步、和谐、协调、协作、合作。所谓“协同”，即指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。其中有两项重要含义，其一是“协助”，其二是“互相配合”。笔者认为，这两项含义并非完全一致而是存在着细微的差别。所谓“协助”应当有主有次，即存在施助者与受助者两方主体，且受助者在其所受助的事项上应当处于主导地位，施助者扮演辅佐的角色，仅起到协助、推动的作用。而“互相配合”则更倾向于两方主体的平等关系，即不存在施助者与受助者，二者协调一致，相互融合，共同完成待完成事项。

在遂行非战争军事行动的抢险救灾任务中，将“协同”与“军地”相关联，应当是更偏重于“协同”的第一重含义。从军地协同抢险救灾的根源来看，源于行政协助理论*王麟：《行政协助论纲——兼评<中华人民共和国行政程序法(试拟稿)>的相关规定》，载《法商研究》2006年第1期，第54页。行政协助制度指当行政主体在履行职责的过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其没有隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。，即应急处置除包含战争等涉及军事因素的突发事件，本是政府的职责范围，武装力量在以抢险救灾为例的此类突发事件中，以军地协同联动应急的模式参与救援，应当以“协助者”的角色配合“主导者”地方政府执行任务。此外，从现行法律文本来看，虽然法律条文中没有明确规定军地两方在抢险救灾任务中的法律地位，但是从其文本语言以及制定本意中可以推导出两者的主次地位。以《军队参加抢险救灾条例》(以下简称《条例》)为例，其中明确规定“军队是抢险救灾的突击力量”，“突击”意指集中力量，加快速度、在短期内完成任务，而非主持、主导完成全部的任务，此处将军队明确定性为突击力量而非主导力量则是在一个侧面规定了军地双方的地位；其次，《条例》规定“必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作”，易见军队的“协助者”角色；同时《条例》还指出各级地方政府组织的抢险救灾需要军队参加的，由政府向军事机关提出以及办理手续的相关要求。由此，动用军事力量参与抢险救援应当由政府提出协助请求。故而从法律文本中可以发现，军事力量在抢险救援中始终扮演着一个“协助者”的角色。

二、军地协同应急机制存在的问题

(一)法律保障不完善

目前，我国根据实际情况的需要相继出台了一些相关法律文件来对武装力量执行抢险救灾等非战争军事行动任务进行法律规制，但这类法律文件多以军事法规、军事规章等部队内部的文件为主，或者是多以原则性规定散见于其他法律中，并没有形成一个完整的系统，对军地协同问题更是涉及甚少。

1.宪法方面

武装力量在执行抢险救援等非战争军事行动任务过程中，对军地协作能力的要求越来越高，正确处理武装力量同地方其他国家机关之间的关系非常关键。在《中华人民共和国宪法》中，规定了全国人大与其常委会的关系、国务院与全国人大及其常委会的关系、地方政府内部及各级政府之间的关系等一系列关系，虽然这些规定多数是基于国家机构的产生、组织形式等，但是对军地这两大主体之间的关系却丝毫没有提及，另外就“军民关系”而言，可以用于解释这两者间的关系的条款只有第29条，即“中华人民共和国的武装力量属于人民”。所以关于“军地协同”问题是宪法规范的一个有待完善的地方。

2.法律法规

除《中华人民共和国宪法》外的其他法律法规中，虽然我国对于武装力量遂行非战争军事行动有部分相关规定，理论上而言，这些法律文件确实为遂行抢险救灾任务提供了法律支撑以及基本遵循，但是在实际军地协同联动过程中，不难发现上述法律的规定过于空泛，概括性大而可操作性不强。对于执行任务中可能遇到的各类问题阐述不清或过于抽象甚至直接出现法律空白，缺乏具体的职责权限规定以及相关事项的实施细则。对于军地如何协同、权责如何分配等均没有明确的法律规制。以《条例》*《军队参加抢险救灾条例》第4条：“国务院组织的抢险救灾需要军队参加的，由国务院有关主管部门向中国人民解放军总参谋部提出，中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理。县级以上地方人民政府组织的抢险救灾需要军队参加的，由县级以上地方人民政府通过当地同级军事机关提出，当地同级军事机关按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理。在险情、灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求，驻军部队应当按照规定立即实施救助，并向上级报告；驻军部队发现紧急险情、灾情也应当按照规定立即实施救助，并向上级报告。抢险救灾需要动用军用飞机(直升机)、舰艇的，按照有关规定办理。”为例，其中的法律规定过于笼统，存在着大量的“有关规定”“有关部门”等代指名词，“在险情、灾情紧急的情况下”，那么什么程度的险情、灾情才可以算作“紧急”，是否有统一的评判标准来衡量。倘若地方政府认为险情、灾情已算上紧急，但军事机关并不予认可，那么直接向驻军部队提出救助请求而予以驳回是否会延误其通过同级军事机关报告灾情而导致救援的迟缓，诸如此类的一系列细节化问题均没有明确的法律规制。不得不说，我国目前关于军地协同问题的法律保障工作很大程度上还处于一个表面化的阶段，部分法律规定的内容值得仔细推敲。

(二)常态化应急机构缺失以及配套制度存在的问题

1.常态化军地协同应急机构的缺失

军地协同处置突发事件过程中，一个关键枢纽即军地协同应急机构。纵观我国各类处置突发事件的决策与执行过程，一个突出的问题就是不同部门之间的协调配合问题。同样，这一问题在军地两大主体之间尤为凸显。目前我国并未设立常态化的军地协同应急机构，这就导致当重大自然灾害等突发事件发生时，无法在第一时间形成一个统一、高效的领导机构。即便在最快时间内成立一个临时指挥部，但是该指挥部的组成人员由于缺乏经常性的沟通、没有明确的职责分配依据等原因，在做出涉及自身部门相关利益的重大决策时极为容易出现意见不同、互相推诿责任的情况。

2.相应应急配套制度的匮缺

正因为缺乏一个统一的、常设的军地协同应急机构，处突预案、处突演练、突发事件灾险情信息共享等相关配套制度往往因为没有一个落脚之处而大大削减了其应发挥的功效。例如应急处置突发事件预案的形成制度，根据相关规定，各级政府均应当根据所辖区域内的潜在隐患形成各项有针对性的应急预案。但是其中绝大部分是针对该政府自身的职责范围所构建，很少包括军事力量这一有力的“协助者”。当需要引入军事力量军地协同抢险救灾时，还需要再次重新构建应急预案分配任务。此外，军地协同密切配合能力的形成应当是一个逐步提升、反复磨合的过程，因此联训联演制度必不可少。而在实践中，定期的联训联演制度尚未完善构建，即使偶有开展，其表演效应远大于实际提升能力效应。就突发事件灾险情信息共享制度而言，正确指挥的下达有赖于精准情报资源的第一手掌握。由于军地协同应急机制由多个主体组成，往往出现情报资源不公开、不共享的情况，在没有构建相应的信息共享制度之前，指挥主体往往无法及时掌握第一手灾(险)情的实时变动情况，致使迟滞决策的情况时有发生。

(三)协同作战中指挥权归属不明

由于军事权与行政权分属两种不同的权力，军地双方在执行抢险救灾任务中往往各有依据，存在行政法律规范与军事法律规范相互平行或部分交叉的现象，导致实际执行任务中出现了不同程度的指挥权混乱问题。根据《条例》*《军队参加抢险救灾条例》第7条：“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行动由军队负责指挥。”的相关规定，在执行抢险救灾任务过程中，军队的指挥权仍由部队掌握，但是具体任务由抢险救灾机构赋予，这就使得军队在指挥任务的过程中受到领受任务的限制，无形之中缩小了指挥权的实质内容。此外，我国虽然出台了多部针对各类突发事件的相关法律文件，但是此类文件大多针对单一的灾害。其中有关军地协同指挥权的规定往往只适用于处置该一类突发事件，缺乏统一的指挥权归属标准。虽然单独的灾害可以适用具体的法律文件确定指挥权，然而灾害的发生往往具有伴发性，此时军地协同抢险救灾的指挥权问题便会出现矛盾。例如地震往往伴随着洪水等次生灾害，根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定,特别重大地震灾害发生后，国务院抗震救灾指挥机构在地震灾区成立现场指挥机构，此时军队的指挥权归于国务院在地震灾区成立的现场指挥机构；在《地质灾害防治条例》中又规定指挥权主要归地质灾害抢险救灾指挥机构所有，而在《中华人民共和国防洪法》中则规定，指挥权由防汛指挥机构所有。诸多的法律规范在立法层面条文冗杂交叉，致使在实际适用中往往引起指挥无序，大大降低武装力量在执行抢险救灾任务中的效率。

(四)协同联动机制的程序问题欠规范

法定程序，一方面能够检验“行政效率的高低”[1]，另一方面则能够从中对职能部门的活动进行控制以限制权力的滥用，而且现代政府更强调程序控权[2]。在军事法律体系中“重实体轻程序”的倾向同样存在。协同流程的明显缺失成为了军地应急机制构建过程中的一大阻碍。相关法律规范只规定了武装力量可以为或应为的事项，而对于其如何作为、如何协助地方作为并没有相应的程序性规范。在没有一个完善指挥程序链存在的前提下，即便明晰了指挥权的归属，指挥工作依旧会裹足不前，无法保证任务的上传下达，由此，程序的缺乏将会直接导致行为的无效，对于后期法律责任的追究往往会形成一个法律困境。

三、军地协同应急机制的构建与完善

(一)重构军地协同的相关法律体系

武装力量作为一个特殊力量，正确处理军事机关同其他国家机关之间的关系是一个亟待解决的法律问题。根据我国宪法规定，除了中央军委由全国人大产生以外，其他地方军事机关均不是由地方各级人大产生，而同时，军事机关与其他国家机关相比，具有相当的独立性，且军事机关自有一套独立的军事司法体制和领导体制，而这就更加剧了其封闭性。在新时期新阶段，武装力量担负的非战争军事行动任务日益繁重，仅靠军事机关一个主体难以独自完成，必须同其他国家机关协同作业。

在军地协同实践日益增多、立法条件逐渐成熟的背景下，为了使军地关系得到法律上的确认与支持，首先应当使军地关系在宪法上有明确的体现。其次，面对诸多繁杂的相关法律文件，将散见于多部专门性法律文件中的军地协同条款进行梳理并分类整合，妥善处理上位法与下位法、同级普通法律文件与军事法律文件间的关系，弥合军地两者之间的矛盾与冲突，将两者妥善衔接起来，从法律文本的角度理清两者之间的关系，形成一套完整的军地协同应急理论支撑，明确各自的职责权限。再次，还应当对法律文本的语言进行进一步的阐明与解释，明确相关指代名词的具体含义，将抽象化、概括化的语言予以进一步的明晰，将原则性规定进一步明确为相关实施细则，切实提高军地协同作业的可操作性。

此外，在程序法律方面，应当从启用武装力量、军地协同应急救灾、军地协同完成灾后重建工作等环节制定一套具体、明确的程序规范，将军地协同作业中可能涉及的各方面问题予以涵盖，同时引入灾害分级处置相关内容，采取分等级应急响应模式，针对不同模式规范详实的军地协同应急处突方式。

(二)设置常态化军地协同应急机构及相应制度

一个统一的、常设的军地协同应急机构是军地协同应急机制的核心枢纽，从性质和职能上看，该机构应当是一个横跨军地两大主体，涵盖各军兵种以及专业应急部门、专业救援力量的一个综合性常设机构，其职能主要涉及在灾(险)情发生时，启动军地协同应急模式执行相关抢险救灾任务以及不断主导完善相关军地协同应急处突的配套制度。例如，首先应当由军地双方共同制定协同应急预案，双方根据各自的特点，在充分协商、反复研讨的基础上，制定出一套具体可行的协同行动规则和相关应急预案，确保联动过程中的每一步都有稳中有序、密切配合、临危不乱；其次，在平时，应当经常性的定期进行军地协同联训联演，将军地协同抢险救灾的演练与培训形成一个固定制度。只有这样，才能在多次的演习过程中明确分工、相互配合、提升默契，提高协同的紧密程度，不断发现问题、解决问题，协同一致的执行任务，迅速遏止危机恶变的势头。此外，还应当构建灾(险)情信息共享制度，致力于形成军民融合、军地协同、信息共享的信息平台，从而在灾(险)情发生时保障军地两方享有充分的信息合作资源。不仅如此，以信息共享制度为依托的军地协同指挥通信机制、以交通、物资等为内容的军地协同装备运输机制、军地协同后勤保障机制等一系列相关配套制度均亟待构建与完善。

(三)军地协同应急指挥系统的建设

正如前文所述，武装力量以军地协同联动应急的模式参与救援，是应当以一个“协助者”的角色配合地方政府执行任务。因此，军地协同指挥系统应当以“政府为主、武装力量为辅”为原则。在尚未形成常态化的军地协同应急机构之前，临时性的军地协同抢险救灾组织指挥应当以政府为主导，武装力量为助力。协同救援组织指挥部应当由政府部门的相关负责人以及武装力量党委的人员参与组成，坚决贯彻“党对军队的绝对领导”原则，避免行政部门在决策过程中干预、指挥军事部门，同时由政府统领大局、具体分配相关救援任务，明确各自的职责权限，确保武装力量自身指挥权的独立性。同时，仍应当继续探索常设军地协同应急机构的构建，从而解决多发性灾害中临时指挥机构重叠矛盾的现象，更有利于稳定军地协同的指挥权，减少因为临时指挥机构的不确定性所引起的指挥权力争端。其次，优化军地协同应急指挥流程。应急处突的核心要义是及时、高效，因此，一个程序流畅的应急指挥流程必不可少。努力推动应急指挥流程的法制化建设，不仅要将相关程序纳入法制轨道，而且要将相关程序化规范进一步细化，减少指挥的随意性和盲目性，确保指挥的科学性和合理性以及救援合力最大限度的发挥。最后，军地协同应急指挥体系应当有军地情报部门的参与，两方情报部门应当最大限度的整合情报收集渠道，对灾险情的发展情况各自分工跟踪、分类收集，汇总后直达军地协同应急指挥机构。

[1] 陈贵民.现代行政法的基本理念[M].济南：山东人民出版社,2004：193.

[2] 姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大学出版社,2006:1.

(责任编辑 陈 华)

A Study on Juridical Issues about the Emergency Mechanism of Military and Governmental Coordinations in Rescue and Relief Work

ZHAO Xinshuang

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The implementation of non-war military action of emergency disposal is an important task as one of the urgent requirements for military forces. It’s a key factor whether the army can have a successful cooperation with the government and build a good emergency response mechanism. To this end, from the perspective of law, it’s necessary to define the meaning of a non-war military action and the coordination between the military and the government, to analyze the problems with the mechanism of emergency and put forward some suggestions for setting up this mechanism.

disaster relief; synergy; emergency mechanism; legal issues

2016-07-06

赵新爽(1993— )，女，河北固安人，军事法学在读硕士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)12-0077-05