江苏省农村低保与扶贫开发两项制度衔接工作探索与思考

侯学元

地方实践

江苏省农村低保与扶贫开发两项制度衔接工作探索与思考

侯学元

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是各级政府义不容辞的责任。为解决农村的贫困问题，我国建立实施了农村最低生活保障和农村扶贫开发两项制度，分别针对贫困人口的生存和发展提供了制度保障。然而，随着农村反贫困工作的深入推进，两项制度分立实施的弊端日益显现。如在农村低保实施过程中忽视农民脱贫的主动性和自觉性，农民在经济上得到实惠的同时，形成了对政府的过度依赖；农村扶贫开发过程中也存在扶贫资金整体利用效率不高、扶贫项目缺乏针对性等问题。因此，如何做到农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接，是一个必须要解决的问题，也是打赢扶贫攻坚战的重要一环。江苏省在推进两项制度衔接方面做了一些探索实践，形成了一些符合本地实际的做法和经验。

一、达成一个共识，理念引领两项制度衔接发展

思想是行动的先导，理念是认识的升华。长期以来，江苏省委省政府高度重视农村反贫困工作，始终把最低生活保障和扶贫开发作为扶贫战略的两个重要支点，两手抓，两促进。各地各有关部门充分认识到，在农村实行的最低生活保障制度和扶贫开发政策，都是以农村贫困人口为扶持对象。从短期看，扶贫开发的目标高于农村低保的目标，从长远看，二者在帮扶低收入困难群体实现全面建成小康社会的目标上是一致的。实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，增强农村贫困人口的自立能力，确保农村贫困人口共享改革发展成果，促进小康社会的全面建成具有重大意义。思想上达成了共识，行动上才能抓好落实。民政部门充分发挥社会救助联席会议的统筹协调作用，加强与扶贫开发部门的沟通协作，按照“统一规划、各司其职、各尽其责、各记其功”的原则，及时通报重要情况，共同制定政策目标，及时解决工作中存在的问题，建立了分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。

二、实施“双轮驱动”，稳步推进两项制度完善落实

针对农村贫困地区和贫困人口的实际，江苏省采取“双轮驱动”战略。一方面，把最低生活保障作为解决温饱问题的基本手段，为农村困难群众的基本生活提供兜底保障；另一方面，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困，形成了低保保障生活、扶贫促进发展的融合式工作格局。

发挥农村低保兜底作用。通过实现应保尽保、建立标准增长机制、推进城乡一体化，有效发挥农村低保制度在农村经济社会发展中的兜底作用。从1997年开始，江苏省在部分地区开展农村低保试点工作，到2005年全面建制实施，实现动态管理下的应保尽保。2007年建立与居民收入直接挂钩的低保标准增长机制，农村以县（市、区）为单位，按照不低于当地上年度农民人均纯收入20%的比例，综合确定当年农村低保标准，逐年动态调整。在落实低保标准增长机制的同时，统筹城乡发展，加大农村低保提标力度，缩小城乡低保标准差距。2015年，完善出台城乡低保省补资金使用管理办法，将城乡补助资金项目合并，统一分配方法，统筹使用管理，由此在低保制度设计、操作流程、管理服务、资金使用上实现城乡一体。

有序部署实施扶贫工程。2005—2015年间，江苏省连续实施“千村万户帮扶”“脱贫攻坚”“脱贫奔小康”三次扶贫工程。通过提高扶贫标准、下移扶贫重心等手段，帮助低收入人口和经济薄弱村脱贫，确保全省基本消除绝对贫困现象，实现“八有”目标，即有群众拥护的“双强”班子、有科学合理的发展规划、有高产高效的农业设施、有特色鲜明的主导产业、有持续稳定的集体收入、有先进适用的信息网络、有健康向上的文明村风、有村容整洁的居住环境。在低保对扶贫开发的积极影响下，低保的兜底性功能为农村的发展提供了物质保障，因而减少了扶贫开发的压力，使得扶贫开发专注于发展性目标。

三、围绕三个环节，有效实现两项制度无缝衔接

扶贫标准。扶贫的首要任务即确定扶贫标准，瞄准目标人群。江苏省自2008年起，参照世界银行每人每天1美元的贫困标准，确立了年人均收入不低于2500元的扶贫目标；2012年起，参照中低收入水平国家每人每天2美元的贫困标准，确立了年人均收入不低于4000元的扶贫目标。在决策过程中，民政、扶贫办、财政、统计等部门积极沟通，密切配合，依据农民人均纯收入等要素作了深入调研测算，形成扶贫标准与农村低保标准相衔接的共识。按照脱贫目标，省民政厅、财政厅倒排时序，制定发布每年农村低保提标的底线标准，在每一次扶贫工程全面完成之年，实现绝对贫困线和低收入贫困线的合二为一。

扶贫对象。农村低保对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成生活常年困难的农村居民，其中也包括扶贫开发周期性效益尚未显现的有劳动能力的贫困者。扶贫对象主要是家庭人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村居民，其中包括了有一定的劳动能力和劳动意愿、但缺乏技能或未能就业、没有收入的农村低保对象。对符合低保条件的对象落实低保救助政策，同时对其中有劳动能力的低保对象及时给予扶贫开发政策扶持，提高其收入水平和自我发展能力，在保障基本生活的基础上实现脱贫致富。就农村低保和扶贫开发的对象而言，既有共同的对象，又有不同的工作目标，两者相互衔接，相互作用，形成互补关系。

扶贫管理。在农村低保和扶贫开发制度落实中加强动态监测，实现管理无缝衔接。对农村低保对象除每月或每季度首月通过金融机构发放低保金外，通过技能培训、职业介绍、贷款贴息等方式，鼓励有劳动能力的低保对象就业创业。将低保对象纳入扶贫小额贷款政策，支持农户发展增收产业项目。省扶贫办、省财政与农村信用社合作，对扶贫对象放宽贷款条件、简化贷款流程、加快放款时间，并由财政对农户贷款贴息50%，减轻低保对象创业前期资金短缺和后期还款的压力。

江苏省在两项制度衔接的实践中，还存在一些需要解决或探索的问题。比如低保“福利捆绑”增加了扶贫开发的难度，一些有劳动能力的低保对象主观上不愿通过生产劳动实现自立；农民收入灵活多样不稳定，客观上对救助对象和扶贫对象认定带来一定困难；基层工作力量不足，人少事多，造成一些政策衔接还不够到位等。当前，在全面建成小康社会、深入推进扶贫攻坚的关键阶段，江苏省要以问题为导向，进一步深化两项制度衔接工作，着力形成“输血”救助与“造血”帮扶良性互动的综合保障机制。一是进一步完善标准制定衔接机制。就“十三五”期间全面推进城乡一体化和提高扶贫标准的时序进度、资金需求等进行研究测算，结合不同区域经济社会发展实际，按照科学合理、统筹兼顾的要求，进一步加大贫困地区农村低保提标的力度，确保农村低保标准与扶贫标准同步增长。二是进一步完善居民家庭经济状况核对机制。将扶贫开发对象纳入居民家庭经济状况核对平台，准确掌握全省困难群众和低收入群体的实际生活状况，以及家庭收入、支出水平，信息互通，资源共享，做到精准救助、精准帮扶，提高扶贫工作的效率和质量。三是进一步完善联动督促检查机制。整合督查力量，提高督查效率，建立民政部门和扶贫开发部门联动检查机制，针对低保动态管理不及时、制度衔接不到位等问题进行实地调研、专项督导。四是进一步完善基层人才培养机制。健全完善乡镇一门受理平台，合理设置基层编制结构，推进政府购买服务进程，落实基层社会救助经办人员。按照全科社工标准，加强业务培训，打造一专多能的工作队伍，打通“最后一公里”，让各项救助、扶贫制度在实践中全面衔接。

（作者系江苏省民政厅厅长）