试论我国基层公务员利益选择冲突及表现

朱美芬 夏宇涵

摘 要 基层公务员作为国家行政公职人员，是接触基层群众最多的公务员群体。基层公务员在行使公共权力的过程中，公私利益会产生冲突。严重时会影响社会的稳定，致使政府的公信力下降。本文重点探讨基层公务员利益选择冲突的表现，并提出加强我国基层公务员思想道德教育的措施。

关键词 基层公务员 利益选择 冲突

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.11.071

Abstract Basic level civil servants as the state administrative public officials， is the largest public servants to contact the grassroots groups. In the course of the exercise of public power， the public and private interests will conflict with the public and private interests. Serious impact on social stability， resulting in a decline in the credibility of the government. This paper focuses on the performance of the conflict of interests of the grassroots civil servants， and puts forward the measures to strengthen the ideological and moral education of grass-roots civil servants.

Keywords grass-roots civil servants； interest selection； conflict

国家公务员，是各国负责统筹管理经济社会秩序和国家公共资源，维护国家法律规定贯彻执行的公职人员。据人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2015年底，我国共有公务员716.7万人。①基层公务员“对县级单位而言是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员，对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员。”②基层公务员占公务员总数的60%左右，其中90%是科员和办事员。

基层公务员队伍的整体思想道德素质和业务能力，是实现政府各项指标的保证，是人民群众评价政府工作能力的指标之一。由于基层公务员生活在基层，他们是国家政策的执行者和社会治理的直接参与者，因生活与工作地点，又与自己的社会亲朋关系密切，时时产生著感情与利益的纠葛，从而在工作中有较为频繁的利益选择冲突。因此，分析基层公务员利益冲突，加强基层公务员的思想政治教育，对国家政策的上传下达、顺利实现社会治理，具有重要的理论与现实意义。

1 我国基层公务员利益选择冲突的涵义

利益选择冲突是指公务员在从事公务活动时代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。主要包括公务员在履行职务的过程中涉及到的权力选择、社会关系、个人的角色和责任等的物质利益选择冲突，基层公务员的利益选择冲突具有多样性和复杂性。目前，各类报刊杂志对利益选择冲突进行了深入的研究，很多研究者认为基层公务员的利益选择冲突主要是他们的角色冲突，导致很多公务员违背法律法规谋取私利。利益选择冲突是一个社会大众普遍需要面对的问题，公职人员在面对的时候更是难以抉择。尤其在社会转型期，行政执法人员追求物质等利益时候，不可避免地要考虑自己的个人利益，公共利益与个人利益就发生了不可磨合的冲突。

公务员具有行使公共权力的职责，当他们出现利益选择冲突时，为了自己的利益，容易将手中的权力用来为自己谋福利，自然而然就会损害到群众的利益。有学者认为“利益冲突”是公共官员和人民群众的利益冲突，这些冲突发生在公共利益下角色混乱的情况下。③“利益冲突”不仅是公职人员的私人利益和公众利益的冲突，还是机关政府权力的平衡性冲突，不合理的运用手里的职权，就会导致权力被滥用，损害群众的利益。公职人员利益选择冲突是一个思想上的问题，也是政治上的问题，如何管理好政府就要突破利益的冲突这一矛盾，面对利益纠纷公务员如何做好价值评判是衡量其职业操守的重要指标。

2 基层公务员利益选择冲突调查的基本情况

为了解基层公务员对利益选择问题的看法，课题组进行了问卷调查，共发放问卷510份，回收有效问卷500份，回收率98%，其中有针对公务员的调查270份，非公职人员调查230份。

本次共调查270名基层公务员，性别与年龄分布为：男性167人（20-35岁为22人，36-45岁42人，46-55岁67人，56-60岁36 人）；女性 103人（20-35岁 14人，36-45岁25人，46-55岁40人，56-60岁24人）。学历层次分布情况：被调查对象中大学本科学历有186人，占调查对象的68.89%；研究生学历有48名，占17.78%；大专学历10名，中专以下学历26名，分别占调查对象的3.7%和9.63%。职级分布情况：办事员134人，占49.63%；科员78人，占28.89%；县处级正职24人、副职6人，分别占被调查基层公务员的8.89%和2.22%。政治面貌情况：中共党员156名，占57.78%，共青团员76名、普通群众36名，分别占28.15%和13.33%，民主党派2人，只占0.71%。

对230名非公职人员的问卷调查，男性156名，女性74人；被调查者中共青团员23人，中共党员40人，民主党派1人，群众166人。学历构成情况为：高中及以下70人（占比30.43%），中专学历47人（占比20.43%），大专学历55人（占比23.91%），本科学历43人（占比18.70%），研究生以上学历15人（占比6.52%）。

在调查中对非公职人员问及“您平时生活中和基层公务员的接触多吗？”时，34人选择没有接触过公务员，占被调查者的14.78%；选择“接触较少”的有110人，占47.83%； 78人选择“接触较多”，占33.91%；8人选择“接触很多”，占3.48%。可见，绝大部分被调查者对基层公务员的情况比较了解。

对公务员工作的满意度，78名受调查群众认为基层公务员普遍满意，占被调查人数的33.91%；100人认为部分满意，占43.48%；52人不满意，占22.61%。调查结果显示，选择部分满意和不满意的占被调查总人数的66.09%，说明基层公务员的工作还有很多需要改进的地方。

3 基层公务员利益选择冲突表现

公务员的利益选择冲突表现在几个不同的冲突内容上，涉及基层公务员的物质利益选择冲突，如何利用权力选择的冲突，社会关系冲突，个人的角色冲突和责任冲突，可见，基层公务员的利益选择冲突具有多样性和复杂性。

第一，物质利益冲突。公务员作为自然人，同样需要满足物质生活需要。我国基层公务员的收入水平目前与该群体的满意度还有一段距离。本次调查中，在针对不同职级基层公务员调查他们对于收入是否合理的看法时，在接受调查的处级干部24人中，22名人员认为工资是合理的，占被调查者91.67%，2人认为公务员工资偏低，占总人数的8.33%；在接受调查的乡科级正职6人，4人认为工资合理，2人认为工资偏低，分别占调查总人数的66.67%和33.33%；被调查主任科员8人，只有两人认为工资合理，6人认为工资偏低，分别占该群体人数的25.00%和75.00%；在被调查的78名科员中，18人认为工资合理，占23.08%，54人认为工资偏低，占69.23%；在被调查的134名办事员中，只有30人认为公务员的工资合理，84人认为工资偏低，另有20人认为工资偏高。可见，大部分基层公务员认为工资水平没有达到他们的期望。这是基层公务员存在物质利益冲突的一个很重要的原因。

在建立社会主义市场经济体制的过程中， 原有的物质利益关系必然会受到影响。基层公务员因其特殊的职位特点需要调整各种物质利益关系。调整基层公务员的工资水平和福利水平，对于他们爱岗敬业是可靠的保障。但基层公务员要树立正确的人生观和价值观，不能只站在个人的物质利益立场做人做事，要多考虑国家和人民的利益，更不可在物质利益的驱使下做出有悖于公务员职业道德的事情。

第二，权力冲突。权力冲突是两种或两种以上的客观责任之间的冲突，如法律规则、组织中的上下级之间、官员和人民群众之间的冲突。基层公务员在工作中不仅要对组织和上级领导负责，同时按照法律程序为人民办事。但是在现实工作中，基层公务员面对不同的外部权力要采取哪种行为时，会产生冲突。乡镇基层公务员经常会面对有若干个权力源的压力，如果有两种权力对他们的要求不同，他们会犹豫不决而无法全部做出正確的选择，权力滥用的事情就会相应发生。基层公务员作为公职人员，或多或少具备一定的政治权力，权力是一把双刃剑，如果运用不当，权力的本身正当性会遭受损害，公务员群体在公众心目中的形象也会被破坏。

第三，社会关系冲突。在中国，社会关系是维护中国社会秩序的基础，是各阶层处理人际关系的核心。罗素在谈论“中国问题”时表示：“中国有一种影响深远的思想，即高尚的思想道德品质比科学文化知识更加重要”。④中国古代以血缘关系为纽带的宗法制就说明中国人比较重视人情，人和人的关系相比较其他国家更深厚，人伦关系是中国人处理人际关系的伦理准则。公务员的工作准则应该是国家的政策法规与诚实守信的原则，但在实际工作中，有些公务员则只以传统的人际关系处理习惯作为自己的工作规则，往往在工作中优先考虑的是，某项决定是不是会影响某些人之间的关系，其行为会不会有相应的利益上或感情上的回报。这种以人伦为根本的人际关系基本原则会对基层公务员正确行为做出干扰，会造成不公平的事情发生。

就这样，职业要求的事本关系处理规则与公务员其利用自己的行政权力维护自己社会关系之间出现了冲突。良好公共秩序的维系受到“人情交往”文化特征的冲击，非理性的“人情交往”侵蚀着法制民主社会的建设，导致腐败的发生。“礼尚往来”之风充斥社会各个角落，人们处理人际关系时把自己的尊严、名誉、地位进行商品交换，人们的感情深度就在不断弱化。因此，基层公务员的人际关系冲突是其利益选择冲突的重要组成部分。基层公务员处理的是直接和人民群众相关联的事务，如果滥用人情关系会造成破坏人民公仆形象的后果。

第四，责任冲突。基层公务员在服从权威和道德选择上会出现困扰，他们的责任冲突与其职业道德相关联。在鱼和熊掌不可兼得的情况下，大多数公务员把“服从上级的绝对领导”作为工作目标，认为服从就是最大的美德，完成了上级领导布置的工作就是履行了自己的工作职责。但是，当人民群众利益与上级领导的决策结果相冲突时，基层公务员便没有了方向。对上级的错误不敢质疑，对群众的诉求不闻不问。在调查中问到“当您发现腐败行为，您是否会举报？”时，只有1/3选择“会”。要么为民众出头得罪领导，要么置民意不顾，在道德两难的情况下，一些公务员常常处于尴尬的境地，权衡利弊，大多选择安稳度日，公务员集体责任意识的缺失必然导致行政效率低下。

第五，角色冲突。每个人在社会上都扮演多重角色，每个角色又有自身的职责和目标，这会导致两种或者两种以上角色的混淆。我国基层公务员在政府部门执行公务时，他们的角色是政府工作人员。但同时作为社会的个体，他们又有其他的角色，要满足不同的角色期待。公务员也是生活在充满利益交错与价值多元的现实之中，在公私不同角色中，因为不同的利益考量，无疑会产生角色冲突。有的人为了维护自己在家庭角色中的利益而选择牺牲公众利益。调查中，当问及“基层公务员对公共事务管理，最应该看重何种利益的认识”时，受访的基层公务员中有206人认为应该看重公众利益，占76.30%，有38名基层公务员认为要以部门利益为重，占14.07%；认为个人利益重要的有26人，占9.63%。虽然从整体上看，我国基层公务员是把公众利益摆在首位，但仍有一成的基层公务员更看重个人利益。

4 加强基层公务员思想政治教育的措施

基层公务员的作用是贯彻党的路线方针、执行政府的各项决定，需要他们的耐心和责任心，才能履行好上级下达的任务，给人民排忧解难。因此，加强基层公务员的思想教育，引导他们正确处理各种利益关系，具有重要意义。具体说来，要从以下几方面入手：

4.1 加强对基层公务员的监督

通过公众及社会各阶层强有力的参与和监督，才能最终从根本上落实基层公务员及领导干部的思想道德提升工作。一要加强非政府组织的监督，制定切实可行的行业规定和约束机制，促使政府更好的为人民服务，激励基层公务员树立为人民服务的宗旨。二要重视媒体的监督。建立并完善媒体监督制度及长效机制，发挥监督在基层公务员思想道德建设中的积极推动作用，最大化的发挥媒体监督的优势。三要充分发挥公众的监督作用。公务员思想道德建设的工作只有公众的积极参与，才能从根本上得到落实。“只有让群众起来监督政府，政府才不会松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”⑤发现基层公务员思想道德建设过程中出现的问题，以及时做出相关工作的调整及改进。完善公众监督机制是一个长期而又艰巨的任务，只有通过政府、公众双方共同努力，在实践中不断摸索改进，才能形成一个有序、可靠、高效的公众监督体系，最终实现对基层公务员思想道德建设的顺利推进。

4.2 完善基层公务员的选拔培养制度

要高度重视人才的选拔，不断为国家输送有益于国家有益于人民的有德之才，促进国家政治、经济及社会的有序正常发展。现行公务员选拔培养制度需要进一步完善。

一是要完善选拔制度。要结合时代发展的步伐，创新考试方法。要按照岗位需求、实际情况完善考试方案，可增加民主选举的选拔方式，避免单一刻板的考试方式造成形而上学的弊病。二是选拔程序要做到最大限度的公平公正。拓宽选拔范围，实现机会平等。三是要加大作弊处罚力度，严格处置程序，加大对舞弊行为的威慑和警示。四是要完善晉升制度，让年轻的基层公务员可以看到希望。中央颁布的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中提出“建立健全干部职务与职级并行制度，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，建立职务与职级并行制度，为基层公务员晋升开辟新的道路。

4.3 提升基层公务员个人思想道德素质

制度措施与法律制裁只是对个人行为的外在约束，是他律，虽能起到警示与惩戒作用，但大多是事后行为且成本高。而加强基层公务员思想道德教育，提高自身的个人修养与道德素质，通过自律，自觉处理好工作中的各种利益关系，化解利益冲突，则能起到事半功倍的效果。

一是要强化自身的理想道德信念，树立远大的理想和艰苦奋斗的精神。基层公务员要树立为国家和人民服务的理想信念，要能看到大局，为了国家利益、人民利益而奋发向上，不断自我反思、自我激励，检验自己的行为是否达到让人民满意程度。记住权力是人民赋予的，要为人民服务用好权。二是要加强基层公务员的文化修养，提高自己的文学艺术素养与业务水平，培养高雅的兴趣与人文情怀。树立正确的名利观，追求更高的精神需求，坚持为人民谋福祉。

总之，对基层公务员需要在选拔和使用过程中加强管理与教育，使他们正确处理工作中涉及的公私利益关系，才能保持自己思想的纯洁性和先进性，认真踏实为人民群众做实事做好事。

注释

① 王红茹.我国公务员总数首次披露：716.7万人[J].中国经济周刊，2016（24）：52-54.

② 胡颖，廉叶岚.大数据解读真实基层公务员[J].决策探索（下半月），2014（5）：29.

③ 庄德水.防止利益选择冲突与廉政建设研究[M].北京：西苑出版社，2010：67.

④ 王晓霞，乐国安.当代中国人际关系中的文化嬗变[J].社会科学研究，2001（2）：108.

⑤ 杨静曦.对当前群众监督乏力原因的分析与对策[J].求实，2011（A01）：58.