“大扶贫”框架下的境外非政府组织：新环境、新角色、新价值

文｜刘 源

“大扶贫”框架下的境外非政府组织：新环境、新角色、新价值

文｜刘 源

刘源

文化人类学博士，拥有10年从事减贫与发展工作的经历，聚焦于扶贫与农业政策研究与倡导、弱势群体减贫途径、社区试点转化为经验提炼的行动研究方法等，目前供职于国际非政府组织。

编者按

自境外非政府组织进入中国以来，“大扶贫”框架下的各个领域一直是其开展非营利活动和从事发展项目的重点。境外非政府组织的在华扶贫工作不仅帮助缓解了中国的贫困问题，更是培养锻炼了一批致力于中国减贫与发展事业的本土非政府组织。而随着中国国力的强劲增长和首部《境外非政府组织管理法》的出台，境外非政府组织将在全新的环境下，积极调整自己的新角色并发挥新价值，以促进后2020时代中国社会更具包容性的公平发展。

20世纪80年代，由于中国实施改革开放政策，境外非政府组织开始逐渐进入中国。仅1980年至1990年，进入中国的境外非政府组织就不少于30家，其中不乏国际知名的非政府机构，如世界自然基金会（WWF）、乐施会（Oxfam Hong Kong）、福特基金会（Ford Foundation）、国际小母牛(Heifer International)等。1995年北京承办联合国第四次世界妇女大会和召开非政府论坛后，进入中国开展工作的境外非政府组织数量经历了一个高峰期。1995年至1999年，短短5年时间内就有46个境外非政府组织首次到中国开展活动。进入21世纪后，随着中国加入世贸组织，境外非政府组织进驻中国的速度再次加快。从2000年到2004年，至少有80个境外非政府组织来到中国，平均每年约20个。根据《中国发展简报》2005年发布的境外非政府组织名录，当时已有超过300家境外非政府组织在中国从事发展项目，每年总投资额约为2亿美 元。

境外非政府组织在中国的工作主要集中于“大扶贫”框架下的多个领域，包括农村综合发展、农户增收、小型基本建设、环境保护、性别平等、基础教育、卫生服务、能力建设及政策倡导等。伴随着中国对外开放、经济发展的历程，境外非政府组织也成为推动中国经济和社会发展的重要力量之一。在中国政府发布的《中国扶贫白皮书》（2001年）中，明确肯定了境外非政府组织在促进中国扶贫事业中的积极贡献：“一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛合作……日本协力会、世界宣明会、香港乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目，取得了良好的成效。”

以扶贫领域为例，2010年之前，外资扶贫在中国扶贫工作中的显著贡献首先在于增加了扶贫开发的投入总量，补充了项目区扶贫资金的不足，加快了项目区扶贫开发的进程。通过境外非政府组织的扶贫项目合作，国际社会、慈善机构和社会公众的资金善款聚集起来进入中国。如以社会公众筹款为主要资金来源的乐施会，至2015年底，该机构在内地开展项目的省市达30个，合计开展了超过3000个赈灾与扶贫发展项目，投入资金总额超过10亿元人民币。

除提供资金支持之外，境外非政府组织扶贫项目为中国培养了一大批与国际前沿扶贫理念和管理理念接轨的扶贫人才，扶贫系统成为与政府间国际组织、境外非政府组织对接较为密切的政府业务部门之一。境外非政府组织的扶贫项目还拓展了扶贫途径、促进了方法创新，有效提高了减贫成效，并通过与各级政府部门的项目合作，将其中一些重要的发展理念和工作方法推广到中国扶贫工作中。在这些方法中，较为突出的是参与式发展手法及社会性别视角，在几乎所有境外非政府组织的社区项目、倡导工作中都紧紧把握住这两个核心，以此推动社区的综合发展和政策调整趋于更为利贫、利弱的方向，促进减贫工作的瞄准性和精准度。

此外，境外非政府组织注重与中国本土民间组织的合作，锻炼培养了一批活跃的中国本土社区行动机构和行动者，其中的杰出者还获得了国际社会的充分肯定，如2016年，联合国开发计划署（UNDP）将2015年度“赤道奖”颁发予“云南省大众流域管理研究及推广中心”（简称“绿色流域”）。“绿色流域”以其涵盖了生计发展、防灾减灾、妇女充权、环境恢复、村民能力建设等数项内容的“拉市海小流域综合治理”项目，成为14位获奖者中唯一的一家中国机构。而境外非政府组织乐施会恰是该项目的主要支持方，积极支持、帮助“绿色流域”开展了一系列的小流域生态资源保护、管理和可持续生计发展的项目，以回应自然资源保护与当地生计发展挑战。

进入新世纪以来，中国经济持续30年的强劲增长，带来了卓有成效的社会经济发展与国家进步，不少境外非政府组织因此调整了对华发展的援助定位，总体上减少了援助资金、缩小了援助规模并将援助重点聚焦于“千年发展目标”。由于大量境外非政府组织的资金来自于海外机构或公众捐赠，中国国力强劲增长的现实也使得这些机构逐渐面临中国项目在国际社会上的筹款挑战。

2010年之后，以中国减贫获得全球瞩目的成果为标志，中国逐渐由受援国转变为国际发展援助问题上更积极活跃的对话与合作角色，中国政府积极构筑国际减贫与交流平台，与广大发展中国家共享减贫经验、共同进步发展。2004年，中国政府与世界银行在上海召开全球扶贫大会，并与联合国开发计划署等国际机构成立了中国国际扶贫中心（IPRCC）；自2006年起，中国政府与东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行等每年共同举办“中国－东盟社会发展与减贫论坛”；自2007年起，中国政府与联合国驻华系统在每年10月17日的“国际消除贫困日”期间联合举办“减贫与发展高层论坛”；2010年起，中国政府与非洲国家和国际机构共同举办“中非减贫与发展会议”。这一时期，境外非政府组织在华数量较多，据2007年研究显示至少有6000家境外非政府组织在中国开展活动。这些境外非政府组织逐步调整工作重点和工作策略，加大了对自身在华项目总结、中国减贫经验总结等研究工作的支持，并积极推动中国减贫经验与国际社会的交流分享。

（从左至右）挪威驻华使馆代表Jan Wilhelm Grythe、云南省大众流域管理研究与推广中心主任于晓刚、联合国开发计划署代驻华代表何佩德

随着中国进入中等收入国家行列，特别是进入全面小康社会发展目标实现的后2020时代，社区层面的减贫需求无疑将大为减少。此外，2016年4月，十二届全国人大常委会通过了中国第一部针对境外非政府组织的立法—《境外非政府组织境内活动管理法》。社区减贫需求的大量减少伴以更为规范的国家管理机制，关于“境外非政府组织在华工作走到尽头”的说法一时间甚嚣尘上。笔者认为这类观点有一定偏颇之处。有学者分析认为，法律的出台，将让以公益慈善事业或非营利事业为宗旨并依法律章程开展活动的境外非政府组织获得合法身份，明确行为边界，得到法律保障和政策支持，也将为政府部门依法惩处以非政府组织名义进行违法犯罪的行为提供法律依据，维护国家利益和社会公共利益。

作为社区扶贫的实践者和示范者，境外非政府组织过去30年中在中国贫困社区的行动，不仅旨在帮助社区脱贫，也重视将这些社区的探索经验广为普及，使微观社区经验具有可持续发展的宏观意义。在面向未来的减贫与发展事业中，在华境外非政府组织也应调整工作定位，逐渐适度减少直接的社区服务，发挥自身特长，增强自身拥有的“桥梁”和“纽带”功能，从制度创新、经验分享和人力资源培育等多角度入手，在全新的法律环境下，调整自己的新角色并发挥新价值，促进后2020时代中国社会的包容性发展，也以此推动全球减贫事业的进一步深化。具体来说，以下三个领域值得境外非政府组织加强关注与投入：

第一，中国减贫经验的国际化分享。中国的扶贫开发成就举世瞩目，发展中国家，特别是经历了西方援助挫败的非洲国家和具有地缘政治关联的东南亚诸国都希望学习中国经验，缓解本国贫困问题。遗憾的是，中国减贫经验的提炼、国际化表达和在地化可操作指引等方面，一直以来较缺乏系统性推进。“讲好中国故事”，既需要理解中国减贫历程的特点、减贫经验的精华，也需要具备国际发展视野和对其他发展中国家国情的判断，在这些方面，陪伴中国经历了有体系、成规模扶贫开发历程的境外非政府组织具有一定优势。可以通过支持跨国合作研究、试点探索、政策比较、人员交流等多种方式，推动更多发展中国家从中国经验中吸取可供借鉴之处，以知识分享推动全球减贫发展。

第二，助力中国社会组织“走出去”。中国虽然早就提出了“对外开放”和“走出去”的战略，但主要还是针对企业，社会组织“走出去”并没有提上重要议事日程。在提倡多元化主体合作的全球治理框架下，主权国家政府、跨国企业和活跃于国际间的非政府组织缺一不可。在中国政府承担越来越重要的国际角色、中国企业在海外“遍地开花”的今天，中国本土社会组织的“走出去”却依然“长路漫漫”，成为中国参与全球治理“木桶”中的短板所在。协助更多中国社会组织走出国门，帮助其了解援助国国情、贫困状况、社会文化特点，以及适应文化差异、调整工作方式等多个方面，都是境外非政府组织可以大有作为的领域。从2015年4月尼泊尔地震后的救援重建工作中，已经可以看到这方面的可喜合作。

第三，促进中国社会更具包容性的公平发展。从客观意义上看，贫困将与人类社会长久相伴。任何一个社会中，10%处于最底层的民众始终可被归为该社会中的“贫困人口”。即使是消除绝对贫困后的中国在自身发展过程中也面临着新出现的各种挑战，如城乡之间、东西部区域之间的发展差距、气候变化造成的自然灾害频发、快速市场化导致的边缘化群体增多、城镇化推进产生的城市贫困、全球贸易体系衍生出的利益失衡等等。回应这些挑战需要政府和社会各界继续秉承“开放包容”精神，积极学习借鉴国际社会已有经验，结合中国实际情况，有效应对诸多新出现的致贫挑战，促进社会朝向更公平、公正、可持续的方向迈进。

中国的减贫事业受益于整个国家社会经济的发展状况，也得益于中国政府不断积极进取的政策设计和持续推动。在这一过程中，境外非政府组织在理念引入、手法分享、人才培育等方面都作出了一定的积极贡献，共同走出了一条减贫成效不断得以提高和深化的中国减贫道路。面向未来，在更规范的法律制度框架、更清晰的减贫发展目标以及更具全球化的国家战略之下，相信境外非政府组织在中国乃至全球减贫与发展事业中依然会具有重要的、具有自身优势的且独具特色的贡献和价值。

(本文由“公益慈善学园”供稿)